Резюме

Венецианская комиссия Совета Европы совместно с отделом государственного управления Министерства внутренних дел Словацкой Республики и Государственной комиссией по вопросам выборов и контролю за финансированием политических партий Словацкой Республики организовала шестнадцатую Европейскую конференцию органов, ответственных за проведение выборов, которая прошла в Братиславе, Словацкая Республика 27 и 28 июня 2019 года.

Тема конференции – «Разрешение избирательных споров». В частности, участниками были обсуждены три основных вопроса:

избирательные споры, типичные проблемы;

международная и внутренняя судебная практика по избирательным спорам;

как сделать разрешение избирательных споров более доступным и эффективным: рекомендации по улучшению.

На открытии конференции выступили министр внутренних дел Словацкой Республики Дениза Сакова, министр иностранных дел Словацкой Республики Мирослав Лайчак и председатель Венецианской комиссии Совета Европы Джанни Букиккио.

В конференции приняли участие 100 делегатов из 37 стран, представлявших национальные органы, ответственные за проведение выборов, а также представители других органов, участвующих в избирательных процессах, в частности, судьи, занимающиеся избирательными спорами.

В конференции приняли участие несколько международных организаций, в том числе Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе/Бюро по демократическим институтам и правам человека (ОБСЕ/БДИПЧ), Организация американских государств (ОАГ), Международный фонд для избирательных систем (МФИС), Международный институт по оказанию помощи в деле демократизации и проведения выборов (IDEA), Межпарламентская ассамблея Содружества Независимых Государств (СНГ).

Выводы

Проводимая в 16-й раз Европейская конференция органов, ответственных за проведение выборов, явилась продолжением успешной серии международных конференций по избирательным вопросам. На этот раз конференция проводилась в Братиславе, Словацкая Республика, 27-28 июня 2019 года и была посвящена разрешению избирательных споров. Данный вопрос является сложной темой как для органов ответственных за проведение выборов, так и для других органов, участвующих в избирательных процессах по всему миру.

Избирательные процессы в Европе и за ее пределами включают в себя целый ряд последовательных этапов, требующих участия многочисленных субъектов, прежде всего избирателей, кандидатов и органов, ответственных за проведение выборов. Это неизбежно ведет к спорам - процессу, который является неотъемлемой частью активной внутриполитической жизни, который, в свою очередь, является естественной cоставляющей здоровой плюралистической системы.

Оценка существующих механизмов по разрешению избирательных споров и практике является обязательной частью докладов миссий международных наблюдателей за выборами, а также заключений Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ по избирательным вопросам. Важнейшими инструментами обеспечения эффективности систем разрешения избирательных споров остаются международно-правовой контроль и наблюдение за выборами, которые требуют четкости законодательства и добросовестного его применения.

Эффективное разрешение избирательных споров является неотъемлемой частью успешного избирательного процесса и должно обеспечиваться до, во время и после выборов. В этой связи было отмечено, что споры могут возникать в любой момент избирательного цикла, прежде всего в предвыборный период, в том числе в процессе регистрации избирателей и кандидатов, а также при проведении избирательной кампании и ее освещении в СМИ. Процедуры в день выборов, а именно процедуры, проводимые перед открытием избирательных участков, процедуры голосования, закрытия и подсчета голосов естественным образом приводят к возникновению споров. Итоги выборов и процесс подсчета голосов также зачастую оспариваются. На всех этих этапах избирательные споры непосредственным образом затрагивают органы, ответственные за проведение выборов и оказывают влияние на их работу.

Процесс разрешения избирательных споров прямо или косвенно руководствуется международными стандартами и международной судебной практикой, которые интерпретируются и применяются на национальном уровне через внутреннее избирательное законодательство и судебную практику. Международными документами по вопросам выборов и, в частности, в области урегулирования избирательных споров являются Международный пакт о гражданских и политических правах, а для государств-членов Совета Европы, Первый дополнительный протокол к Европейской конвенции о правах человека. В Европе эти документы дополняются судебной практикой, выработанной Европейским судом по правам человека, который представляет собственное независимое толкование Европейской конвенции и Протоколов к ней. Разработанные международные стандарты, в частности, Свод рекомендуемых норм при проведении выборов Венецианской комиссии, Копенгагенский документ ОБСЕ 1990 года и Московский документ 1991 года также служат дополнением к вышеперечисленным международным договорам и судебной практике. Опыт Латинской Америки в области разрешения споров также является интересным источником передовой практики.

Несмотря на то, что разрешение избирательных споров может представляться чисто техническим вопросом, чрезвычайно важное значение в этом вопросе играют политическая воля и надлежащее применение законодательства. Эффективное разрешение избирательных споров также требует соблюдения основных прав и международных стандартов, таких как независимая судебная система, эффективные средства правовой защиты и право на справедливое судебное разбирательство с соблюдением должных процедур. Cоответствие международным стандартам должно быть обеспечено, в частности, при определении сфер компетенции органов, занимающихся такими спорами, оснований для жалоб, решений, которые могут быть оспорены, лиц или категорий лиц, имеющих право подавать жалобы, сроков подачи жалоб и принятия решений по жалобам и прозрачности процесса принятия решений. Говоря более конкретно, если предельные сроки будут слишком короткими либо слишком длинными, либо если правила подачи жалоб будут чрезмерно строгими, это может ущемлять права заявителей на эффективные средства правовой защиты.

Органам, компетентным разрешать избирательные споры, рекомендуется предусмотреть четкие и последовательные процедуры рассмотрения жалоб и апелляций, во избежание их чрезмерной сложности. Следует избегать конфликтов юрисдикций между избирательными комиссиями и судами, а также двояких способов подачи одной и той же жалобы. Избирательное законодательство должно предусматривать, что судебные органы – конституционные или обычные суды – являются последней инстанцией для принятия решений по избирательным спорам, учитывая при этом возможности споров о подсудности.

Все решения в области выборов должны быть открыты для оспаривания, в то время как внутреннее законодательство должно предусматривать возможность обжалования любых ошибок. Государства обязаны предотвращать и пресекать нарушения избирательного законодательства. В качестве минимального стандарта рекомендуется не ограничивать основания для обжалования только нарушениями избирательных прав, основных свобод и интересов в связи с решениями и действиями государства, но и включать бездействие и ненадлежащее исполнение, а также нарушения избирательного законодательства негосударственными субъектами. То же относится и к решениям, принимаемым избирательными комиссиями всех уровней.

Большинство стран предоставляют право подавать жалобы, как избирателям, так и кандидатам, в связи с нарушениями права голосовать и права выдвигать свою кандидатуру, однако некоторые страны предоставляют такую возможность и другим категориям лиц. Для укрепления процедур урегулирования избирательных споров и повышения доверия к избирательным процессам в целом следует четкого прописать в законодательстве все категории лиц, имеющих право на подачу жалоб, при условии что были обеспечены гарантии против злоупотребления системой подачи жалоб в виде подачи необоснованных жалоб с целью блокирования выполнения соответствующими органами своих обязанностей. Можно ввести разграничения в зависимости от предмета оспариваемого решения (например, регистрация избирателей и кандидатов, проведение кампании, результаты выборов).

В том, что касается сроков, ход избирательного процесса требует принятия оперативных решений и действий в четко установленные сроки. Поэтому национальное избирательное законодательство должно предусматривать короткие сроки для подачи жалоб и принятия оперативных решений компетентными органами – в связи со срочностью вопросов разрешения избирательных споров – за исключенем принятия решений по сложным жалобам, связанным с законностью выборов, не ограничивая при этом права и свободы избирателей, политические партии и кандидатов в их праве избирать и выдвигать свою кандидатуру на выборах. Одной из проблем систем разрешения избирательных споров является противоречие между сроками подачи жалоб и принятия решений по ним, с одной стороны, и сложностью некоторых избирательных споров по вопросам пересмотра результатов выборов, проведения избирательных кампаний и их финансирования, с другой стороны.

Что касается полномочий при принятии решений, большинство систем разрешения избирательных споров предоставляют широкие полномочия судам или избирательным комиссиям. В частности, это относится к решению деликатного вопроса об отмене результатов выборов. В ряде стран есть возможность для совершенствования законодательства, которое не всегда предусматривает возможность отмены всего избирательного процесса, что в некоторых ситуациях может быть необходимо, так как существует необходимость уточнить законодательство для случаев частичной или полной отмены результатов выборов. Когда речь идет об отмене результатов выборов, первостепенной является роль судов, особенно в том, что касается толкования закона. Крайне важна оценка судьей того, в какой степени нарушения закона могли бы повлиять на результаты и, следовательно, на распределение мест в парламенте. При отмене результатов выборов главными пострадавшими зачастую становятся избранные кандидаты, хотя они напрямую могли быть невиновны в нарушении закона.

Другие процедурные вопросы, которые нужно учитывать в избирательном процессе, относятся к обеспечению эффективности национальных систем разрешения избирательных споров. Это гарантирует эффективное осуществление права отдельных лиц голосовать и выставлять свою кандидатуру на выборах, причем любое ограничение должно иметь свои пределы. Доверие к государственному управлению и ко всему избирательному процессу, а также необходимость предоставить правовые гарантии относительно доказательств и возможность заслушать стороны, оспаривающие решение в области выборов, являются важнейшим условием демократических выборов. Система разрешения избирательных споров должна быть прозрачной, доступной и лишенной формализма. Передовая практика в этой области включает в себя широкое участие в процессе принятия решений, внедрение онлайнового реестра жалоб, контроль над системой разрешения избирательных споров, повышение осведомленности, обучение сотрудников органов, ответственных на проведение выборов, а также других заинтересованных сторон, включая потенциальных заявителей. Необходимо подчеркнуть важность принятия обоснованных решений по существу, несмотря на требование об оперативном рассмотрении жалоб и апелляций, связанных с избирательным процессом.

В этом году Венецианская комиссия должна принять сравнительный доклад по вопросам разрешения избирательных споров с целью нахождения путей решения общих проблем и определения тенденций с учетом многообразия существующих правовых систем. Участники конференции поддержали идею разработки руководящих принципов, направленных на усовершенствование механизмов разрешения избирательных споров в законодательствах своих стран-членов.

Отображение сетевого контента Отображение сетевого контента