Контекст

 

Избирательные процессы в Европе и вне ее включают в себя сложный ряд последовательных этапов с многочисленными участниками, прежде всего, избирателями, кандидатами и органами, ответственными за проведение выборов. Политические партии, суды и ряд других компетентных государственных органов также являются обязательными сторонами в избирательных процессах.

 

Поскольку избирательные процессы сложны и затрагивают как конкретные интересы политических субъектов, так и политическую проблематику в целом, выборы неизбежно приводят к спорам. Это естественная часть активной политической жизни страны, которая, в свою очередь, является неотъемлемой частью жизнеспособной плюралистической системы.

 

Поэтому решение споров, связанных с выборами – или разрешение избирательных споров (РИС) − является важнейшим элементом эффективного и функционального проведения выборов. Этот вопрос регулярно рассматривается в совместных заключениях Венецианской комиссии и Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ/ОБСЕ), касающихся выборов, а также в докладах международных наблюдателей за выборами. Нужно отметить, что в ряде стран-членов Венецианской комиссии при рассмотрении избирательных споров возникают структурные проблемы, как на законодательном уровне, так и на практике.

 

Международные и национальные документы, существующая практика

 

Право на справедливость избирательных процессов гарантируется рядом международных документов.

 

Статья 25 (B) Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) гласит: «Каждый гражданин» имеет право «избирать и быть избранным на честных периодических выборах на основе всеобщего, равного и тайного голосования, гарантирующих свободное волеизъявление избирателей». В Замечании общего порядка №25 к МПГПП касательно жалоб и апелляций говорится «о независимом контроле процесса голосования и подсчета голосов и возможности судебного пересмотра или иной эквивалентной процедуры, с тем, чтобы избиратели были уверены в честности голосования и подсчета голосов».

 

В статье 3 дополнительного Протокола 1 не упоминаются способы обжалования предполагаемых нарушений в ходе выборных процессов. В прецедентном праве Европейского суда по правам человека признается процессуальный аспект права на свободные выборы, что подразумевает защиту граждан в отношении эффективности системы обжалования. В нем подчеркивается, что «национальная система эффективного рассмотрения индивидуальных жалоб и обращений по вопросам, касающимся избирательных прав, является одной из важнейших гарантий свободных и справедливых выборов» («Намат Алиев против Азербайджана», 8 апреля 2010 г.). Суд основывает свои постановления, в частности, на справочном документе Совета Европы в области выборов, каковым является Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, разработанный Венецианской комиссией. Руководящие принципы, содержащиеся в разделе II. 3.3 Свода рекомендуемых норм, касаются непосредственно вопросов эффективности системы обжалования. Среди прочих руководящих принципов, в Своде говорится о том, что «процедура должна быть простой и лишенной формализма, в частности, в том, что касается приемлемости жалоб» и что «все кандидаты и избиратели, зарегистрированные в соответствующем округе, должны иметь право на обжалование».

 

Пункт 5.10 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 г. также должен приниматься во внимание при урегулировании избирательных споров, поскольку он дает каждому право «иметь эффективные средства правовой защиты от административных актов с тем, чтобы гарантировать уважение основных прав и обеспечить правовую целостность». Пункты 18.2 – 18.4 Московского документа ОБСЕ 1991 года также актуальны, поскольку в них содержится призыв к государствам-участникам ОБСЕ предоставить «эффективные средства правовой защиты от административных актов пострадавшим лицам, и обеспечить возможность судебного пересмотра таких положений и решений».

 

Что касается внутренних правовых рамок, избирательное законодательство всегда содержит положения, направленные на регулирование процедур подачи жалоб и апелляций. Однако такие положения часто либо слишком расплывчаты, либо, наоборот, слишком сложны или противоречивы и нуждаются в улучшении. В некоторых странах положение о судебном пересмотре окончательного решения по результатам выборов все еще отсутствует. Кроме того, необходима соответствующая пропорциональная система санкций.

 

Что касается применения закона, разрешение выборных споров часто подвергается критике. Суды или административные органы слишком часто полагаются на чрезвычайно формальные причины, чтобы избежать рассмотрения существа жалоб, связанных с выборами. Кроме того, органы, ответственные за проведение выборов или суды, ответственные за проверку и объявление результатов выборов, должны нести ответственность за свои решения. Это подразумевает деликатный вопрос об отмене результатов выборов, который должен быть частью полномочий компетентного директивного органа. Таким образом, органы, ответственные за проведение выборов становятся теми действующими лицами на политической арене, на которые оказывается давление властями, кандидатами и политическими партиями, а также гражданами. Европейский суд по правам человека подчеркнул, что отказ от принятия жалоб и от эффективного рассмотрения результатов выборов может нарушить право на свободные выборы в соответствии со статьей 3 Протокола № 1. Он напоминает, что право на обжалование результатов выборов не должно подвергаться необоснованным процедурным ограничениям («Давыдов и др. против России», 30 мая 2017 г.).

 

На конференции будут обсуждаться как правовые рамки, так и практика разрешения избирательных споров.

 

Круг тем конференции

 

Избирательные споры не ограничиваются жалобами в день выборов или по результатам выборов. Есть и другие споры, возникающие на различных стадиях избирательного процесса,  таких как: регистрация избирателей и кандидатов (отмена или отказ в регистрации); официальная избирательная кампания; решения, принимаемые властями, государственными учреждениями и прочими заинтересованными сторонами, в частности, избирательными комиссиями; в течение непосредственно самого дня выборов; обработка результатов (подсчет голосов, передача, объявление).

 

В некоторых странах национальные законы о выборах не содержат достаточно четких положений или, наоборот, содержат излишне сложные положения о различных сторонах разрешения споров, в частности, по вопросу о компетентных в этих вопросах органах. Проблематичное законодательство приводит к проблематичной практике, особенно в отношении приемлемости жалоб и принятия решений на разных уровнях.

 

В число проблем, связанных с разрешением избирательных споров, входит вопрос об органах, уполномоченных рассматривать данные споры. В ряде стран законы о выборах часто вводят в заблуждение или просто не содержат соответствующих положений для установления четкой компетенции административных и/или судебных органов по вынесению решений по жалобам различного толка. Это могут быть органы по проведению выборов или суды (конституционные, общие, административные или специализированные суды). Иногда границы между типами споров и органами, компетентными в их разрешении, размыты. На конференции будут обсуждаться эти вопросы и, в частности, взаимодействие судебных органов с органами, ответственными за проведение выборов.

 

Процесс разрешения избирательных споров также касается определения видов жалоб, которые могут быть поданы заявителями. Ситуации в разных странах сильно отличаются друг от друга. Жалобы могут касаться практически всех этапов избирательного цикла (предвыборного периода, периода проведения кампании, дня голосования и результатов выборов).

 

Эффективность разрешения избирательных споров также зависит от определения прав заинтересованных сторон, которые могут подавать жалобы: граждан, кандидатов, неправительственных организаций и т.д. В этой области все еще существуют чрезмерные ограничения: в некоторых странах избиратели могут подавать жалобы или апелляции только на запрет на участие в выборах и не имеют возможности обжаловать другие аспекты процесса, такие как оспаривание результатов выборов. В ряде стран в законах о выборах право на подачу жалоб на выборы излишне ограничено, имеется в виду связь между доступностью процедур подачи жалоб и способностью компетентных органов разрешать проблемы в разумные сроки.

 

Свод рекомендуемых норм при проведении выборов предлагает устанавливать краткие сроки подачи апелляций и принятия решений, притом, что им следует быть достаточными для того, чтобы апелляция была возможной, и чтобы гарантировать осуществление прав на защиту и принятие взвешенных решений. Действительно, ряд исков, поданных в административные органы или суды, отклоняется по процедурным причинам либо из-за превышения сроков, либо из-за того, что компетентные органы не уделяют время анализу существенных элементов дела из-за краткости установленных сроков.

 

И последнее, но не менее важное обстоятельство: успешное разрешение избирательных споров зависит от эффективном использовании полномочий компетентных органов. На конференция будут обсуждаться различные существующие системы принятия решений и, в частности, возможность отмены выборов ― полностью или частично.

 

В дополнение к тенденциям, выявленным при разрешении избирательных споров в странах-членах Венецианской комиссии, в задачи Конференции входит выявление слабых и сильных сторон, как в процедурном, так и в материально-правовом аспектах и, по возможности, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование в странах-членах как законодательства, так и практики в отношении разрешения избирательных споров и главенствующей в этом отношении роли органов, ответственных за проведение выборов.

 

Венецианская комиссия тщательно исследует проблематику избирательных споров и их разрешение, и данная конференция часть этой постоянно ведущейся работы. Изучая соответствующие законодательства стран-членов, Комиссия анализирует положительные и отрицательные стороны, такие как наличие недостатков в существующих законах. Помимо законодательных вопросов, международные наблюдатели ― прежде всего от Парламентской ассамблеи Совета Европы и БДИПЧ ОБСЕ ― регулярно подчеркивают в своих заключениях по наблюдению за выборами необходимость ускорения процедур рассмотрения жалоб и апелляций, недостаток беспристрастности, эффективных средств правовой защиты, проблемы пересекающихся юрисдикций и решений по существу при рассмотрении жалоб, поданных в органы, ответственных за проведение выборов либо в суды.

Отображение сетевого контента Отображение сетевого контента