Комиссар по правам человека

Только сейчас мы начали извлекать уроки из нарушений прав человека, которые последовали за возглавляемой Соединенными Штатами Америки "войной с террором" после сентября 2001 года. И хотя появляется все более подробная и шокирующая информация о систематических пытках, секретных тюрьмах и иных серьезных нарушениях прав человека, политические власти, как представляется, не проявляют желание противостоять этим фактам. Необходимо срочно заняться совершенствованием демократического надзора за службами разведки и безопасности и регулированием трансграничного сотрудничества между ними.

Терроризм – это мрачная реальность, и государства должны искать эффективные способы для борьбы с этой угрозой. Однако в наше время многие из используемых антитеррористических мер являются незаконными и даже контрпродуктивными. К такому выводу пришла международная группа выдающихся судей и адвокатов, созванная Международной комиссией юристов, в авторитетном докладе, опубликованном в начале этого года[1].

Эта группа установила, что неисполнение государствами своих юридических обязанностей создало опасную ситуацию, когда терроризм и страх перед терроризмом подрывают основополагающие принципы международного права в области прав человека.

Одним из явлений, зафиксированных этой группой, является тенденция предоставления разведывательным службам все новых полномочий и средств, в то время как их юридическая и политическая подотчетность явно отстает. И эта тенденция стала еще более очевидной после 2001 года.

Определенные нормы уже были установлены, например, в отношении сбора и обработки персональных данных. "Руководящие принципы в области прав человека и борьбы с терроризмом" (2002) Совета Европы позволяют осуществлять такую деятельность лишь при соблюдении определенных условий: если она регулируется национальными правовыми нормами; является соразмерным цели вмешательства; и когда она подлежит надзору или мониторингу со стороны независимого органа.

В настоящее время большинство европейских стран имеют механизмы контроля, для того чтобы гарантировать подотчетность разведывательных органов и служб безопасности, и обеспечивать соблюдение законов и исключение злоупотреблений. В некоторых странах это обеспечивается парламентским комитетом, действующим на постоянной основе, или благодаря проведению особых расследований в отдельных случаях. В других странах орган контроля может состоять из экспертов разного профиля, которые действуют как наблюдатели или стражи порядка.

Эффективность таких органов во многом зависит от их уставных полномочий; от уровня сотрудничества с правительством и самими учреждениями; а также от их собственной компетентности и ресурсов. Естественно, что они связаны правилами сохранения конфиденциальности, и это затрудняет оценку их влияния и значения.

Однако у меня сложилось четкое впечатление, что ряд государств-членов Совета Европы нуждается в совершенствовании демократического контроля над своими учреждениями. Существует ряд хороших моделей, например, парламентская комиссия по надзору в Норвегии, которая имеет возможности анализировать все отчеты и архивы и, как представляется, активно контролировать межведомственные связи. При этом есть другие страны, в которых органы контроля, по-видимому, имеют ограниченный доступ к чувствительной информации или даже к обсуждениям общей стратегии.

Имеются такие индивидуальные дела, которые выявили особенно тревожные пробелы. В Швеции парламентский комитет по конституционным вопросам рассмотрел дело двух египтян, которые были депортированы в Египет – где к ним во время допросов были применены пытки – при этом комитет не смог получить основные данные в отношении этого дела. И только благодаря последующим журналистским расследованиям стало известно, что данная операция проводилась в тесном сотрудничестве с Центральным разведывательным управлением США, и что высланные лица на самом деле были переданы агентам ЦРУ на территории Швеции.

В рамках этого дела правительство Швеции в дальнейшем заявило, что было невозможно даже проинформировать парламентский комитет, поскольку это поставило бы под угрозу сотрудничество в разведывательной сфере с соответствующей иностранной службой. В Соединенном Королевстве правительство пыталось препятствовать тому, чтобы высший суд огласил ключевой документ, проливающий свет на характер межведомственного сотрудничества в отношении дела, связанного с пытками – и вновь аргументом было то, что правительство США будет реагировать на это отрицательным образом. На это же в аналогичных ситуациях ссылались и другие правительства.

Такой аргумент требует ответа. Хотя международное сотрудничество секретных служб имеет важнейшее значение, неприемлемо, что подобные "договоренности" препятствуют расследованию возможных нарушений прав человека или общему надзору за обменами между разведслужбами.

Существует очевидный риск того, что ссылкой на необходимость поддержания хороших взаимоотношений с учреждением в другой стране будут злоупотреблять – с одной стороны или с обеих сторон – для сокрытия незаконных действий, в том числе нарушений прав человека или иных видов нарушений. Когда это происходит, это серьезно подрывает принцип подотчетности.

Кроме того, существует очевидная опасность, что та информация, которой обмениваются тайно, может быть неправильной, но тем не менее обосновывать определенные действия – причем без какой-либо возможности для тех, против кого это направлено, исправить данные ошибки. В последние годы были случаи, когда это приводило к серьезным актам несправедливости в отношении отдельных лиц, а в некоторых случаях также наносило ущерб их семье и их друзьям.

Торговля информацией между разведслужбами в последние годы резко возросла, а созданные ранее системы контроля будут иметь мало значения, если они не охватывают и такие обмены.

Благодаря Совету Европы, Европейскому парламенту, СМИ и неправительственным организациям удалось выявить некоторые факты нарушений прав человека, имевшие место во время тайного сотрудничества между службами.

Раскрытие таких фактов не подорвало борьбу с терроризмом. Действительно, некоторые из этих разоблачений, хотя и неприятных для определенных лиц, послужили на благо важнейшему обсуждению того, как сделать борьбу с терроризмом более эффективной, что, разумеется, требует прекращения нарушений прав человека.

Одним из выводов стало то, что исключения из законодательства о свободе выражения мнения, основанные на соображениях национальной безопасности, должны быть строго ограничены.

Однако следует также признать, что существуют такие факты, которые не следует предавать гласности, и такие аспекты, которые законным образом должны сохраняться в тайне. Именно поэтому нужны органы надзора; они призваны представлять интересы общества и контролировать учреждения таким образом, чтобы к ним сохранялось доверие. Следовательно, они должны иметь возможность осуществлять надзор и за потоками информации между разными национальными службами.

Первый шаг в этом направлении состоит в том, чтобы установить, что взаимодействие между службами может разрешаться только в соответствии с принципами, установленными законом, и когда это разрешено или осуществляется под надзором парламентских или экспертных контрольных органов[2].

Как предоставление, так и получение данных должны регулироваться на основании ясных соглашений между сторонами. Это должно быть требованием закона как в Нидерландах. Соглашения должны содержать гарантии соблюдения прав человека и быть предоставленными соответствующему надзорному органу.

Предоставление данных должно обуславливаться четкими ограничениями на их использование. Дальнейшее распространение должно строго регулироваться. Информация, получаемая в разведывательных целях, не должна использоваться, например, в случае рассмотрения дел, касающихся иммиграции или экстрадиции.

Общим правилом должно стать то, что информация должна передаваться иностранным службам только в том случае, если они берут на себя обязательство применять такой же контроль - в том числе в отношении уважения к правам человека – как это делается службой, предоставляющей информацию. Аналогичным образом, те учреждения, которые получают информацию, должны обеспечивать, чтобы получаемые данные подлежали в полной степени надзору со стороны национального надзорного механизма.

Для отдельных европейских стран было бы легче заключать двусторонние соглашения с другими государствами, если бы они договорились между собой о тех принципах, которые следовало бы применять к межведомственному сотрудничеству. Действительно, недавно Европейская комиссия предложила общую "информационную модель ", которая определила бы критерии сбора, обмена и обработки информации, получаемой в целях безопасности[3]. Совет Европы имеет все возможности, для того чтобы содействовать таким договоренностям.

При том, что в настоящее время разведывательные службы и органы безопасности поддерживают широкое международное сотрудничество, национальные надзорные органы этого не делают. Необходимо далее развивать те ограниченные контакты, которые были установлены. К счастью, уже существуют такие модели национальных механизмов, которые полезны и для других стран.

Особую роль в этой связи играют национальные парламенты. Они должны поощрять такие контакты, чтобы содействовать улучшению контроля над межведомственным сотрудничеством. А самое главное, они должны определенно заявить, что такое сотрудничество должно соответствовать утвержденным нормам в сфере прав человека.

Томас Хаммарберг