Комиссар по правам человека

Защита социальных прав будет и дальше подвергаться испытаниям в период существующего экономического кризиса. Как и другие права человека, социальные права закреплены в договорах, согласованных правительствами, и один из них – Европейская социальная хартия. Задача состоит в том, чтобы обеспечить реализацию этих соглашений на практике. А для этого нужно, чтобы люди знали об этих соглашениях и имели возможность обращаться с жалобами, когда они считают, что их права нарушены. Таким образом активные группы гражданского общества могут внести свой ценный вклад в эти процессы.

Поддержка Пересмотренной Европейской социальной хартии в последние месяцы расширилась. Этот инструмент был ратифицирован Венгрией и Республикой Словакией, а Российская Федерация и Сербия начали процесс принятия такого решения в ближайшем будущем. Очевидное большинство государств – членов Совета Европы в настоящее время взяло на себя обязательство соблюдать Хартию в ее первоначальном или пересмотренном варианте[1].

Это – действительно прогресс. Однако самым важным в отношении норм прав человека является их соблюдение в реальной жизни. Для соблюдения Хартии был создан орган мониторинга – Европейский комитет по социальным правам (ЕКСП), который рассматривает доклады государств – участников Хартии о шагах по ее выполнению. Выводы этого Комитета представляются в Правительственный комитет для принятия дальнейших мер.

Этот механизм дополнен еще одной составляющей. Опыт Международной организации труда показал ценность наличия канала для получения обращений со стороны социальных партнеров в отношении конкретных нарушений. Основываясь на этом опыте и благодаря Протоколу к Европейской социальной хартии, была создана система коллективных жалоб.

Этот механизм существует уже более 10 лет, но пока решение о присоединении к нему приняли лишь 14 государств[2]. Это вызывает сожаление, поскольку процедура коллективных жалоб эффективно способствует обеспечению социальных прав, гарантируемых на основании Хартии.

Ранее Европейский комитет по социальным правам ограничивался тем, что он развивал свою прецедентную практику только на основании изучения тех докладов, которые предоставлялись государствами-членами, и исходя из этого принимал решение о том, насколько ситуация в стране соответствует положениям Хартии. С учетом процедуры подачи коллективных жалоб сам процесс мониторинга приобрел новую динамику. Это позволяет Комитету, по его собственным словам, "проводить юридическую оценку положения государства в свете той информации, которая предоставлена в жалобе и благодаря той состязательной процедуре, которая с этим связана"[3].

Коллективные жалобы могут быть поданы международными организациями работодателей и профсоюзами, участвующими в работе Правительственного комитета[4], другими международными неправительственными организациями, имеющими статус участников в Совете Европы, а также национальными организациями работодателей и профсоюзов соответствующих Договаривающихся Сторон. Помимо этого, каждое государство может на основе специального заявления разрешить подавать жалобы против себя национальным неправительственным организациям. Пока это сделала только Финляндия.

Эти жалобы рассматриваются ЕКСП и объявляются приемлемыми, если они отвечают официальным требованиям. Затем начинает осуществляться письменная процедура обмена между сторонами. Свои комментарии могут представить и другие государства-участники, а также организации работодателей и профсоюзы.

ЕКСП может принять решение о проведении публичных слушаний. Затем Комитет принимает решение по существу жалобы и направляет его заинтересованным сторонам и Комитету министров в докладе, который публикуется спустя четыре месяца. Комитет министров принимает соответствующую резолюцию. Если будет сочтено целесообразным, то Комитет министров может рекомендовать, чтобы заинтересованное государство приняло конкретные меры для того, чтобы привести ситуацию в соответствие с Хартией.

Несмотря на небольшое число государств-участников в этой процедуре и ее квазисудебный характер, она совершенно очевидно превзошла все ожидания. Комитет рассмотрел следующие важнейшие вопросы об уязвимости и дискриминации:

· недостаточный уровень защиты детей-аутистов;

· дискриминация в юридической сфере и на практике в отношении цыган в сфере жилья;

· недостаточная медицинская помощь детям незаконных иммигрантов;

· телесные наказания детей;

· недостаточный уровень предупреждения со стороны государств воздействия на окружающую среду в основных районах добычи лигнита и отсутствие должной стратегии по предупреждению и реагированию на последствия такой ситуации для здоровья населения;

· неудовлетворительное соблюдение законодательства по предупреждению выселения из жилья и отсутствие мер по предоставлению жилья для выселенных семей;

· дискриминация в области образования детей с ограниченными умственными способностями;

· неблагоприятная окружающая среда и отсутствие должных медицинских услуг для цыган[5].

В своей роли подлинного толкователя Хартии ЕКСП продемонстрировал, что действует он не в вакууме. При этом он основывался на нормах Совета Европы, особо учитывая Европейскую конвенцию о защите прав человека, и, в случае необходимости, на других важных международных нормах, таких как Конвенция ООН о правах ребенка. В прецедентном праве Комитета сейчас есть и ссылка на мою работу как Комиссара. Европейский суд по правам человека недавно разъяснил, как прецедентная практика ЕКСП может быть источником толкования[6].

Процедура коллективных жалоб имеет и профилактическое измерение. Жалобы, с которыми обращаются в ЕКСП, касаются не индивидуальных дел, а общих недостатков в законодательстве и практике. Оценка со стороны Комитета может помочь государствам принять необходимые меры по исправлению ситуации и таким образом предупредить обращение с индивидуальными жалобами в Страсбургский суд. Тот факт, что Комитет может ссылаться на вопрос, рассматриваемый в рамках его процедуры жалоб при представлении своих регулярных докладов, усиливает этот профилактический аспект.

Действительно, ряд государств исправили ту ситуацию, которая была выявлена в рамках данной процедуры. В ноябре 2006 года я приветствовал принятие парламентом Греции закона о бытовом насилии, на основании которого были запрещены телесные наказания детей. Принятие закона было ускорено благодаря решению ЕКСП по коллективной жалобе против Греции.

В ответ на жалобу в отношении права на жилье Франция приняла к сведению решение Европейского комитета по социальным правам при выполнении Акта об обязательном праве на жилье.

По делу, касающемуся права на образование детей-аутистов, правительство Франции заявило, что оно приведет ситуацию в соответствие с Пересмотренной Хартией, и сообщило о тех мерах, которые для этого принимаются.

У процедуры коллективных жалоб есть несколько преимуществ. Она достаточно динамична и незабюрократизирована. Ее критерии приемлемости являются более гибкими, чем те, которые применяются Страсбургским судом. Жалоба может быть объявлена приемлемой, даже если не были исчерпаны внутренние средства правовой защиты, и даже если аналогичное дело рассматривается в национальных или международных органах.

Я искренне надеюсь, что еще больше правительств будут принимать шаги для того, чтобы открыть этот канал для жалоб в отношении собственных стран. При этом надеюсь и на то, что профсоюзы, группы предпринимателей и другие организации гражданского общества рассмотрят возможность более регулярного использования этого механизма защиты социальных прав.

Томас Хаммарберг