"Война с террором" серьезно подорвала принятые ранее стандарты в области прав человека. Ныне настало время тщательно пересмотреть и изменить антитеррористические меры, принятые после террористических актов 11 сентября, причем это нужно сделать не только в США и в других затронутых этим странах, но и в межправительственных организациях. Необходимо, чтобы имена невинно пострадавших были очищены от обвинений и чтобы они получили компенсацию, и при этом предприняты шаги для того, чтобы избежать повторения подобной несправедливости в будущем. Те же, кто подозревается в связях с терроризмом, не должны попадать в так называемые "черные списки" без какой-либо перспективы того, чтобы их дело было заслушано или рассмотрено независимым органом.
Действительно, составление "черных списков" является яркой иллюстрацией, как в борьбе с терроризмом игнорировались права человека. Этот термин относится к процедурам, на основании которых ООН или Европейский Союз могут принять санкции, направленные против лиц или организаций, подозреваемых в связях с терроризмом. Эти санкции включают и замораживание финансовых средств.
Официальной основой для этого является резолюция Совета Безопасности, на основании которой восемь лет тому назад был составлен перечень лиц, подозреваемых в связях с «Аль-Каидой», Усамой бен Ладеном и «Талибаном»1. Европейский Союз в свою очередь последовал этим правилам, исходя из того, что в данной области действия Европейского Сообщества имеют важнейшее значение. Исходя из этого, нормы ЕС предусматривают замораживание активов и иных экономических ресурсов лиц и организаций, чьи фамилии и названия фигурируют в перечне ООН.
Эти меры повлияли на ряд прав тех лиц, которые попали в списки, в том числе на право на частную жизнь, право на собственность, право на ассоциации, право на поездки или право на передвижение. Кроме того, не предусмотрено никакой возможности обжаловать или даже просто узнать о причинах решения о внесении в "черные списки" – таким образом, было ликвидировано право на эффективное средство правовой защиты и должное разбирательство.
Представим себе следующий сценарий. Вашу фамилию вносят в перечень санкций, направленных против террористов, на уровне ООН, что также означает, что ваши финансовые средства будут заморожены и в Европейском Союзе. Вы хотели бы опровергнуть утверждения о том, что вы связаны с террористической группой, но вам не разрешают ознакомиться со всеми доказательствами против вас.
Процедура исключения из перечня на уровне ООН позволяет вам обратиться с просьбой в Комитет по санкциям или в ваше правительство, для того чтобы ваша фамилия была оттуда исключена, но сам процесс является предметом чисто межправительственных консультаций. В Руководящих принципах данного Комитета ясно говорится о том, что лицо, обращающееся с просьбой об исключении из перечня, никоим образом не может защищать свои права в ходе процедуры рассмотрения в Комитете по санкциям или даже быть представленным в этих целях. Только правительство страны места проживания или гражданства такого лица имеет право представить свои комментарии по данной просьбе.
Вообще, все это звучит в духе Кафки, но это реальность, по крайней мере на сегодняшний день. В Швеции три гражданина сомалийского происхождения нашли свои имена в этом перечне. Когда я с ними встречался, они были в отчаянии, не зная, как им защитить себя. Их банковские счета были заморожены, и ни работодателям, ни социальным службам не разрешалось предоставить им средства для проживания.
Разумеется, процедуры внесения в список и исключения из него ставились под вопрос. В 2007 году парламентарий Совета Европы Дик Марти подготовил доклад, в котором критиковались процедуры исключения из перечня, а также ограничения на средства обжалования для отдельных лиц или организаций в этих перечнях.2
Обсудив данный доклад, Парламентская ассамблея Совета Европы пришла к выводу о том, что "процедурные и материальные стандарты, которые в настоящее время применяются Советом безопасности ООН и Советом Европейского Союза … ни в кой мере не соответствуют установленным минимальным стандартам … и нарушают основополагающие принципы прав человека и верховенства закона"3. Комитет Министров Совета Европы подтвердил, что “важно, чтобы эти санкции сопровождались необходимыми процессуальными гарантиями”.4
Эти меры затронули немало людей. Специальный докладчик ООН по вопросу о правах человека и терроризме недавно заявил, что режим списков "привел к тому, что у сотен лиц или органов было заморожено имущество и ограничены другие основополагающие права"5.
Но все это может измениться в результате этапного решения Европейского суда ЕС, которое было вынесено 3 сентября с.г.
Яссин Абдулла Кади, проживающий в Саудовской Аравии, и Фонд «Аль Баракаат Интернэшнл», созданный в Швеции, были обозначены Комитетом ООН по санкциям как связанные с Усамой бен Ладеном, «Аль-Каидой» или «Талибаном». В результате того, что они попали в перечень подозреваемых, составленный данным Комитетом в 2001 году, их активы в ЕС были заморожены.
Суд в Люксембурге установил, что нормативные положения Европейского совета, на основании которых были заморожены их средства и иные экономические ресурсы, нарушили их основные права, в частности, их право на собственность и их право на судебное рассмотрение данных решений.
Суд заявил, что "соблюдение прав человека является условием законности актов Сообщества, и что меры, несовместимые с соблюдением прав человека, не приемлемы в Сообществе". В результате судебного постановления по делу Кади и «Аль Баракаат», для ЕС был установлен срок в два месяца для исправления недостатков в процедуре внесения лиц в перечни.
Какие уроки можно вынести из этого постановления, и какие меры в будущем должны быть приняты на международном уровне?
Нельзя недооценивать важность всемирной борьбы против терроризма. Все государства-члены Совета Европы обязаны в полной мере бороться с терроризмом и несут позитивное обязательство защищать жизнь своих граждан6. Реагирование на финансирование терроризма является всеобщей проблемой и заслуживает международного внимания и необходимых действий.
При этом само законодательство Европейского Сообщества основано на основных правах человека. Меры, принимаемые для поддержания мира и безопасности, должны соответствовать этим правам, как это провозглашено в Европейской конвенции о защите прав человека и в Хартии ЕС об основных правах7.
Как мудро заметил Генеральный прокурор Поярес Мадуро в своем заключении по делу Кади и Ал Баракаат, "заявление о том, что какая-либо мера, необходимая для поддержания международного мира и безопасности, не может применяться таким образом, чтобы игнорировались общие принципы законодательства Сообщества, а люди были лишены своих основных прав"8.
Постановление Суда в Люксембурге должно дать сигнал для внесения изменений в процедуры Совета безопасности. Можно лишь приветствовать изменения в составлении списков и процедуре пересмотра, которые были внесены на основании резолюции Совета Безопасности 1822, но они идут недостаточно далеко9. Высший авторитет Совета Безопасности должен быть защищен, но это требует, чтобы и сам Совет действовал в соответствии с утвержденными международными нормами в области прав человека. Именно поэтому существует необходимость для создания независимого механизма по рассмотрению дел, как последнего этапа в принятии решений Советом Безопасности по перечням.
Такие процедуры должны обеспечить право отдельных лиц знать о полном деле, имеющемся против них, право на то, чтобы быть заслушанными в разумные сроки, право на независимый механизм пересмотра, право на юридическую поддержку в ходе этих процедур и право на эффективное средство правовой защиты.
Специальный докладчик ООН по правам человека и терроризму заявил, что такой квази-судебный орган, состоящий из экспертов по вопросам безопасности, действующих в независимом качестве, может быть признан национальными судами, Судом в Люксембурге и региональными судами по правам человека, как достаточный ответ на требование обеспечить право на должное разбирательство.
Могут быть и другие пути конструктивного реагирования на постановление, вынесенное Судом в Люксембурге. Ныне важно исправить недостатки в отношении защиты прав человека на всемирном уровне, до того, как все эти меры будут приняты на уровне Европейского Союза. Межправительственные органы, такие как ООН и ЕС, сами должны защищать нормы прав человека, на которых они строятся. Государства-члены не должны забывать о своих обязательствах в сфере прав человека, когда они осуществляют какие-либо действия в рамках ООН и ЕС.
Томас Хаммарберг
1 Комитет по санкциям был создан на основании Резолюции 1267 (1999) Совета Безопасности, а сводный перечень – на основании Резолюции 1333 (2000) Совета Безопасности. 2 Доклад, опубликованный 16 ноября 2007 года. Комиссия Парламентской ассамблеи Совета Европы по юридическим вопросам и правам человека организовала также 28 июня 2007 года в Страсбурге "слушания" по данному вопросу.
3 Резолюция Парламентской ассамблеи 1597 (2008). См. также Рекомендацию 1824 (2008) Комитету Министров Совета Европы.
4 Комитет Министров Совета Европы, ответ на Рекомендацию 1824 (2008) (Ответ, принятый Комитетом Министров 9 июля 2008 года).
5 Заявление Мартина Шейнина, СПЕЦИАЛЬНОГО ДОКЛАДЧИКА ПО ВОПРОСУ О ПООЩРЕНИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД В УСЛОВИЯХ БОРЬБЫ С ТЕРРОРИЗМОМ, 63-я сессия Генеральной ассамблеи, Третий комитет, 22 октября 2008 года, Нью-Йорк
6 Дело Осман (Osman) против Соединенного Королевства, 28 октября 1998 г.
7 См. недавнюю Резолюцию Парламентской ассамблеи Совета Европы 1634 (2008) о предлагаемом предварительном заключении на срок в 42 дня в Соединенном Королевстве.
8 Заключение от 16 января 2008 года.
9. В частности, тот факт, что к 30 июня 2010 года все фамилии в сводном перечне на время принятия Резолюции будут вновь рассмотрены, и на веб-сайте Комитета будет размещено общее описание причин для внесения в список всех организаций.