Назад

Право на доступное жилье: невыполненное обязательство Европы

Дневник прав человека
Страсбург 23/01/2020
  • Diminuer la taille du texte
  • Augmenter la taille du texte
  • Imprimer la page
  • Imprimer en PDF
Право на доступное жилье: невыполненное обязательство Европы

Дефицит доступного жилья в Европе все активнее обсуждается в прессе, и по мере усугубления этой серьезной проблемы растет количество бездомных и людей с шатким жилищным положением. Если правительства европейских стран не примут решительных мер, чтобы переломить ситуацию, дальнейшее обострение кризиса неизбежно приведет к увеличению существующего неравенства, социальной изоляции отдельных групп населении и сегрегации.

Сейчас в Европе спрос на жилье опережает предложение. Во многих странах объем строительства снизился по сравнению с предыдущими десятилетиями, что усугубляет структурный дефицит, особенно в крупных городах. Нехватка жилья ведет к росту цен на аренду и покупку жилья, причем в большинстве европейских стран темпы роста зарплат не поспевают за ним. Из-за этого постепенно увеличивается число людей, которые не могут позволить себе жить в определенных районах и вынуждены соглашаться на низкокачественное жилье или переезжать туда, где меньше шансов найти работу на приемлемом расстоянии от дома, получить нормальное образование, качественную медицинскую помощь и прочие базовые социальные услуги.

Доступное жилье: кого затрагивает эта проблема?

Согласно определению Европейского комитета по социальным правам, жилье считается доступным, если лицо или семья может позволить себе сделать все первоначальные платежи, а также вносить арендную плату и покрывать прочие расходы, например коммунальные услуги, на протяжении долгого времени, сохраняя при этом минимальный прожиточный уровень. Сейчас для многих европейцев это превращается в трудновыполнимую задачу, поскольку на жилищные расходы уходит львиная доля заработка. Часто это приводит к чрезмерному бремени расходов на жилье, возникающему, когда люди тратят на жилье более 40% своего располагаемого дохода. Так, в Греции это происходит примерно с двумя из пяти жителей страны, в Болгарии — с одним из пяти, в Дании и Германии — с одним из шести.

Проблема высоких цен на жилье затрагивает множество европейцев, но особенно больно она бьет по людям, живущим в бедности и на грани бедности, в том числе по так называемым «работающим бедным». Цифры говорят сами за себя. В докладе о жилищном неравенстве, опубликованном Банком развития Совета Европы в 2017 году, говорится, что особенно тяжким бременем расходы на жилье ложатся почти на треть самых низкооплачиваемых жителей Европейского союза / Европейского экономического пространства.

С 2007 по 2017 год среднее чрезмерное бремя расходов на жилье в бедных домохозяйствах выросло в большинстве стран Европейского союза. В 2017 году самые высокие значения зафиксированы в Греции (90%), Дании (75%) и Болгарии (50%).  Что касается самых молодых граждан ЕС, живших в 2017 году за чертой бедности, в среднем 42% из них несли чрезмерное бремя, причем для Нидерландов этот показатель составлял 63%, для Дании — 84%, для Греции — 91%. За пределами ЕС картина не менее печальна. Так, согласно исследованию ООН за 2017 год, в Армении высокие цены на жилье делали его недоступным большинству граждан страны. В том же году столица Украины, Киев, заняла второе место в рейтинге городов мира с наименее доступным жильем по версии Bloomberg.

Доступность и качество жилья тесно взаимосвязаны. Как отмечала ЕЭК ООН, в Армении согласно переписи 2011 года 16 тыс. человек (2% домохозяйств) жили в строениях, непригодных для жилья, например в металлических грузовых контейнерах. Также по данным ЕЭК ООН, в Украине в 2011 году более 1 млн домохозяйств нуждались в жилье, а среднее время ожидания в очереди на социальное жилье превышало 100 лет; в России этот срок составлял 20 лет. В Северной Македонии, по имеющейся информации, 80 тыс. домохозяйств не имеют долгосрочного решения жилищной проблемы.

Социальное жилье: перекладывание ответственности и недостаток финансирования

Дефицит доступного жилья оказывает давление на сектор социального жилья в Европе. Хотя универсально верной политики в области социального жилья не существует, до сих пор в ответ на растущий спрос государства вообще самоустранялись и перекладывали бремя ответственности на местные власти, частный сектор, жилищные объединения и некоммерческие организации. В 2017 году совокупные государственные расходы на социальное жилье составляли лишь 0,66% европейского ВВП и продолжали падать. Во многих странах упор делается на повышение жилищных субсидий. В этой сфере требуются свежие идеи. Европейская платформа по решению жилищных проблем предложила набор из 50 нестандартных решений, которые сочетают в себе элементы социального жилья, частной аренды жилья и комплексные подходы к преодолению финансовых и политических барьеров, имеющихся в европейских жилищных системах.

Рост числа бездомных и учащение принудительных выселений

Как уже отмечал мой предшественник в своем тематическом докладе 2013 года о гарантиях соблюдения прав человека во время экономического кризиса, кризис 2008 года и рост безработицы привели к резкому учащению выселений и росту числа бездомных во многих европейских странах. Хотя законы о защите прав жильцов и обеспечивают некоторую защиту, в целом они недостаточно эффективны для решения проблемы. Как показали в своих годовых докладах за 2017 и 2018 годы Европейская федерация национальных организаций, работающих с бездомными (FEANTSA), и Фонд аббата Пьера, число бездомных растет во всех странах Европейского союза / Европейского экономического пространства, кроме Финляндии и Норвегии. Сокращение количества бездомных в этих двух странах связывается с реализацией долгосрочных стратегий, которые сочетают в себе сотрудничество между государством, местными властями и заинтересованными сторонами на местах и подходят к проблеме бездомности как к нарушению прав человека.

Отмечено, что количество бездомных особенно сильно растет среди мигрантов, молодежи, женщин, семей с детьми. В докладе федерации FEANTSA за 2018 год говорится, что дети становятся самым многочисленным контингентом приютов для бездомных. В 2015 дети составляли треть от всех бездомных Ирландии, а с 2014 по 2017 год их число выросло на 276%. В Соединенном Королевстве количество бездомных детей в приютах, по сообщениям, выросло за тот же период на 40%. Данные по России отличаются большим разбросом, но по грубой оценке, количество бездомных детей в 2010 году составляло сотни тысяч, а по данным других источников, могло быть даже выше. В ходе своего визита в Сербию в 2015 году Специальный докладчик по вопросу о достаточном жилище поднимала вопрос о том, что некоторые незащищенные категории населения, включая молодежь, рискуют оказаться на улице и в социальной изоляции из-за слабых гарантий защиты для съемщиков жилья и отсутствия социального жилья.

Реакция государств на рост числа бездомных часто отличается близорукостью и носит карательный характер в ошибочной попытке убрать проблему с глаз долой. Благодаря визиту моего предшественника в Венгрию в 2014 году удалось привлечь внимание к общенациональным и местным запретам ночевать на улице под угрозой штрафов, которые были наложены более чем на тысячу человек и даже привели некоторых людей за решетку из-за невозможности уплатить взыскание. Похожие запреты были замечены и во время его визита в Норвегию в 2015 году. Недавно в Соединенном Королевстве появились сообщения в прессе, что несмотря на продолжающийся рост общего числа людей, которые ночуют на улице, в некоторых населенных пунктах бездомным запрещают появляться в центре города и штрафуют их.

Европейские институты иногда вмешиваются в дела о принудительных выселениях. Так, Европейский суд по правам человека примечательным образом сбалансировал интересы собственников съемного жилья и потребности в надежном жилье для малообеспеченных лиц, и в некоторых случаях стал последней инстанцией для семей, над которыми нависла угроза выселения. Европейский комитет по социальным правам в нескольких своих решениях определил те гарантии, которые должны действовать при выселениях: уважение человеческого достоинства; недопустимость выселений ночью или зимой; принятие мер по альтернативному размещению выселяемых лиц или оказанию им финансовой помощи. Со своей стороны Суд Европейского союза своим решением уполномочил национальных судей приостанавливать или аннулировать выселения при несоблюдении прав жильцов, например при неправомерных условиях ипотеки. И хотя подобные вмешательства обеспечивают полезные гарантии, государства прежде всего должны предотвращать само возникновение таких чрезвычайных ситуаций, от которых страдают, среди прочих, семьи и дети.

Дальнейшие шаги

В пронзительном вступлении к своему опубликованному в январе 2018 года докладу Специальный докладчик ООН по вопросамжилища Лейлани Фарха отметила: «[М]ы переживаем критический момент. На глобальном уровне сложилась удручающая ситуация с жильем. Появляется все больше бездомных, в том числе в богатых странах; не снижается число принудительных выселений; […] во многих городах жилье просто не может себе позволить даже средний класс».

Мы должны внимательно прислушаться к ее словам. Следует полностью отдавать себе отчет в масштабах и остроте жилищной проблемы в Европе, учитывая, что жилье представляет собой одну из самых базовых потребностей человека. Как показано выше, эта проблема затрагивает население в целом и усугубляет чувство незащищенности и неуверенности в завтрашнем дне. Если она так и останется нерешенной, мы можем столкнуться с ростом социальной напряженности в обществе.

Обязательства государств обеспечивать полноценную реализацию права на жилье не должны ограничиваться оказанием помощи в чрезвычайных обстоятельствах и точечными решениями. Необходима реальная политическая воля к принятию устойчивых, долгосрочных и инклюзивных решений, которые соответствовали бы цели ООН в области устойчивого развития до 2030 года — обеспечить всех людей надлежащим, надежным и доступным жильем до 2030 года. Жилье — не только товар, но еще и право человека. Оно должно занять приоритетное место в европейской политической повестке дня.

  • Во-первых, те государства-члены, которые еще не сделали этого, должны незамедлительно принять как обязательную для исполнения статью 31 пересмотренной Европейской социальной хартии, которая касается права на жилье. Пока же из 34 государств-членов, ратифицировавших хартию, лишь 10 приняли статью 31 и еще 4 согласились исполнять ее частично.
  • Во-вторых, государства должны принять и внедрить устойчивые национальные жилищные стратегии, которые четко ставили бы перед собой цель положить конец проблеме бездомности, максимально использовали бы имеющиеся ресурсы, создавали бы надежные, независимые наблюдательные механизмы и уделяли бы особое внимание отслеживанию оказываемого воздействия.
  • В-третьих, государства должны наращивать инвестиции в социальное и доступное жилье с целью искоренить чрезмерное бремя расходов на жилье, особенно среди обездоленных и незащищенных групп населения.
  • В-четвертых, государства должны срочно принять долгосрочные меры, направленные на предотвращение и искоренение бездомности, особенно среди детей и прочих обездоленных и незащищенных групп населения. При принятии и реализации таких мер государства должны привлекать к участию все заинтересованные стороны и руководствоваться уважением к человеческому достоинству бездомных людей и пониманием, что бездомность представляет собой нарушение прав человека.

Дуня Миятович

Полезные материалы (дополнительно):

  • Европейская социальная хартия 1996 года (пересмотренная), CETS No. 163
  • ”Safeguarding human rights in times of economic crisis” [«Гарантии соблюдения прав человека во время экономического кризиса»], тематический доклад Комиссара по правам человека, 2013 г.
  • “Housing Rights: The duty to ensure housing for all” [«Жилищные права: обязанность обеспечить каждому жилье»], тематический доклад Комиссара по правам человека, 2008 г.
  •  «Права человека в Европе: работа продолжается», позиция Комиссара Совета Европы по правам человека Томаса Хаммарберга, 2007 г., раздел «Право на жилище», с. 246
  • Специальный докладчик Организации Объединенных Наций по вопросу о достаточном жилище как компоненте права на достаточный жизненный уровень, а также о праве на недискриминацию в этом контексте, Руководящие принципы осуществления права на жилище
  • УВКПЧ, инструментарий по праву на достаточное жилище
  •  “Fourth Overview of Housing Exclusion in Europe 2019” [«Четвертое исследование жилищной исключенности в Европе, 2019 г.»], доклад федерации FEANTSA, 2019 г.
  •  “Housing inequality in Europe: Tackling inequalities in Europe: the role of social investment” [«Жилищное неравенство в Европе. Исправление неравенства в Европе: роль социальных инвестиций»], доклад Банка развития Совета Европы, 2017 г.
  • “The State of Housing in the EU” [«Ситуация с жильем в ЕС»], доклад организации Housing Europe Observatory, 2019 г.
  • Affordable Housing Database [«База данных по доступному жилью»] Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)
  • “50 Out-of-the-Box Housing Solutions to Homelessness & Housing Exclusion” [«50 нестандартных решений проблемы бездомности и жилищной исключенности»] организации European Housing Solutions Platform (Европейская платформа по решению жилищных проблем)