По прошествии двадцати пяти лет со времени, когда международное сообщество, поддержав Парижские принципы, официально согласилось с идеей создания национальных институтов по поощрению и защите прав человека, становится очевидно, что национальные правозащитные учреждения сегодня по-прежнему важны и полезны.
Двадцатого декабря 1993 года Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию 48/134, озаглавленную «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека», в которой всем странам мира предлагается создавать независимые национальные правозащитные учреждения (НПЗУ). Приложение к Резолюции содержит «Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений», известные как Парижские принципы. НПЗУ являются независимыми несудебными учреждениями, создаваемыми на основе национальных конституций или законов и ответственными за поощрение и защиту прав человека. Все страны вольны решать, какая форма НПЗУ лучше всего отвечает их нуждам. В Европе распространены омбудсмены, комиссии по правам человека, смешанные учреждения (другими словами, наделенные различными полномочиями, в том числе по продвижению равенства), правозащитные центры и институты.
Парижские принципы представляют собой пакет международных стандартов, позволяющих оценивать надежность, независимость и эффективность НПЗУ. Чтобы быть в полной мере эффективными, им нужно обладать полномочиями, охватывающими все права человека, иметь инклюзивную и прозрачную процедуру отбора и назначения руководителей. Национальные правозащитные учреждения должны быть юридически и практически независимы, располагать достаточными для осуществления своей деятельности кадровыми и финансовыми ресурсами, эффективно сотрудничать с соответствующими государственными и международными органами.
НПЗУ располагают уникальной возможностью требовать отчета от правительств и государственной власти и способствовать укреплению прав человека. Создаваемые и финансируемые государством, они пользуются особой легитимностью и привилегированным доступом к политическим руководителям. В то же время им поручается тесно сотрудничать с гражданским обществом. То есть они могут служить мостом между гражданским обществом и властью, оставаясь независимыми от обеих сторон. Будучи местными субъектами, НПЗУ глубоко понимают окружающий их контекст и могут посвятить продолжительное время тому, чтобы добиться решения проблем.
Не все НПЗУ эффективны и независимы, но те, кто в своей работе руководствуются Парижскими принципами, пользуются растущей репутацией ключевых участников глобальной системы защиты прав человека.
Распространение и роль НПЗУ в Европе
В начале девяностых годов НПЗУ были в Европе немногочисленны. Принятие Парижских принципов вызвало впечатляющий рост их числа. В 2018 году на континенте насчитывалось 27 НПЗУ, аккредитованных Глобальным альянсом НПЗУ (Global Alliance of NHRIs - GANHRI) со статусом A (полное соответствие Парижским принципам) и 11 ― со статусом B (частичное соответствие)[1]. В то время как в подавляющем большинстве европейских стран в настоящее время имеются национальные правозащитные учреждения, в некоторых странах их пока нет (Италия, Мальта и Швейцария). Другим важным этапом было создание сетей, обеспечивающих экспертное общение и представительство национальных правозащитных учреждений; так в 2013 году была основана Европейская сеть национальных правозащитных учреждений (European Network of NHRIs - ENNHRI).
Региональные и международные организации активно продвигали и поддерживали создание НПЗУ. Например, Комитет министров Совета Европы в 1997 году принял Рекомендацию R(97)14 и Резолюцию R(97)11, предлагавшие странам-членам создавать НПЗУ, а Совет Европы обязывался развивать с ними сотрудничество. Месяц назад Комитет министров принял Рекомендацию CM/Rec(2018)11 «О необходимости укрепления защиты и развития гражданского общества в Европе», в которой говорится о роли НПЗУ в продвижении и создании благоприятной среды для защиты прав человека и, а также об опасностях, которым могут подвергаться НПЗУ. Мандат Комиссара Совета Европы по правам человека также предусматривает тесное сотрудничество с НПЗУ, которое я намереваюсь развивать, например, проводя с ними консультации в ходе осуществления визитов в соответствующие страны в этом году. Считаю НПЗУ своими естественными собеседникам на национальном уровне и незаменимыми партнерами в вопросе мониторинга состояния и продвижении прав человека.
Нет сомнений в том, что сильные, независимые и эффективные НПЗУ являются опорой демократии, верховенства права и соблюдения прав человека. В последние два десятилетия их вклад в продвижение и защиту прав человека в Европе был огромен. Это и продвижение ратификации международных договоров, и повседневный мониторинг за их применением на практике, и содействие в устранении системных нарушений прав человека.
НПЗУ как заслон от нападок на демократию, верховенство права и права человека
В период, когда Европа переживает тревожный регресс в области прав человека, характеризующийся всплеском популизма и национализма, а также попытками ослабить такие защитные механизмы, как судебная власть и гражданское общество, отрадно наблюдать, как в защиту прав человека встают многочисленные НПЗУ.
НПЗУ критикуют политику и законы, нарушающие права человека, и предлагают инновационные стратегии их соблюдения. Во Франции, например, Национальная консультативная комиссия по правам человека (CNCDH) осудила злоупотребления, допускавшиеся в обстановке чрезвычайного положения после террористических актов в 2015 году, в сложной политической атмосфере и без поддержки общественности. Польский омбудсмен энергично защищает свободу собраний и критикует законы, способствующие установлению политического контроля над судами и ключевыми судебными учреждениями. Хорватский омбудсмен следит за ситуацией с мигрантами на границе с Боснией и Герцеговиной, и уже неоднократно сообщала государственным органам о серьезных нарушениях прав человека силовыми ведомствами. Когда в апреле 2018 года демонстранты вышли на улицы в Армении, Защитник прав человека Республики и его сотрудники неустанно действовали в защиту прав людей на свободу и безопасность, посещая полицейские участки и места содержания под стражей. В Шотландии и Латвии НПЗУ уделяли немалое внимание соблюдению экономических, культурных и социальных прав, в том числе необходимости борьбы с бедностью и обеспечению требуемого количества достойного жилья по доступной цене.
Осознавая необходимость того, чтобы население вновь поддерживало идеи прав человека, НПЗУ стали уделять больше внимания распространению информации с использованием новых методов коммуникации. Например, Шотландская комиссия по правам человека стремится расширить свою аудиторию среди новых слоев населения различными способами, включая привлечение известных художников к кампаниям в социальных сетях и изготовлению видеоматериалов, освещающих право на жилье. Омбудсмены Грузии и Польши регулярно встречаются с населением в различных регионах своих стран. Финское НПЗУ проделало значительную работу по внесению в программы обычных школ уроков в области прав человека.
Многие национальные правозащитные учреждения активизировали работу в национальных, региональных и международных судах. Например, выступления НПЗУ и их Европейской сети (ENNHRI) в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ) в качестве третьей стороны в перспективе могут привести к принятию прецедентного решения. НПЗУ и ENNHRI также могут предоставлять Комитету министров информацию об исполнении постановлений ЕСПЧ.
НПЗУ в опасности
Несмотря на эти обнадеживающие примеры, я с тревогой отмечаю, что в Европе в последние годы функционирование ряда НПЗУ осложнялось посягательствами на их независимость. Нападки совершались в различных формах: начиная с их критики, совершая хитрые дискредитирующие действия, и заканчивая прямыми угрозами в их адрес.
В некоторых случаях национальные правозащитные учреждения сталкивались со значительным сокращением бюджетных средств, выделяемых на их функционирование, или добавлением новых функций без соответствующего предоставления дополнительных ресурсов, что также негативно отражалось на их способности эффективно работать. И если сокращение финансовых ресурсов во времена жесткой экономии иногда неизбежно, то неоправданные целевые сокращения бюджета НПЗУ могут быть формой репрессивных мер со стороны властей. Например, в последние годы значительно сократился бюджет польского омбудсмена, несмотря на постоянное увеличение количества рассматриваемых дел. Тревогу вызывают ослабляющие НПЗУ необоснованные изменения их полномочий. Другой способ ослабить НПЗУ состоит в том, чтобы лишить их возможности оценивать действия тех, кто принимает решения в стране, и сами такие политические решения, то есть лишить их самого смысла своего существования. В Хорватии пограничная полиция недавно лишила омбудсмена доступа к своим документам, что представляет собой явное нарушение ее полномочий. В таких странах, как Сербия и Грузия политические деятели выступали с публичной критикой руководителей НПЗУ.
Руководящие работники НПЗУ играют ключевую роль в защите независимости и работоспособности учреждения, назначение слабого руководителя может быстро и непоправимо отразиться на результатах работы такого учреждения.
Для сохранения независимости НПЗУ и возможности работы над решением деликатных вопросов требуется немалая решимость и мужество. Независимые НПЗУ, находящиеся под угрозами из-за своей деятельности в области прав человека, должны рассматриваться в качестве правозащитников и, следовательно, иметь доступ к соответствующим механизмам эффективной защиты. Европейская сеть выработала стратегию для НПЗУ, оказавшихся под угрозой, а я буду решительно выступать в защиту этих институтов всякий раз, когда мое вмешательство окажется полезным.
Фактически такие нападки ослабляют защиту прав всех членов демократических обществ. Только будучи способными работать независимо и действенно НПЗУ смогут надлежащим образом защищать отдельных лиц и других правозащитников.
Рекомендации
Странам-членам Совета Европы:
- создавать НПЗУ, если они еще не существуют, и укреплять существующие учреждения таким образом, чтобы они полностью соответствовали Парижским принципам, при необходимости обращаясь за техническим содействием в Управление Верховного комиссара по правам человека (OHCHR) ООН и в Европейскую сеть национальных правозащитных учреждений (ENNHRI);
- заботиться о том, чтобы процесс отбора и назначения руководства НПЗУ основывался на учете заслуг, уважении принципов гласности и участия, при скрупулезном соблюдении независимости НПЗУ;
- обеспечивать НПЗУ ресурсами и кадровым составом, достаточными для обеспечения того, чтобы учреждение могло эффективно осуществлять свои полномочия;
- заботиться о том, чтобы НПЗУ пользовались адекватным доступом к лицам, определяющим государственную политику, включая возможность проведения своевременных консультаций по законодательным и политическим инициативам, затрагивающим права человека;
- своевременно проводить в жизнь рекомендации НПЗУ и регулярно отчитываться в их осуществлении.
Европейским НПЗУ:
- пройти аккредитацию GANHRI и постоянно работать над соблюдением Парижских принципов, в том числе путем обеспечения прочной независимости, и действовать по всем направлениям защиты прав человека;
- продолжать совершенствовать принятую в GANHRI процедуру аккредитации с тем, чтобы она адекватно отражала надежность НПЗУ и содействовала в укреплении их независимости;
- в случаях оказания давления на НПЗУ прибегать к имеющимся механизмам защиты, включая политику ENNHRI в отношении национальных правозащитных учреждений, находящихся в опасности, и к помощи Комиссара Совета Европы по правам человека;
- тесно сотрудничать с другими национальными органами защиты прав человека, с гражданским обществом и с правозащитниками, а также с региональными и международными правозащитными механизмами.
Независимые и эффективные НПЗУ являются ценными составляющими системы прав человека. Они трудятся над тем, чтобы международные обязательства в области прав человека находили реальное отражение в жизни людей. Они также являются хранителями демократии и защитниками принципа верховенства права. Мы должны защищать НПЗУ, чтобы они были сильными и могли всех нас защитить.
Дуня Миятович
[1] См. Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI), состояние на 8 августа 2018 года: https://nhri.ohchr.org/EN/Documents/Status%20Accreditation%20Chart%20%288%20August%202018.pdf.