Комиссар по правам человека

Людям приходится покидать свои дома по разным причинам, варьирующихся от войны и кровопролития до стихийных бедствий и изменений климата. Далеко не всегда при этом люди пересекают международно признанную государственную границу. Тем не менее люди, покинувшие свои дома, даже если они не уехали из страны, все равно нуждаются в защите. В этом году исполняется 20 лет принятию Руководящих принципов ООН по вопросу о перемещении лиц внутри страны. В них подробно описаны международные стандарты, касающиеся прав внутренне перемещенных лиц (ВПЛ). Эта годовщина должна послужить государствам напоминанием того, что они обязаны уделять серьезное внимание потребностям ВПЛ.

В момент принятия Руководящих принципов ООН в мире насчитывалось 25 млн. внутренне перемещенных лиц. К концу 2017 года их число достигало уже примерно 40 млн. человек.[1] Несмотря на то, что многое сделано для признания масштабов проблемы и разработки подходящих решений и механизмов реагирования, большое количество внутренне перемещенных лиц живут в опасных условиях и относятся к категории наиболее уязвимых людей, в том числе и на нашем континенте — в Европе.

Количество внутренне перемещенных лиц по всему миру почти вдвое превышает количество беженцев. Однако положение ВПЛ в некоторой степени выпадает из международной повестки дня, поскольку основное внимание уделяется ситуации с мигрантами, просителями убежища и беженцами, покинувшими свои страны. В связи с этим 17 апреля 2018 года был принят многосторонний План действий по предотвращению, защите и решению проблемы внутренне перемещенных лиц, в разработке которого участвовали Специальный докладчик ООН по вопросу о правах человека ВПЛ, УВКБ ООН, УКГВ, государства и НКО. В трехлетнем плане выделены четыре приоритетные области: участие внутренне перемещенных лиц в принятии решений, затрагивающих их положение; совершенствование национального законодательства и политики, касающиеся перемещения лиц внутри страны; сбор и анализ данных о внутреннем перемещении; решение проблемы затянувшегося перемещения и поддержка долгосрочных решений в этой области.

Текущая ситуация с перемещением лиц внутри стран Европы

По состоянию на конец 2017 года в Европе насчитывалось почти 4 млн. внутренне перемещенных лиц, находящихся преимущественно на территории Украины, Турции, Азербайджана, Кипра, Сербии, Боснии и Герцеговины. Главной причиной перемещения людей внутри стран Европы были нестабильность и конфликты, в том числе имевшие место в 1990-х годах. Однако в некоторых случаях перемещение произошло из-за стихийных бедствий и изменений климата, например в Италии после землетрясений 2016 года и в Боснии и Герцеговине из-за наводнений 2014 года. У многих внутренне перемещенных лиц, положение которых затянулось на длительный промежуток времени, возникает ощущение, что они скитаются всю свою жизнь. Будучи в большинстве своем маргинализованными, не имея ни возможности реально пользоваться своими правами человека, ни перспективы долгосрочного разрешения ситуации, эти люди находятся в безнадежном положении. Некоторые из европейских внутренне перемещенных лиц живут так десятилетиями.

Ответственность государств за решение проблемы перемещенных внутри страны лиц и соблюдение прав человека

Один из главных руководящих принципов гласит, что ситуация внутреннего перемещения не должна длиться дольше того времени, которое обусловлено соответствующими обстоятельствами.[2] Как бы то ни было, можно наблюдать множество ситуаций, когда «обстоятельства» (например, неразрешенные конфликты или волнения) затягиваются на неопределенное время. Исторически сложилось, что многие правительства Европы выработали свою политику в отношении перемещения лиц внутри страны, исходя из предположения, что ситуация, вызвавшая перемещение, не продлится долго, и что перемещенные лица относительно скоро смогут и захотят вернуться домой. Однако со временем стало ясно, что из-за характера конфликтов и катаклизмов, приведших к перемещению, требуется искать иные долгосрочные решения и варианты.

Европейские правительства могут и должны делать намного больше для исправления положения внутренне перемещенных лиц. В частности, они должны принять всесторонние стратегии по предотвращению и разрешению ситуации с перемещением лиц внутри стран в соответствии с действующими европейскими и международными стандартами. В Рекомендации Rec(2006)6 Комитета министров Совета Европы к государствам-членам о внутренне перемещенных лицах говорится, что «[н]еобходимо создавать условия для надлежащей и устойчивой интеграции внутренне перемещенных лиц после их перемещения» и что основная ответственность за обеспечение защиты и помощи ВПЛ возлагается на национальные власти. Обязанность государств считаться с правами человека внутренне перемещенных лиц и обеспечивать их реализацию согласно Европейской конвенции по правам человека и прочим международным соглашениям, откликаться на их гуманитарные и социальные потребности также подчеркивалась в недавнем докладе ПАСЕ о гуманитарных потребностях и правах внутренне перемещенных лиц в Европе.

Рамочной программе поиска долгосрочных решений в интересах внутренне перемещенных лиц подчеркивается, что долгосрочное решение для внутренне перемещенных лиц — это такое решение, при котором они больше не будут нуждаться в специальной помощи и защите в связи со своим перемещением и смогут пользоваться правами человека без дискриминации из-за такого перемещения. Долгосрочное решение, реализуемое с информированного и добровольного согласия самих внутренне перемещенных лиц, может представлять собой их добровольное возвращение домой и реинтеграцию, местную интеграцию (обычно в тех населенных пунктах, где они разместились) или переселение в другую часть страны. Эти варианты не являются взаимоисключающими. Местная интеграция и переселение в другую часть страны не должны считаться крайней мерой и не должны отменять право людей вернуться домой, когда для их возвращения созданы необходимые условия.

В центре любой политики и решений, касающихся внутренне перемещенных лиц, должны стоять их права, потребности и законные интересы. Этого невозможно добиться без их значимого участия во всех процедурах принятия решений, касающихся их положения. Как отмечала в своем докладе от июля 2017 года Специальный докладчик по вопросу о правах человека внутренне перемещенных лиц, нужна «революция участия». Именно она позволит не только в теории, но и на практике обеспечить соблюдение права внутренне перемещенных лиц на участие в принятии касающихся их решений. Право на участие должно играть более заметную роль при исполнении обязательств в области прав человека и надлежащего управления.

Определяющее значение исполнения на государственном и местном уровнях

Для удовлетворения потребностей внутренне перемещенных лиц требуется комплексный подход. В целом ряде государств-членов Совета Европы имеются стратегии, политика и законы, направленные на поддержку ВПЛ. Так, в Азербайджане соответствующая политика действует с 1993 года. В начале 2017 года правительство внесло в нее некоторые изменения: помощь внутренне перемещенным лицам была монетизирована, а ее размер теперь определяется реальными потребностями ВПЛ, а не их формальным статусом. В Грузии с 2007 года действует Государственная стратегия по отношению к внутренне перемещенным лицам. В 2014 году был принят закон, укрепляющий защиту ВПЛ. Сейчас власти страны рассматривают различные варианты, которые позволили бы руководствоваться реальными потребностями внутренне перемещенных лиц при оказании им помощи, а не их формальным статусом. В Сербии, где безработица среди внутренне перемещенных лиц вдвое выше, чем среди местного населения, была принята Национальная стратегии по решению проблем беженцев и внутренне перемещенных лиц на 2015–2020 годы, чтобы улучшить условия жизни ВПЛ и их социальную интеграцию.

В Боснии и Герцеговине и в Украине (в этой стране произошло самое недавнее в Европе крупномасштабное перемещение внутри страны) приняты стратегии по решению проблем перемещения, однако их реализация буксует из-за недофинансирования. Другими распространенными препятствиями к эффективному решению проблемы затянувшегося перемещения являются нехватка подходящего жилья, возможностей заработать на жизнь, недоступность здравоохранения и качественного образования для детей внутренне перемещенных лиц. Около 15% европейских ВПЛ, чье перемещение затянулось, до сих пор живут в самодельных жилищах и неофициальных поселениях, не имея доступа к основным благам.[3]

В постконфликтных ситуациях часто возникают споры о праве собственности на недвижимость, мешающие внутренне перемещенным лицам возвращаться и реализовывать намеченные планы. Как подчеркивает Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ)3,[4] национальные власти обязаны создавать эффективные правовые механизмы для разрешения таких имущественных споров. Более того, важно, чтобы постановления ЕСПЧ надлежащим образом исполнялись на национальном уровне, предоставляя тем самым возможность внутренне перемещенным лицам пользоваться своими правами в полной мере.

Национальные структуры по правам человека (НСПЧ) играют фундаментальную роль не только в защите прав внутренне перемещенных лиц, но и в распространении информации об их положении. Недавно Европейская сеть национальных правозащитных учреждений (ENNHRI) выступила с заявлением о роли НСПЧ в продвижении и защите прав человека внутренне перемещенных лиц в (пост)конфликтных ситуациях. В нем указывалось, что НСПЧ должны консультировать правительства, парламенты и прочие органы власти по вопросам, касающимся прав внутренне перемещенных лиц, а также наблюдать за ситуацией и публично докладывать о ней. Кроме того, нельзя не отметить важность представителей гражданского общества, которые зачастую в первых рядах оказывают помощь нуждающимся, в том числе внутренне перемещенным лицам.

Что дальше

Для того чтобы изменить положение внутренне перемещенных лиц в Европе, нужно перенести акцент на соблюдение прав человека. Подход, в основе которого лежит соблюдение прав человека, ставит во главу угла конкретного человека, перемещенного внутри страны. Этот подход позволяет ВПЛ принимать добровольные и информированные решения о предпочтительных для них действиях с учетом того, что в дальнейшем их предпочтения могут и измениться. Более того, в долгосрочных решениях для случаев затянувшегося перемещения нужно отталкиваться не от доступных вариантов (возвращение, местная интеграция, переселение в другую часть страны), а от первоочередной необходимости обеспечить внутренне перемещенным лицам соблюдение их прав человека, в том числе на свободу выбора места жительства, свободу передвижения и запрета дискриминации. Реализация по-настоящему долгосрочного решения часто представляет собой длительный процесс, в ходе которого постепенно уменьшаются потребности, связанные с перемещением, и одновременно обеспечивается, чтобы ВПЛ могли пользоваться своими правами без дискриминации из-за перемещения.

Необходимо, чтобы государства-члены гарантировали полноценное участие внутренне перемещенных лиц в процессе принятия решений и привлекали жителей населенных пунктов, где размещаются ВПЛ, к выработке политики в области инклюзии. Внутренне перемещенные лица должны иметь возможность делать добровольный и информированный выбор касательно предпочтительных для них долгосрочных решений и участвовать в их планировании и реализации. Особое внимание нужно уделять наиболее уязвимым людям и группам ВПЛ: пожилым людям, лицам с инвалидностью, беременным женщинам, рома, ЛГБТИ и другим. Они также должны полноценно участвовать в принятии касающихся их решений. Нужно принимать специальные меры для их защиты от дискриминации и маргинализации. Определенные аспекты перемещения внутри страны должны учитываться в национальных, региональных и местных программах по сокращению бедности, требующих хорошей координации и достаточного финансирования.

Реальное участие внутренне перемещенных лиц в процессе принятия решений также подразумевает их право голосовать и баллотироваться на выборах, особенно местных, так как местные органы власти играют центральную роль в продвижении и поддержании их интеграции в принимающее сообщество. Необходимо, чтобы качественное образование для внутренне перемещенных детей гарантировалось в комплексной, инклюзивной образовательной государственной политике. В соответствующих случаях временно перемещенные лица также должны участвовать в процессах правосудия переходного периода и его обсуждении. Обеспечение справедливости для внутренне перемещенных лиц — важнейший компонент долгосрочного мира и стабильности.

Как Комиссар по правам человека я собираюсь уделять особое внимание проблеме затянувшегося перемещения лиц внутри европейских стран в своем общении с представителями властей и в сотрудничестве с национальными структурами по правам человека и гражданским обществом.