L’on n’observe guère d’empressement à retenir les leçons de la dégradation des droits de l’homme qui a suivi la « guerre contre la terreur » conduite par les Etats-Unis au lendemain de septembre 2001. Alors que s’accumulent les révélations de plus en plus choquantes et détaillées sur la torture systématique, les détentions secrètes et d’autres violations graves des droits de l’homme, les instances politiques semblent réticentes à tirer les conclusions qui s’imposent. Il est urgent d’améliorer le contrôle démocratique des services de renseignement et de sécurité et de réglementer la coopération internationale entre ces services.
Le terrorisme est une sinistre réalité et les Etats doivent rechercher des moyens efficaces pour en combattre la menace. Cependant, nombre des mesures antiterroristes appliquées aujourd’hui sont illégales, voire contre-productives. Telle est la conclusion d’un rapport solidement étayé, publié au début de l’année par un comité international d’éminents juges et juristes réunis par la Commission internationale de juristes1.
Ce comité a estimé que le non-respect par les Etats de leurs obligations juridiques avait créé une situation dangereuse où le terrorisme et la peur du terrorisme mettent à mal les principes fondamentaux du droit international en matière de droits de l’homme.
Le comité a, entre autres phénomènes, observé que les services de renseignement acquéraient de nouveaux pouvoirs et de nouvelles ressources tandis que la responsabilité juridique et politique perdait du terrain. Cette tendance s’est accentuée depuis 2001.
Des normes ont été définies, concernant par exemple la collecte et le traitement de données à caractère personnel. Les Lignes directrices du Conseil de l’Europe sur les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme (2002) n’autorisent ces activités que sous certaines conditions : elles doivent être régies par des dispositions de droit interne, proportionnées au but de l’ingérence et soumises au contrôle ou au suivi d’une autorité indépendante.
La plupart des pays européens ont mis en place un dispositif de contrôle afin de rendre les services de renseignement et de sécurité responsables de leurs activités et de veiller à ce que les lois soient respectées et les abus évités. Dans certains pays, c’est une commission parlementaire qui assure un contrôle permanent ou mène des enquêtes spéciales au cas par cas. Ailleurs, l’organe de contrôle peut être composé d’experts issus de différents horizons, investis d’une mission de surveillance.
L’efficacité de ces organes dépend dans une large mesure des pouvoirs que leur confère la loi, du degré de coopération dont font preuve le gouvernement et les services eux-mêmes et de leurs propres compétences et ressources. Ils sont bien entendu liés par les règles de confidentialité, de sorte qu’il est difficile d’évaluer leur effet et leur importance.
Quoi qu’il en soit, j’ai la nette impression que plusieurs Etats membres du Conseil de l’Europe ont besoin d’améliorer le contrôle démocratique de leurs services. Il existe des modèles dont ils peuvent s’inspirer : ainsi, la Commission de Contrôle Parlementaire Norvégienne a la possibilité de passer au crible tous les dossiers et toutes les archives et surveille activement les communications interservices. Dans d’autres pays au contraire, les organes de contrôle semblent n’avoir qu’un accès très restreint aux informations sensibles ou même aux discussions stratégiques.
Certaines affaires ont mis en évidence des lacunes particulièrement embarrassantes. En Suède, la Commission Parlementaire des Affaires Constitutionnelles s’est penchée sur le cas de deux Egyptiens qui avaient été reconduits en Egypte – où ils avaient été soumis à la torture au cours d’interrogatoires – sans réussir à obtenir des informations essentielles. Ce n’est que grâce à une enquête menée par des journalistes que l’on a plus tard découvert que cette opération avait été conduite en étroite coopération avec l’Agence centrale de renseignement des Etats-Unis et que les personnes concernées avaient en fait été remises à des agents de la CIA sur le territoire suédois.
En l’occurrence, le gouvernement suédois a soutenu après coup que même la commission parlementaire ne pouvait pas être informée, car cela aurait mis en péril la coopération en matière de renseignement avec l’agence étrangère concernée. Au Royaume-Uni, le gouvernement a tenté d’empêcher la haute cour de publier un document essentiel éclairant la nature de la coopération interservices dans une affaire de torture – encore une fois sous prétexte d’éviter une réaction négative du gouvernement américain. D’autres gouvernements ont avancé le même argument dans des situations analogues.
Cet argument appelle une réponse. La coopération internationale entre les services est certes indispensable. Pour autant, il est inacceptable que de tels « arrangements » interdisent les enquêtes sur d’éventuelles violations des droits de l’homme ou un contrôle général des échanges de renseignements.
Il existe à l’évidence un risque que l’argument du maintien de bonnes relations avec un service de l’autre pays soit utilisé de manière abusive – par l’une ou les deux parties – pour couvrir des actes illégaux, notamment des atteintes aux droits de l’homme ou d’autres comportements condamnables. En pareil cas, le principe de responsabilité se trouve sérieusement battu en brèche.
Un autre danger manifeste est que les informations échangées sous le sceau du secret soient inexactes, mais qu’une action soit néanmoins engagée sur leur foi sans que l’intéressé ait la possibilité de faire rectifier les erreurs. Ces dernières années, des personnes ont été victimes de graves injustices dans des circonstances de cette nature et, dans certains cas, leurs proches en ont également pâti.
Les échanges d’informations entre les services de renseignement se sont considérablement intensifiés depuis quelques années. Les mécanismes de contrôle précédemment mis en place seront de peu d’utilité si ces échanges échappent à leur compétence.
Grâce au Conseil de l’Europe, au Parlement européen, aux médias et aux organisations non gouvernementales, certains faits ont été révélés au sujet de violations des droits de l’homme qui ont été facilitées par une collaboration secrète entre les services.
Cette divulgation n’a pas compromis la lutte contre le terrorisme. Au contraire, plusieurs de ces révélations, certes embarrassantes pour certains, ont suscité un débat crucial sur les moyens d’accroître l’efficacité de la lutte contre le terrorisme – ce qui exige bien entendu qu’il soit mis fin aux violations des droits de l’homme.
La première conclusion est que les dérogations à la législation sur la liberté d’expression pour des motifs de sécurité nationale devraient être strictement limitées.
Toutefois, il faut aussi admettre que certains faits ne doivent pas être rendus publics et que certains éléments doivent légitimement être tenus confidentiels. C’est pourquoi des organes de contrôle sont nécessaires, avec pour mission de représenter l’intérêt général et de contrôler les services de telle sorte que ceux-ci soient dignes de confiance. Ils doivent par conséquent être aussi en mesure d’exercer leur surveillance sur les informations qui circulent entre les différents services nationaux.
Dans un premier temps, il convient d’établir que la coopération entre services ne doit être permise que dans le respect des principes définis par la loi et sur autorisation ou sous le contrôle d’un organe parlementaire ou composé d’experts2 .
La fourniture et la réception de données devraient être régies par des accords explicites entre les parties. Cette obligation devrait être inscrite dans la loi, comme c’est le cas aux Pays-Bas. Les accords devraient prévoir des garanties en matière de droits de l’homme et être soumis à l’organe de contrôle compétent.
La fourniture de données devrait être subordonnée à des restrictions d’utilisation précises. Leur communication à des tierces parties devrait être strictement réglementée. Les informations à des fins de renseignement ne devraient pas pouvoir être utilisées, par exemple, dans les procédures d’immigration ou d’extradition.
Il devrait être de règle que les informations ne soient communiquées à des services étrangers que si ceux-ci s’engagent à appliquer les mêmes mesures de contrôle que le service qui fournit les informations, et notamment à veiller au respect des garanties en matière de droits de l’homme. De même, les services destinataires des informations devraient soumettre celles-ci sans restriction au contrôle du mécanisme national compétent.
Il serait plus facile pour les pays européens de conclure des accords bilatéraux avec d’autres Etats s’ils s’entendaient entre eux sur les principes à appliquer en matière de coopération interservices. La Commission européenne vient d’ailleurs de proposer un « modèle d’information » commun qui définirait des critères pour la collecte, le partage et le traitement des informations recueillies à des fins de sécurité3 . Le Conseil de l’Europe est bien placé pour promouvoir une telle démarche.
Si les services de renseignement et de sécurité coopèrent aujourd’hui intensivement au niveau international, il n’en va pas de même des organes de contrôle nationaux. Le modeste réseau qui a commencé à se mettre en place doit être développé en s’inspirant de mécanismes nationaux déjà en place.
Les parlements nationaux ont ici un rôle particulier à jouer. Ils devraient encourager ces relations afin de faciliter le contrôle de la collaboration interservices. Avant tout, ils doivent faire entendre clairement que cette coopération doit respecter les normes reconnues en matière de droits de l’homme.
Thomas Hammarberg
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Notes:
1.“Assessing Damage, Urging Action”, February 2009. International Commission of Jurists. www.icj.org.
2. The suggestions in this part is largely inspired by the research of Professor Ian Leigh at the Durham Human Rights Centre. He will publish a paper entitled ‘Rendering an Account? Accountability, oversight and international intelligence co-operation’, in M. Nowak and R. Schmidt (eds.), Extraordinary Renditions and the Protections of Human Rights, (Neuer Wissenschaftlicher Verlag/ Intersentia, Vienna; 2010).
3. Communication 10 June 2009 on the development of the area of freedom, security and justice in the European Union.