Dans plusieurs pays d’Europe, la croyance selon laquelle le système judiciaire est corrompu et les tribunaux ont tendance à favoriser les personnes qui ont de l’argent et des relations est très répandue. Si cette perception est parfois exagérée, elle doit néanmoins être prise au sérieux. Aucun système de justice ne peut être efficace s’il n’a pas la confiance de la population. Pire encore, certains signes laissent à penser que les soupçons des gens sont parfois justifiés.
Lors de mes visites dans les Etats membres du Conseil de l'Europe, j’ai souvent entendu les gens se plaindre de la corruption qui touchait certaines composantes essentielles du système judiciaire : le pouvoir judiciaire, la police et les établissements pénitentiaires.
Ces allégations relèvent peut-être de la propagande politique des partis et sont dans bien des cas difficiles à vérifier. Toutefois, il m’est apparu clairement que la corruption au sein du système judiciaire constituait un grave problème dans plusieurs pays d’Europe – et qu’elle n’était pas seulement une perception, mais bel et bien une réalité concrète.
Dans plusieurs rapports sur mes récentes visites, j’ai donc soulevé ce problème et recommandé de mener des actions énergiques. Prenons l’exemple du rapport sur l’Albanie(1), pays où le gouvernement a donné la priorité à ce problème : j’ai pourtant dû conclure qu’il fallait « prendre davantage de mesures effectives et efficaces contre la corruption de l’appareil judiciaire de façon à restaurer la confiance du public et à garantir l'équité des procès et la bonne application des procédures ».
Le rapport sur l’Azerbaïdjan(2) reconnaît aussi qu’un certain nombre de mesures juridiques et autres ont été prises pour mettre fin à des pratiques de corruption. Cependant, certains aspects de l’administration de la justice semblent toujours être influencés par des intérêts financiers. J’ai conclu que les problèmes de corruption et de dépendance à l’égard du pouvoir exécutif entachaient toujours la justice en Azerbaïdjan, « à l’instar de nombreux pays en transition rapide issus de l’ancien système soviétique ».
La corruption du système judiciaire va souvent de pair avec l’ingérence politique. Les ministres et autres hauts dirigeants politiques ne respectent pas toujours l’indépendance du pouvoir judiciaire et envoient des indications aux procureurs et aux juges de manière dissimulée sur les décisions qu’ils sont censés rendre. L’effet pervers de ces pratiques est encore pire dans les pays où il existe des liens étroits entre les dirigeants politiques et le monde des affaires. La cupidité tend à l’emporter sur la justice.
La corruption menace les droits de l’homme, et en particulier les droits des plus pauvres. Dans nombre de pays, les policiers sont mal payés et certains essaient d’améliorer leurs revenus en demandant des pots-de-vin ; le résultat est que les personnes qui n’ont pas d’argent sont mal traitées. J’ai rencontré des détenus auxquels la famille ne venait pas rendre visite car elle ne pouvait pas payer la somme non officielle exigée pour pouvoir entrer dans la prison.
Malheureusement, il y a aussi des cas où le personnel judiciaire se laisse influencer par des dessous-de-table ou par des faveurs moins flagrantes, comme des promesses de promotion. C’est là l’une des explications aux procédures excessivement longues dans certains cas, et très courtes dans d’autres.
Les juges devraient être bien rémunérés pour minimiser la tentation de céder à de telles pratiques de corruption. Cependant, le niveau plus élevé des rémunérations n’est qu’un des aspects de ce problème et n’est pas toujours efficace (la cupidité a parfois tendance à croître avec les revenus).
Priorité doit être donnée à la mise en place d’un programme global pour éradiquer la corruption à tous les niveaux et dans toutes les institutions publiques. Il faut aussi réagir de manière claire quant aux pratiques de corruption dans les entreprises privées, dont les conséquences ont tendance à s’étendre au domaine public.
Il faut prendre pour base une législation concise qui criminalise les actes de corruption. Cependant, les lois en tant que telles ne sauraient suffire à résoudre tous les problèmes concrets dans ce domaine. Il est extrêmement difficile de définir la dimension criminelle de certaines pratiques de corruption, comme le népotisme ou le favoritisme politique. Les questions liées aux « conflits d’intérêts » doivent aussi être abordées dans leurs contextes. En d’autres termes, il faut adopter des normes plus précises et mettre en place des mécanismes de suivi efficaces.
Des procédures claires de recrutement, de promotion et de titularisation des juges et des procureurs sont obligatoires et devraient constituer un pare-feu entre les partis politiques et le pouvoir judiciaire. Comme je l’ai souligné dans le rapport sur l’Ukraine(3), il convient d’introduire plus de transparence, d’équité et de mérite dans la procédure de nomination des juges. Les exigences relatives à l’intégrité des juges devraient faire partie de leur formation et être définies précisément dès le début de la procédure de recrutement.
Des codes de bonne conduite pourraient contribuer utilement à renforcer l’intégrité et la transparence du système judiciaire. Ces normes devraient régir le comportement des magistrats dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires, mais aussi leurs autres activités et la rémunération de celles-ci. Il conviendrait d’établir des mécanismes disciplinaires indépendants pour traiter les plaintes dirigées contre le personnel des tribunaux. Ces mécanismes devraient permettre d’enquêter sur les plaintes reçues, de protéger les auteurs des plaintes contre d’éventuelles représailles et de sanctionner efficacement les coupables.
L’expérience nous montre que ces procédures ne devraient pas se dérouler dans un cadre politique, mais plutôt sous l’autorité d’une instance indépendante spécialement créée à cet effet, au sein du système judiciaire ; il faudrait veiller à ce qu’aucune pression ne soit exercée sur cette instance, notamment par d’autres magistrats. Les enquêtes sur les allégations de corruption doivent évidemment être menées selon des procédures scrupuleusement équitables.
Des recommandations ont été formulées en ce sens par le Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO), organe que le Conseil de l'Europe a créé pour lutter contre la corruption, les abus commis dans l’exercice d’un mandat public et les pratiques commerciales malhonnêtes. Le GRECO a mis en place un système d’examen régulier des mesures de lutte contre la corruption dans les pays participants ; ses rapports ont encouragé le lancement d’importantes réformes au niveau national.(4)
Les dispositions juridiquement contraignantes applicables aux mesures anti-corruption se trouvent dans deux traités internationaux importants, dont les autorités nationales devraient s’inspirer : la Convention pénale sur la corruption et la Convention civile sur la corruption, adoptées sous l’égide du Conseil de l'Europe et entrées en vigueur en 2002 et 2003 respectivement(5). Il faut aussi citer la Convention des Nations Unies contre la corruption, entrée en vigueur en 2005.
L’un des aspects soulignés dans ces traités est la nécessité de protéger les personnes de bonne foi qui font part de leurs soupçons à une instance interne ou externe. Ces « donneurs d’alerte » subissent trop souvent des représailles (un licenciement, voire pire), qui ont aussi pour effet de dissuader d’autres personnes de dénoncer des abus. Même si l’on met hors la loi les sanctions flagrantes, il reste à combattre les représailles plus insidieuses, qui peuvent prendre la forme d’une promotion refusée ou d’un isolement du salarié, par exemple.
De nombreuses affaires de corruption ont été divulguées par les médias, et la liberté d’expression joue effectivement un rôle essentiel dans la lutte contre la corruption. C’est pourquoi il importe de promouvoir la liberté et la diversité des médias et de protéger l’indépendance politique des médias de service public. La Cour européenne des droits de l'homme a d’ailleurs reconnu que la presse représente l’un des moyens dont disposent les responsables politiques et l’opinion publique pour s’assurer que les juges s’acquittent de leurs hautes responsabilités conformément au but constitutif de la mission qui leur est confiée(6).
Il importe également que la législation sur la liberté d’information favorise la transparence de l’action gouvernementale. En principe, les citoyens devraient avoir accès à toutes les informations les concernant qui sont traitées par les autorités. Le maintien de la confidentialité est bien entendu nécessaire, par exemple pour protéger la vie privée et les données à caractère personnel, mais il devrait être considéré comme exceptionnel et devrait toujours être justifié. Même si la transparence progresse en Europe, elle est encore loin d’être une évidence.
Il ne suffit pas que les gouvernements s’abstiennent de dissimuler leurs actes, encore faut-il qu’ils veillent à ce que le public ait effectivement accès à l’information. La Cour européenne des Droits de l'Homme a souligné que le public doit être au fait du fonctionnement du système judiciaire, qui est une institution essentielle pour toute société démocratique. La Cour a aussi estimé que les tribunaux, comme toutes les autres institutions publiques, doivent pouvoir faire l’objet de critiques et d’un examen attentif.(7)
Dans mon rapport sur l’Ukraine, je me suis vu dans l’obligation de souligner l’importance de la transparence : « A l’exception des jugements des plus hautes juridictions, seul un pourcentage réduit de décisions judiciaires est publié. La précision et la fiabilité des dossiers sont l’exception.»
Les parlementaires pourraient jouer un rôle particulièrement important dans la lutte contre les pratiques de corruption. Ils devraient montrer l’exemple en respectant les principes éthiques et en faisant connaître leurs revenus et leur situation patrimoniale, ainsi que leurs activités connexes pertinentes, leurs liens et leurs intérêts. Par ailleurs, ils pourraient exercer un rôle de vigie, déceler les risques de corruption au sein du gouvernement et poser les questions qui fâchent. Ils pourraient aussi veiller à ce que les lois et les procédures de contrôle nécessaires existent et soient appliquées.
Certaines organisations non gouvernementales jouent déjà un rôle important dans la lutte contre la corruption. Au niveau international, Transparency International (TI), qui a son siège à Berlin, apporte une contribution précieuse et a réussi à inciter la Banque mondiale à prendre le problème au sérieux. L’ONG est maintenant implantée dans plusieurs pays, et d’autres groupes agissent au niveau national pour dénoncer les mauvaises pratiques et encourager les réformes permettant de combattre la corruption.
Dans certains pays, les médiateurs et d’autres structures nationales indépendantes œuvrant pour les droits de l’homme luttent activement contre les pressions indues et d’autres pratiques de corruption. On peut citer l’exemple des « défenseurs publics » de Géorgie et d’Arménie, qui ont décrit les ravages de ces pratiques dans les groupes sociaux les plus défavorisés.
Les plus pauvres ont besoin d’une aide juridique, ils n’ont pas besoin qu’on exerce des pressions sur eux pour qu’ils versent des pots-de-vin. Ils ont besoin qu’on leur prouve que tous les citoyens sont égaux devant la loi. Ils ont besoin d’un système judiciaire équitable et impartial.
C’est leur droit.
Thomas Hammarberg
Notes
1. Rapport du Commissaire aux droits de l'homme sur sa visite en Albanie, 27 octobre - 2 novembre 2007, CommDH(2008)8
2. Rapport du Commissaire aux droits de l'homme sur sa visite en Azerbaïdjan, 3-7 septembre 2007, CommDH(2008)2
3. Rapport du Commissaire aux droits de l'homme sur sa visite en Ukraine, 10-17 décembre 2006, CommDH(2007)15
4. En mai 1998, le Comité des Ministres a autorisé l'établissement d'un « Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO) », sous forme d'un accord partiel élargi, et, le 1er mai 1999, le GRECO a été créé par 17 membres fondateurs. Il compte aujourd’hui 46 membres.
5. Le Protocole additionnel à la Convention pénale sur la corruption, entré en vigueur en 2005, complète les dispositions de la Convention visant à protéger les autorités judiciaires contre la corruption.
6. Prager et Oberschlick, 26 avril 1995, para. 34.
7. Skalka c. Pologne, 27 mai 2003, para. 34 (en anglais uniquement).