Retour

Злоупотребление антитеррористическим законодательством угрожает свободе выражения мнений

Дневник прав человека
Страсбург 04/12/2018
  • Diminuer la taille du texte
  • Augmenter la taille du texte
  • Imprimer la page
  • Imprimer en PDF
Tjeerd Royaards (Pays-Bas) / Cartooning for Peace

Tjeerd Royaards (Pays-Bas) / Cartooning for Peace

В условиях распространения терроризма государства подвержены соблазну ограничивать основные свободы в целях борьбы с ним и предотвращения террористических атак. Терроризм представляет собой серьезную угрозу правам человека и демократии, поэтому государства должны предпринимать меры для предотвращения террористических актов и наказания виновных. Однако злоупотребление антитеррористическим законодательством превращается в одну из самых распространенных угроз свободе выражения мнений, в том числе свободе средств массовой информации в Европе.

Тревожная тенденция в Европе

Данная проблема не является новой. Начиная с девятнадцатого века, Европа подвергалась террористическим нападениям, совершаемым во имя анархистской, революционной, автономистской или реакционной идеологии. Несмотря на столь долгую историю, правительства зачастую не уделяют должного внимания опыту прошлого при разработке политики противодействия терроризму. Поспешная реакция часто приводит к отсутствию какой–либо оценки воздействия принимавшихся в прошлом контртеррористических мер на ситуацию в области прав человека. При этом игнорируются уроки истории, включая тот факт, что ограничения свободы выражения мнений давно доказали свою неэффективность в качестве средства борьбы с терроризмом.

В странах-членах Совета Европы получили широкое распространение законы, криминализирующие такие преступления, как «поощрение терроризма» и «экстремистская деятельность», а также «восхваление», «прославление» или «оправдание» терроризма. Апологетика терроризма широко распространена, особенно в интернете, и с этим необходимо бороться. Однако контртеррористическое законодательство может стать опасным инструментом, ставящим под угрозу свободу выражения мнений, когда оно используется для ограничения или запрета законного распространения информации или выражения критики. Оно также может создавать проблему, когда правонарушения четко не определены или определены слишком широко, что может приводить к ненужным или несоразмерным ограничениям права на свободу выражения мнений.

Опасность злоупотребления законами о борьбе с терроризмом

Мои предшественники не раз предупреждали об опасностях, произволе и злоупотреблениях в связи с антитеррористическими законами, подавляющими свободу выражения мнений, например в Турции, где ряд положений Уголовного кодекса страны и законодательства о борьбе с терроризмом продолжают порождать самые серьезные нарушения свободы выражения мнений. В частности, отмечалось, что во многих случаях правомерное осуществление права на свободу выражения мнений расценивалось как «пропаганда терроризма» или использовалось как доказательство членства в террористических организациях, особенно в случаях отсутствия каких–либо других серьезных данных связи с террористическими организациями или призывах к насилию. Например, подписанная членами научного сообщества петиция с призывом положить конец насилию на юго-востоке Турции по-прежнему приводит к вынесению турецкими судами приговоров за связь с террористическими организациями. В опубликованном в прошлом году меморандуме о свободе выражения мнений и свободе средств массовой информации в Турции мой предшественник вновь выразил обеспокоенность в связи с чрезмерно широким применением обвинений, связанных с терроризмом, и понятия «подстрекательства к насилию», которое систематически толкуется в ущерб правам человека.

Опасность использования универсального ярлыка

Во Франции положение, криминализирующее «оправдание терроризма», впервые появилось в законе о печати 1881 года. В соответствии с его нынешней версией, вытекающей из закона о борьбе с терроризмом 2014 года, это преступление карается лишением свободы на срок до пяти лет и штрафом до 75 000 евро или до семи лет лишения свободы и до 100 000 евро штрафа, если такое преступление совершено в интернете. По данным Министерства юстиции, число лиц, осужденных за оправдание терроризма, растет в геометрической прогрессии: 3 человека в 2014 году, 230 - в 2015 году и 306 - в 2016 году, при том, что средний срок тюремного заключения составляет один год. Данное положение применяется в самых различных делах: от вынесения приговоров убежденным сторонникам ИГИЛ, призывающим к дальнейшим террористическим атакам, до судебного преследования активиста веганского движения, который был условно осужден на семь месяцев лишения свободы за пост в фейсбуке, в котором он радовался гибели торговца мясом в результате террористической атаки.

Насилие и угроза применения насилия, цель которых – распространить страх и посеять террор, являются определяющими компонентами понятия «терроризм». Разнообразие дел, рассматриваемых в рамках положений, криминализирующих оправдание терроризма, подчеркивает потенциальную опасность использования универсального ярлыка для наказания за высказывания, которые призывают к каким–то другим формам насилия или просто являются неприемлемыми, шокирующими или неполиткорректными, но при этом не содержат вышеуказанных компонентов.

Отсутствие четких определений

В последние месяцы я была свидетелем того, насколько проблематичным является осуществление контртеррористического законодательства. Во-первых, используемые термины часто расплывчаты или чрезмерно широки и не дают четкого определения таким понятиям, как прославление или пропаганда.

Одним из примеров тому является Испания. Осуждение за прославление терроризма нескольких пользователей Твиттера и рэперов в связи с провокационными сообщениями или текстами песен вызвало в последнее время споры в этой стране. Приговоры были вынесены, в частности, на основании статьи 578 Уголовного кодекса Испании, предусматривающей наказание за «прославление терроризма» или «оскорбление жертв терроризма или их родственников». Это положение было расширено в 2015 году с целью усиления санкций в случаях, когда такие действия совершаются с использованием интернета. В тот момент пять экспертов ООН высказали обеспокоенность по поводу этих поправок к Уголовному кодексу, поскольку они «могут криминализировать действия, которые в противном случае не рассматривались бы как терроризм, что может приводить к непропорциональному ограничению свободы выражения мнений и иным ограничениям», отметив, что определение преступлений, связанных с терроризмом, является слишком широким и расплывчатым. С 2015 года статья 578 применяется все чаще, отражаясь соответствующим образом на свободе выражения мнений. По данным организации Международная амнистия, в период с 2015 по 2017 год по этой статье были осуждены 84 человека, в то время как в период с 2011 по 2013 год по ней были осуждены только 23 человека.

Российская Федерация является еще одной страной, где применение антитеррористического и антиэкстремистского законодательства сказалось в последние годы на свободе выражения мнений и, в частности, на свободе СМИ и на доступе к информации. В июне 2012 года Венецианская комиссия установила, что российский закон о противодействии экстремистской деятельности, в соответствии с которым «публичное оправдание терроризма и другой террористической деятельности» причисляется к действиям, рассматриваемым как «экстремистская деятельность» или «экстремизм», имеет серьезный недостаток ввиду широкой и неточной формулировки, предоставляющей слишком широкую свободу толкования и применения закона, создавая опасность произвола. С тех пор сфера применения закона была еще больше расширена. По данным Верховного Суда Российской Федерации, в 2017 году было вынесено не менее 650 приговоров в отношении лиц за высказывания, содержащие террористический или экстремистский элемент. Параллельно с этим в гражданском обществе звучат тревожные сигналы о постоянном росте количества дел в рамках административных правонарушений в отношении тысяч граждан, блогеров и СМИ за использование и публикацию материалов, которые, по мнению властей, являются экстремистскими. На этом фоне внесенные Верховным Судом 20 сентября 2018 года изменения в свое же Постановление «О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности», являются шагом в правильном направлении, поскольку сужают сферу уголовной ответственности и устанавливают дополнительные требования для того, чтобы то или иное деяние считалось преступлением.

Соединенное Королевство также относится к многочисленной группе государств, которые приняли или собираются принять меры, криминализирующие выражение определенных мнений в угоду интересам национальной безопасности. В недавнем извещении, представленном на платформе Совета Европы, защитники свободы СМИ подняли тревогу по поводу проекта закона о борьбе с терроризмом и безопасности границ, утверждая, что он окажет значительное негативное влияние на свободу СМИ и иные свободы. Законопроект, в частности, предусматривает уголовную ответственность за просмотр онлайн–контента, который может быть полезен террористам в отсутствие доказательств наличия террористического умысла; данные положения могут воспрепятствовать работе журналистов–расследователей и ученых. Специальный докладчик Организации Объединенных Наций по вопросам поощрения и защиты прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом также подверг критике отдельные положения этого законопроекта как непропорционально широкие и посягающие на права человека.

К тому же, законодательство, направленное на борьбу с террористическим и экстремистским насилием, часто принимается по ускоренной процедуре и/или непосредственно после террористических атак, в условиях шока, тревоги, ощущения необходимости срочного принятия мер и создания единого фронта для борьбы с угрозой, оставляя при этом мало возможности для тщательного обсуждения воздействия такого законодательства на права человека. Это также повышает риск злоупотреблений по политическим либо по так называемым «популистским» мотивам с целью показать населению, что власти проявляют решительность на фронте борьбы с терроризмом и делают все возможное для предотвращения террористических атак. В результате свертывание законных политических дебатов играет на руку террористам, способствуя нагнетанию в обществе атмосферы страха.

Необходимость изменения подхода: защитить свободу выражения мнений

Прежде чем принимать какие–либо новые меры по борьбе с терроризмом, государствам–членам следует обратить внимание на существующие стандарты в области прав человека и, в частности, обеспечить, чтобы эти меры соответствовали статье 19 Международного пакта о гражданских и политических правах и статье 10 Европейской конвенции о правах человека, которые гарантируют право на свободу выражения мнений.

В своем Замечании общего порядка № 34, опубликованном в 2011 году, Комитет ООН по правам человека подчеркнул в этой связи, что «такие преступления как «поощрение терроризма» и «экстремистская деятельность», а также «восхваление», «прославление» или «оправдание» терроризма, должны быть четко определены с тем, чтобы это не вело к неоправданному или несоразмерному ограничению свободы выражения мнений. Следует также избегать чрезмерных ограничений на доступ к информации. Средства массовой информации играют важнейшую роль в информировании общественности об актах терроризма, и их работа не должна чрезмерно ограничиваться. В этой связи журналисты не должны подвергаться наказанию за осуществление своей законной деятельности». Это перекликается с Руководящими принципами Комитета министров Совета Европы от 2007 года о защите свободы выражения мнений и свободы информации в кризисные периоды, согласно которым «государства–члены не должны прибегать к расплывчатым формулировкам при введении в кризисные периоды ограничений на свободу выражения мнений и свободу информации».

В принятой в 2015 году Совместной декларации о свободе выражения мнений и реагировании на конфликтные ситуации также подчеркивалась необходимость того, чтобы государства «воздерживались от необоснованно широкого применения ограничений в связи с «терроризмом». К уголовной ответственности за выражение мнений, касающихся терроризма, должны привлекаться лишь те, кто подстрекает других к терроризму; не следует использовать такие расплывчатые понятия, как «прославление», «оправдание» или «поощрение» терроризма». Кроме того, в принятой в 2016 году Совместной декларации о свободе выражения мнений и противодействии насильственному экстремизму подчеркивается, что «каждый человек имеет право искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, особенно по вопросам, представляющим общественный интерес, включая вопросы, касающиеся насилия и терроризма, а также комментировать и критиковать то, каким образом государства и политики реагируют на эти явления». Такие понятия как «насильственный экстремизм» и «экстремизм» могут использоваться для обоснования ограничений свободы выражения мнений только в том случае, если они определены с достаточной четкостью и узким толкованием. С аналогичными рекомендациями выступили Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ в двух своих коммюнике: о воздействии законов о борьбе с экстремизмом на свободу выражения мнений и свободу СМИ (2014 г.) и о свободе выражения мнений и борьбе с терроризмом (2016 г.).

Принимая во внимание особые проблемы, связанные с предотвращением терроризма, Европейский суд по правам человека недвусмысленно подчеркивает в своей практике, в частности, в решениях по делам Ассоциация «Екин» против Франции (2001 г.) и Белек и Велиоглу против Турции (2015 г.), что мнения, которые нельзя оценивать или толковать как подстрекательство к насилию, должны защищаться свободой выражения мнений.

Четыре шага по противодействию злоупотреблениям

Терроризм представляет реальную и серьезную угрозу для жизни людей, а также для прав человека и демократии. Поэтому государства обязаны защищать общество от террористов и принимать меры для эффективного предотвращения террористической деятельности и ее наказания. Однако эта обязанность уравновешивается обязательством защищать права человека в ходе борьбы с терроризмом. Для достижения этого сложного баланса необходимо предпринять ряд шагов:

  • Соответствующее национальное законодательство должно быть сформулировано с достаточной точностью для того, чтобы субъекты средств массовой информации и другие субъекты могли в разумной степени и в конкретных обстоятельствах предвидеть последствия, которые может повлечь за собой то или иное действие. Таким образом, необходимо пересмотреть существующее законодательство и дать четкое определение используемым понятиям.

  • Любое ограничение свободы выражения мнений должно быть строго необходимым для защиты национальной безопасности и соразмерным преследуемой правомерной цели. Антитеррористическое законодательство должно применяться лишь в отношении такого контента или деятельности, которые безусловно и непосредственно подразумевают применение или угрозу применения насилия с целью распространить страх и посеять террор. Любой другой контент или деятельность следует рассматривать в контексте обязательств и ответственности в рамках осуществления свободы выражения мнений, как это определено в пункте 2 статьи 10 Европейской конвенции о правах человека.

  • Законы о борьбе с терроризмом и о безопасности не должны необоснованно ущемлять право средств массовой информации распространять информацию, представляющую общественный интерес, а также право людей на ее получение.

  • Все лица, заключенные под стражу в связи с высказанной ими законной критикой, должны быть освобождены, а судимости с лиц, осужденных за такие высказывания, должны быть сняты.

Идея о том, что ограничения свободы выражения мнений могут быть эффективным инструментом в борьбе с терроризмом, приводит к чрезмерно широкому применению таких понятий как пропаганда, прославление или оправдание терроризма, в том числе в отношении такого контента, который не является явным подстрекательством к насилию. Необходимо покончить с таким заблуждением, поскольку подрыв прав человека как раз и является одной из целей терроризма, который никоим образом не может быть искоренен путем принесения в жертву самих принципов и ценностей наших демократических обществ. Напротив, плюралистические и демократические дебаты имеют первостепенное значение, поскольку свободное общество может достичь процветания лишь на основе свободного выражения мнений и обмена идеями.