Commissaire aux droits de l'homme

La Cour européenne des droits de l’homme a trouvé un tel écho auprès des citoyens de toute l’Europe qu’elle est débordée. En 2009, elle a reçu plus de 50 000 requêtes, ce qui porte le nombre d’affaires pendantes au-delà de 100 000. Ces chiffres montrent combien il est nécessaire de réformer les procédures de la Cour mais aussi et surtout d’améliorer la protection des droits de l’homme au niveau national.

Ce que révèle cet afflux massif de requêtes, c’est que la Cour de Strasbourg est essentielle pour de nombreuses personnes qui estiment que leurs droits n’ont pas été protégés dans un Etat européen. Depuis 1959, dans quatre affaires sur cinq, la Cour a conclu à une violation d’au moins un des articles de la Convention européenne des droits de l’homme par l’Etat mis en cause.

Pour faire face, la Cour a pris des mesures pour accroître son efficacité. Au cours de la dernière décennie, elle a plus que doublé le nombre d’arrêts définitifs rendus chaque année. L’entrée en vigueur du fameux protocole n° 14 va offrir de nouvelles possibilités de rationaliser les procédures et de renforcer son efficacité.

Cependant, il ne fait aucun doute que d’autres mesures sont nécessaires pour éviter à la Cour d’être écrasée sous la charge de travail. Il est impératif que la qualité des décisions soit maintenue, que les arrêts soient rendus dans un délai raisonnable et surtout que les Etat concernés les appliquent pleinement et concrètement.

L’utilité de la Cour va de soi, ses décisions ayant des effets concrets dans la vie de chacun, quel que soit son statut.

Cela étant, au-delà des cas individuels, l’utilité de la Cour tient aussi au fait qu’elle contribue à l’incorporation de la Convention dans le droit interne de tous les Etats membres du Conseil de l’Europe et que, par conséquent, sa jurisprudence fait autorité en ce qui concerne l’interprétation de cette partie du droit national, pour tous les Etats membres.

L’adhésion prochaine de l’Union européenne à la Convention va renforcer l’importance de ce mécanisme.

La caractéristique essentielle de ce système est le droit de recours individuel – qui se traduit pour 800 millions d’Européens par le droit de demander justice, en dernier ressort, au niveau supranational. Ailleurs dans le monde, des dirigeants politiques soucieux des droits de l’homme et des militants de la société civile étudient ce modèle européen unique pour s’en inspirer.

Pour garantir le bon fonctionnement – et du même coup le crédit – de cette remarquable institution, de nouvelles réformes s’imposent. L’un des principaux problèmes est le flot de requêtes clairement irrecevables ou manifestement mal fondées – pas moins de 90 % des griefs – qui entravent son fonctionnement. C’est pourquoi il faut amplifier les efforts pour diffuser dans les Etats membres des informations relatives aux procédures.

Autre problème d’importance, celui des affaires répétitives. La moitié environ des requêtes déclarées recevables soulèvent des problèmes sur lesquels, en fait, la Cour s’est déjà prononcée et qui devraient donc avoir été réellement résolus par les Etats défendeurs dans leurs systèmes nationaux respectifs.

Cela confirme l’important déficit de mise en œuvre systématique des arrêts de la Cour alors même qu’il faudrait les exécuter de manière rapide, complète et effective pour empêcher des violations analogues de se reproduire. On est encore loin d’une véritable prise en compte des normes de la Convention dans le droit interne et la pratique de plusieurs Etats membres malgré la fermeté des recommandations du Comité des Ministres. Le problème est que la crédibilité du système européen de protection des droits de l’homme dépend, en définitive, de la bonne application de ces normes.

Le débat sur les difficultés de la Cour de Strasbourg doit porter plus largement sur le besoin de prévention. La grande question n’est pas de savoir pourquoi la Cour peine à faire face mais pourquoi autant de personnes ressentent le besoin de lui adresser leurs plaintes.

La conclusion et que davantage doit être fait pour protéger des droits de l’homme chez soi, au niveau national. Le système européen ne peut en aucun cas se substituer durablement aux systèmes nationaux.

Pour combler le déficit de mise en œuvre, les gouvernements doivent mettre au point une stratégie systématique globale à même de garantir la pleine réalisation des traités européens relatifs aux droits de l’homme, à commencer bien sûr par la Convention et la jurisprudence de la Cour. L’élaboration d’un plan national de mise en œuvre des obligations relatives aux droits de l’homme offrirait un cadre idéal pour cette approche systématique.

• Pour commencer, la stratégie devrait s’appuyer sur un état des lieux national brossant un tableau vaste et précis de la situation des droits de l’homme dans le pays et reposant en premier lieu sur l’évaluation rigoureuse des politiques et des pratiques existantes, ainsi que sur le diagnostic des problèmes. Le niveau de mise en œuvre des traités internationaux devrait également être évalué ainsi que la prise en compte des décisions de la Cour (y compris des arrêts de principe concernant d’autres pays). A cette fin, il peut être très utile de mettre en place un comité interministériel comme l’ont fait la Pologne et la Suède.
• L’étape suivante devrait consister à élaborer un plan d’action national en matière de droits de l’homme pour apporter des solutions aux problèmes répertoriés dans l’état des lieux. Ce plan devrait contenir des activités concrètes et le nom des autorités responsables de leur réalisation. Ces activités devraient être assorties de calendriers et de repères à des fins de suivi et d’évaluation. Enfin, l’obligation de rendre compte au niveau international devrait être intégrée dans le processus.
• Les pouvoirs publics devraient associer tous les acteurs à ces processus, notamment les médiateurs et autres structures nationales des droits de l’homme, la société civile et les représentants des groupes défavorisés. Le caractère ouvert et participatif de la démarche donne en effet de la légitimité au plan, permet une implication partagée et favorise la bonne application du plan.
• La mise en œuvre du plan d’action devrait être suivie régulièrement et, à la fin, ses résultats devraient faire l’objet d’une évaluation indépendante. Il importe autant d’apprécier le processus en termes de participation, de diversité et de transparence que le résultat final en tant que tel.
• Les Etats devraient veiller à ce que le plan d’action bénéficie d’un soutien à haut niveau et à long terme grâce à la participation active des responsables politiques et des dirigeants des autorités et organismes responsables de sa mise en œuvre. Les plans d’action dont la durée dépasse celle des mandats électifs locaux et nationaux devraient être examinés et/ou adoptés par le parlement dans un souci de continuité.
• Pour assurer le financement des activités en matière de droits de l’homme, la planification de celles-ci devrait être coordonnée avec le processus budgétaire. Il est également nécessaire d’examiner les propositions budgétaires sous l’angle des droits de l’homme pour que les responsables politiques soient informés des conséquences de leurs décisions et qu’ils en répondent. 
• Un aspect important de cette politique devrait être l’intégration des droits de l’homme dans le travail quotidien des services de l’Etat et la mise en place d’une coordination et d’une coopération effectives entre les autorités à tous les niveaux, en créant des réseaux et d’autres espaces de débat et d’échanges d’expériences. 
• Les collectivités locales devraient être encouragées à élaborer des états des lieux locaux complets et des plans d’action ou autres programmes permettant d’examiner régulièrement la situation locale, et à coordonner les réponses apportées aux problèmes de droits de l’homme. Il convient de mettre en place des systèmes appropriés de suivi des prestations de services sanitaires, éducatifs et sociaux assurées par des acteurs privés ou publics en s’appuyant sur l’approche fondée sur les droits.
• Il est essentiel de créer des systèmes appropriés de recueil et d’analyse des données, y compris sur les groupes défavorisés. La collecte de données sensibles devrait se faire sur la base du volontariat et être assortie de garanties à même d’empêcher l’identification des individus appartenant à tel ou tel groupe. Les données officielles devraient être complétées par des informations pertinentes provenant des structures nationales des droits de l’homme et d’ONG.
• L’indépendance du Médiateur et des structures nationales des droits de l’homme doit être respectée. Leurs ressources devraient en outre être suffisantes pour leur permettre de remplir leur rôle. Il serait bon d’envisager la possibilité de créer de telles institutions au niveau local ou régional afin d’en faciliter l’accès au simple citoyen. A condition de disposer de ressources suffisantes, ces institutions pourraient aussi faciliter la création de systèmes nationaux d’information sur la Convention et les procédures de la Cour, et rendre ces informations facilement accessibles à toutes les personnes intéressées.
• La promotion d’une culture des droits de l’homme est un autre élément déterminant. Elle passe par la sensibilisation à ces droits et par leur intégration complète dans l’éducation et la formation. Il est essentiel d’utiliser, pour toutes les formes d’éducation aux droits de l’homme, un langage concret et accessible. Il convient d’évaluer de manière systématique et permanente les besoins éducatifs des fonctionnaires et autres professionnels dont l’activité touche aux droits de l’homme, pour faire en sorte qu’ils connaissent précisément les dernières normes internationales en rapport avec leur domaine de compétence.

Un solide programme de réformes conforme à ces principes améliorerait la protection des droits de l’homme dans chaque pays. Il respecterait en outre le principe de subsidiarité, élément essentiel de la Convention. Idéalement, tout individu devrait pouvoir demander et obtenir justice dans son pays.

D’autres secteurs du Conseil de l’Europe – notamment mon bureau et la Direction générale des droits de l’homme et des affaires juridiques – proposent leurs conseils aux Etats membres pour les aider à prendre ces mesures systématiques de mise en œuvre des droits de l’homme en droit interne.

Ces efforts n’aboutiront aux résultats escomptés que si les pouvoirs publics en font une priorité bien plus importante que jusqu’à présent. En tout état de cause, la mise en œuvre de ces réformes requiert du temps, ce qui nous ramène à la nécessité de réformer immédiatement les procédures de la Cour de Strasbourg.

Dans tous les cas, cette Cour ne sera jamais de trop même si, à l’avenir, une réponse satisfaisante peut être apportée au niveau national à beaucoup d’affaires qui lui parviennent aujourd’hui. La sagesse de la Cour restera décisive dans certaines affaires emblématiques, lorsque le besoin d’une interprétation éclairée de la Convention se fera sentir.

Thomas Hammarberg