Les droits linguistiques sont devenus un sujet de discorde dans plusieurs pays européens et aussi, par conséquent, entre Etats voisins. Face aux mesures prises par certains gouvernements pour renforcer le statut de leurs langues officielles, les minorités nationales redoutent en effet que leurs droits linguistiques ne soient mis à mal.
L’orthographe des noms sur les passeports, les plaques de rue et autres indications topographiques, la langue employée à l’école, les impératifs linguistiques dans la communication avec les autorités et la possibilité de créer des médias minoritaires sont autant de questions que continuent de soulever les représentants des minorités dans plusieurs pays d’Europe.
Le redécoupage de la carte politique de l’Europe ces vingt dernières années a, par endroits, aggravé le problème. De plus, il semble que l’affirmation de mouvements nationalistes, ainsi qu’une conception confuse de l’identité nationale et le sentiment que celle-ci est menacée, ont favorisé le discours xénophobe des extrémistes contre les intérêts des minorités.
Dans ce domaine, la maturité politique des dirigeants est indispensable. La langue est un vecteur essentiel de l’organisation sociale et du fonctionnement même de l’Etat. C’est aussi une composante essentielle de l’identité individuelle. Elle revêt souvent une importance toute particulière pour les personnes en situation minoritaire.
Des conflits se sont fait jour dans certains pays, lorsque le statut de la langue officielle a été perçu comme menacé, dans des régions où les minorités sont numériquement – et parfois politiquement – fortes. L’année dernière, un argument avancé pour justifier la modification controversée de la loi sur l’usage officiel de la langue slovaque était qu’il fallait que les personnes ne parlant que le slovaque puissent comprendre tous les messages officiels, même lorsqu’elles vivent dans des régions dont les habitants sont majoritairement issus de la minorité hongroise.
Les minorités, à commencer par la minorité hongroise, ont trouvé cette proposition discriminatoire et se sont vivement opposées à l’instauration de sanctions en cas de non-respect de la loi, estimant en outre que les langues minoritaires avaient besoin d’une meilleure protection juridique. Ce débat n’a pas été sans effet sur les relations entre la Slovaquie et la Hongrie.
Le Haut Commissaire de l’OSCE pour les minorités nationales est intervenu pour tenter de régler le conflit. Le gouvernement de Bratislava a pris la sage décision de soumettre le texte de loi modifié à la Commission de Venise pour avis. On a donc de bonnes raisons d’espérer une solution respectueuse des droits.
Les problèmes linguistiques ne datent pas d’hier, c’est pourquoi plusieurs traités des droits de l’homme, européens et internationaux, établissent des normes pour y répondre.
- La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales est un traité du Conseil de l’Europe qui protège et promeut, entre autres, les droits linguistiques des personnes appartenant à des minorités nationales. Le Comité consultatif est l’organe de suivi chargé d’aider les Etats parties à la mettre en œuvre.
- La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires protège les langues considérées comme un élément menacé du patrimoine européen et encourage leur utilisation. Sa mise en œuvre est suivie par le Comité d’experts.
- La Convention européenne des droits de l’homme complète ces normes en interdisant la discrimination fondée, par exemple, sur la langue (article 14). La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme présente aussi un grand intérêt dans ce domaine.
- L’OSCE a mis au point des normes que le Haut Commissaire pour les minorités nationales s’emploie à faire appliquer. Les Recommandations d’Oslo concernant les droits linguistiques des minorités nationales (et leur Note explicative) sont une référence importante.
Parmi les textes de l’ONU, il convient de mentionner le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, selon lequel les personnes appartenant à des minorités ne doivent pas être privées du droit de pratiquer leur langue avec les autres membres de leur groupe. La Déclaration sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques est moins contraignante mais également très utile.
Tous ces textes posent de grands principes et imposent des obligations aux Etats. Cependant, comme la nature des problèmes varie énormément d’un pays à l’autre, il est souvent nécessaire d’interpréter le cadre adopté pour parvenir à l’objectif fixé et trouver un équilibre.
Il faut, pour reprendre les termes de la Cour de Strasbourg, une certaine « marge d’appréciation » dans l’application des normes, marge qui ne devrait toutefois pas laisser la possibilité de se soustraire à l’obligation de respecter les droits de l’homme des personnes issues de minorités.
Les débats nationaux devraient tenir compte des conclusions des différents organes de suivi internationaux et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, qui offrent de précieuses références aux décideurs politiques.
Patronymes
D’après la Cour de Strasbourg, le nom ne se réduit pas à un élément important d’identification de soi, il est aussi indispensable pour identifier une personne dans la société. En 2008, en l’affaire Guzel Erdagöz c. Turquie, elle a conclu que le refus des pouvoirs publics d’autoriser une personne à orthographier son nom comme elle l’entendait constituait une violation du droit au respect de la vie privée garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Ces principes trouvent tout leur sens dans les situations où la langue officielle et la langue minoritaire reposent sur des alphabets différents. Dernièrement, j’ai appris à l’occasion d’une visite en Lituanie que l’orthographe des noms polonais sur les passeports et autres documents officiels faisait débat. Depuis, le gouvernement de Vilnius a déposé une proposition de loi devant le Parlement qui, si elle est adoptée, contribuera sensiblement au respect des droits des minorités.
Noms de lieu, de rue et autres indications topographiques
Le Comité consultatif de la convention-cadre a conclu, dans le cas de la Lituanie, que l’absence de panneaux bilingues dans certaines zones constituait une violation de la Convention. De plus, la loi relative à la langue officielle et la loi sur les minorités nationales semblent contradictoires : il faut y remédier.
Dans mon rapport sur l’Autriche, je me suis intéressé à la polémique sur la possibilité d’afficher les noms de lieux en allemand et en slovène dans certaines communes de Carinthie et j’ai recommandé que soit mise en œuvre sans plus attendre la décision rendue par la Cour constitutionnelle sur cette question. En effet, cette dernière respecte le principe de la signalisation bilingue dans les zones où vivent suffisamment de personnes appartenant à une minorité nationale.
Cette façon d’aborder le problème signifie aussi que les collectivités locales, lorsqu’elles sont dirigées par les représentants des minorités, doivent accepter, le cas échéant, l’utilisation de la langue officielle parallèlement à celle de la minorité. Les personnes qui font partie de la population majoritaire dans le pays ne doivent pas subir de discriminations lorsqu’elles vivent dans une région où elles sont minoritaires.
Education
L’éducation dans une langue minoritaire est absolument essentielle pour protéger les droits linguistiques et préserver les langues concernées. Les pouvoirs publics devraient veiller à ce que les membres de minorités se voient offrir la possibilité d’apprendre leur langue, voire d’être éduqués dans cette langue. Le bilinguisme devrait être encouragé pour tout le monde.
L’égalité des chances, qui passe par l’éducation dans les langues minoritaires, ne doit pas se faire aux dépens de l’apprentissage de la langue officielle ou de l’enseignement dispensé dans cette langue. Le Comité consultatif et le Haut Commissaire pour les minorités nationales ont d’ailleurs tous deux insisté sur l’importance du droit à une éducation de qualité dans la langue officielle, y compris pour les minorités.
C’est essentiel dans les régions où les membres des minorités nationales maîtrisent mal – ou, pour certains, ne connaissent pas du tout – la langue officielle et se trouvent de ce fait exclus de pans entiers de la vie sociale, situation discutée par le Comité consultatif en Estonie, en Géorgie, en Lettonie et en Moldova, entre autres.
La négligence à l’égard de l’enseignement de la langue romani et de l’étude de cette langue est un problème tenace dans la plupart des pays d’Europe, même dans ceux où vit une importante communauté rom.
Relations avec les autorités
Les personnes issues de minorités estiment que le droit de communiquer avec les autorités dans leur propre langue est lui aussi bafoué. Ce droit de l’homme ne peut certes pas être pleinement garanti en pratique en raison de l’insuffisance des ressources humaines et financières mais la Convention-cadre et la Charte imposent néanmoins aux pouvoirs publics de faire le nécessaire, pour établir la meilleure communication possible lorsque le besoin s’en fait vraiment sentir.
Beaucoup d’Etats ont retenu comme critère la taille de la minorité pour octroyer certains droits linguistiques et fixé des seuils. Il serait bon que ceux-ci ne soient pas trop élevés. A cet égard, le Comité consultatif a estimé que 50 % était un niveau excessif.
Pour ce qui est des recrutements dans le public, l’administration ne devrait pas exiger une maîtrise de la langue officielle dépassant les strictes exigences du poste. L’accès à l’emploi des personnes appartenant à des minorités nationales ne doit pas être limité sans raison. Parallèlement, il est recommandé d’adopter une démarche constructive en offrant par exemple aux demandeurs d’emploi issus de minorités nationales la possibilité de recevoir une formation dans la langue officielle. En même temps, le recrutement de fonctionnaires ayant une connaissance des langues minoritaires permettra aussi aux administrations de rendre un meilleur service à l’ensemble de la population.
Ces mesures volontaristes sont particulièrement déterminantes lorsque le gouvernement décide de protéger et de promouvoir la langue officielle. Il faut éviter les sanctions visant à faire appliquer la loi relative à la langue officielle. L’accent devrait plutôt être mis sur la nécessité d’harmoniser cette législation avec la loi protégeant les langues minoritaires afin d’éviter les contradictions et de garantir le respect des droits linguistiques de tous les citoyens.
Médias
La possibilité de créer des médias en langue minoritaire intéresse aussi les personnes appartenant à des minorités nationales. Idéalement, ces médias devraient refléter la diversité de la population. La réglementation des médias audiovisuels par l’Etat devrait reposer sur des critères objectifs et non discriminatoires, et ne pas servir à limiter l’exercice des droits des minorités.
Les personnes appartenant à des minorités nationales devraient avoir accès à un certain temps d’antenne local, régional et national dans leur langue sur les chaînes publiques. Les quotas en matière de temps d’antenne réservé à la langue ou aux langues officielles ne devraient pas empêcher la diffusion, sur les chaînes publiques ou privées, d’émissions dans les langues minoritaires. Le Comité consultatif a constaté plusieurs cas d’utilisation abusive de ce type de quotas, en Azerbaïdjan par exemple.
Il faut en revanche se féliciter de la décision de la Turquie de lancer une chaîne de télévision en kurde qui diffuse en continu 24h/24, signe d’un changement d’attitude à l’égard d’une minorité dont les droits sont mis à mal depuis des années. J’ai été informé de projets similaires concernant l’arménien.
La leçon à tirer est simple : les problèmes de droits de l’homme ne peuvent être vraiment réglés qu’après une évaluation sérieuse des besoins des minorités.
Bien trop souvent, les autorités n’ont pas écouté les minorités nationales assez attentivement pour élaborer leurs politiques. Il est essentiel que les gouvernements communiquent souvent et directement avec les personnes qui en sont issues, dans un souci de concertation approfondie et permanente – autrement dit de dialogue constructif.
Thomas Hammarberg