Предварительное издание

О правах национальных меньшинств в Латвии

Резолюция 1527 (2006) ¹

1. Латвия отличается специфическими демографическими особенностями с точки зрения этнического состава своего населения, а также особой политикой в отношении национальных меньшинств и межэтнических отношений, в результате чего она находится в центре внимания Совета Европы с момента вступления в его члены в 1995 году, а также в центре внимания других международных организаций. 59 процентов населения Латвии численностью в 2,3 млн. человек составляют латыши, а 41 процент – представители различных этнических меньшинств, причем на долю русских приходится 28,5 процента всего населения. Ввиду многоэтнического и многокультурного характера латвийского общества создание сплоченного общества и устойчивой гражданской нации сопряжено с огромными проблемами.

2. Эта демографическая ситуация усугубляется особым юридическим положением: примерно пятая часть жителей страны – или 418 440 человек по данным на 1 февраля 2006 года – не имели ни латвийского, ни какого-нибудь иного гражданства, хотя на момент обретения страной независимости они проживали в Латвии и были советскими гражданами. По причинам, которые иногда связаны с реалиями их существования (не в последнюю очередь с тем, что их права отличаются от прав граждан Латвии), но иногда и носят психологический характер (это, как легко понять, вполне характерно для бывших представителей большинства населения, внезапно ставших меньшинством), эти лица без гражданства чувствуют себя жертвами дискриминации, изгоями общества и униженными.

3. Эта особая правовая ситуация является следствием того, как страна достигла своей независимости в 1991 году в результате распада бывшего Советского Союза. С технической точки зрения независимость стала результатом референдума и парламентских выборов – проведенных в рамках модернизированного советского законодательства, – в ходе которых подавляющее большинство населения, относящееся к различным меньшинствам, проголосовало за независимость и поддержало оппозиционный Народный фронт. Однако по сути, восстановление независимости в Латвии основывалось на принципе преемственности между бывшим латвийским государством, существовавшим до того, как страна вошла в состав Советского Союза, и нынешним постсоветским латвийским государством, а не на принципе возникновения нынешнего латвийского государства как одного из непосредственных правопреемников бывшего Советского Союза.

4. В этих обстоятельствах единственное, что оставалось сделать – это сформировать современную латвийскую нацию, которая имела бы гражданский и поликультурный характер. Особая природа этой задачи неизбежно предопределяет и столь же особый путь развития и восприятия в Латвии межэтнических отношений, статуса меньшинств и межкультурной интеграции. Парламентская Ассамблея полагает, что она должна устанавливать свои требования в отношении Латвии с учетом этой особой ситуации, обеспечивая сбалансированный учет требования неукоснительного уважения общеевропейских стандартов с необходимостью формирования единого и сплоченного общества и латвийского государства.

5. В случае правопреемства государств вопрос гражданства является одним из наиболее щепетильных вопросов, который предопределяет рамки решения всех проблем, связанных со статусом меньшинств. Согласно положениям правовых документов Совета Европы, нельзя допускать появления лиц без гражданства, и все лица, имевшие гражданство существовавшего ранее государства, имеют право на гражданство вновь образовавшегося государства. Ассамблея полагает, что вне зависимости от причин, по которым одно государство становится правопреемником другого, необходимо обеспечивать уважение принципа, согласно которому граждане существовавшего ранее государства имеют право свободного выбора в отношении своего нового гражданства. Разумные сомнения в отношении лояльности некоторых граждан государства-предшественника государству-правопреемнику не могут являться основанием для отказа им в праве свободного выбора гражданства (подданства), а могут лишь служить одним из доводов в пользу применения процедур люстрации, но при неукоснительном соблюдении прав человека соответствующих лиц, как говорится в резолюции 1096 (1996) Парламентской Ассамблеи. Кроме того, в тех случаях, когда правопреемство государств происходит в результате борьбы за освобождение, права свободного выбора своего гражданства (подданства) могут быть лишены лишь те лица, которые, будучи представителями государства-предшественника, нарушали права человека сторонников процесса самоопределения, приведшего к формированию государства-правопреемника.

6. Существование и сосуществование различных этнических, культурных и языковых общин в обществе, пытающемся выработать критерии национальной сплоченности, и значение современного исторического контекста, который в значительной степени предопределяет коллективное сознание и общественное мнение, нередко превращают межэтнические отношения и статус меньшинств, несмотря на все попытки содействовать межэтнической интеграции, в источник взаимного непонимания и недоверия между этническими группами, чему способствуют действия всех сторон. Эти факторы также подпитывают продолжающиеся уже более десяти лет на внутреннем и внешнеполитическом уровнях ожесточенные споры по поводу положения меньшинств в Латвии и в соседней Российской Федерации. Ассамблея сама многократно занималась рассмотрением этого вопроса (например, в своей резолюции 1236 (2001) о соблюдении Латвией своих обязательств).

7. К вопросу прав национальных меньшинств следует подходить с учетом его политического, социального и исторического контекста, причем необходимо учитывать, как должны применяться принципы, идеалы и стандарты, пропагандируемые Советом Европы, которые призваны являться универсальной моделью, для достижения цели поощрения сбалансированного межэтнического сосуществования, интеграции различных общин в жизнь общества и – прежде всего – формирования страны, объединенной общим видением будущего. Ассамблея полагает, что конечная цель политики в отношении меньшинств заключается в обеспечении сплоченности общества и межэтнического сосуществования на основе уважения разнообразия и системы прав, обязанностей и обязательств, согласованных разумным и конструктивным образом непосредственно заинтересованными сторонами.

8. Ассамблея отмечает, что Латвия обязалась соблюдать существующие стандарты, принципы и требования Организации, которые изложены, в частности, в Европейской конвенции о правах человека и в прецедентном праве Суда, а также в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. В этой связи отрадным явлением представляется ратификация Латвией в 2005 году Рамочной конвенции. Таким образом, именно системы мониторинга этих конвенций и Европейского суда по правам человека должны в соответствующих случаях контролировать выполнение их положений и оценивать их соблюдение в Латвии, являясь тем самым единственной законной международной гарантией защиты меньшинств, свободной от каких-либо узкопартийных интересов или предвзятой политической мотивации.

9. Совет Европы вместе с другими международными организациями разработал свод общих руководящих принципов, закладывающих основу для защиты прав национальных меньшинств. Ассамблея полагает, что политика государств-членов в этой области должна соответствовать этой общей основе. Таким образом, соблюдение и практическую реализацию общих рекомендаций Совета Европы следует оценивать с учетом конкретной ситуации в каждом государстве. Поэтому важно, чтобы эти рекомендации находили практическое воплощение в положениях законодательства благодаря проведению конструктивной внутренней политики и диалога с участием различных непосредственно заинтересованных сторон. При наличии политической воли к соблюдению указанных рекомендаций роль Совета Европы должна заключаться в содействии успешному завершению этого процесса и в готовности поделиться своим опытом. Что касается Латвии, то, несмотря на отмеченные проволочки и колебания, нельзя отрицать, что политическая воля развивается в правильном направлении. Ассамблея надеется, что эти проволочки и колебания не затормозят ожидаемый дальнейший прогресс в развитии указанной политической воли и не замедлят этот процесс.

10. Ассамблея полагает, что все стороны должны и впредь прилагать искренние и конструктивные усилия для возможно более эффективного урегулирования вопроса безгражданства посредством проведения политики натурализации и одновременного принятия мер по поддержке этого процесса, таких, как информационно-пропагандистские компании. Ассамблея с удовлетворением отмечает, что в результате применявшегося до сих пор подхода доля лиц без гражданства уменьшилась за десятилетний период с 29 до 18 процентов. В существующих обстоятельствах долгосрочным решением проблем безгражданства, как представляется, является процесс индивидуальной натурализации. Вместе с тем Ассамблея отмечает, что доля неграждан в населении по-прежнему остается достаточно высокой, и обеспокоена тем, что в последнее время темпы натурализации упали.

11. Ассамблея считает, что принятые Латвией нормы натурализации не устанавливают непреодолимых препятствий на пути получения латвийского гражданства и что применимые процедуры не предусматривают никаких требований, которые являлись бы чрезмерными или противоречащими существующим европейским стандартам. Вместе с тем применительно к весьма специфическому положению неграждан, которое является беспрецедентным и, следовательно, не подпадает ни под какие конкретные европейские нормы и практику, на которые можно было бы непосредственно сослаться, Ассамблея считает, что в этой области можно добиться большего прогресса, с тем чтобы избежать установления необоснованных требований в отношении получения латвийского гражданства. В то же время Ассамблея рекомендует жителям Латвии, которые еще не имеют латвийского гражданства, особенно тем из них, кто еще не готов пройти процесс натурализации, сделать это как можно скорее.

12. В этой связи Ассамблея отмечает критические замечания, высказанные международными наблюдателями ОБСЕ в отношении парламентских выборов 7 октября 2006 года, которые заявили, что «тот факт, что значительная доля взрослого населения не имеет права голоса, свидетельствует о сохраняющемся дефиците демократии». Таким образом, важным шагом в направлении более активного вовлечения меньшинств в жизнь общества стало бы выполнение рекомендации Ассамблеи о наделении неграждан правом голоса, по крайней мере в ходе местных выборов.

13. Исходя из существующих стандартов, Ассамблея полагает, что для поощрения национальной сплоченности и укрепления стабильности государства органам государственной власти в Латвии, политическому руководству страны и латвийскому гражданскому обществу следует разработать средства интеграции членов общин этнических меньшинств. Это включает обеспечение их участия в выработке политики на центральном и местном уровнях.

14. В этой связи Ассамблея полагает, что необходимо принять официальную «дорожную карту», разработанную правительством Латвии и согласованную с представителями меньшинств, в которой были бы зафиксированы шаги по обеспечению полной реализации передовой практики европейских стран в области соблюдения прав меньшинств и обеспечения межэтнической интеграции. Темпы осуществления мер, предусмотренных в такой «дорожной карте», должны возрастать по мере достижения все большего прогресса в консолидации латвийского государства и гражданского общества.

15. Одними из наиболее острых аспектов проблемы национальных меньшинств являются вопросы образования и языка. Каждая страна должна разрабатывать такую политику в области образования, которая учитывала бы требования интеграции различных общин и поощрения языкового разнообразия. Именно в этом заключается провозглашенная цель реформы образования, проводимой в настоящее время в Латвии, и Ассамблея приветствует любой прогресс, достигнутый в этом направлении. Вместе с тем необходимо, в частности, должным образом учитывать опасения национальных меньшинств, утверждающих, что новая политика приводит к снижению качества образования, посредством проведения более активного и упорядоченного диалога между властями страны и представителями меньшинств. Для обеспечения высокого качества преподавания и гарантирования тем самым конкурентоспособности молодежи, относящейся к меньшинствам, в условиях современной глобализации необходимо принимать адресные меры, направленные на примирение объективной необходимости и конституционной обязанности владеть официальным языком как одного из элементов обеспечения сплоченности гражданского общества с двуязычием и гибким подходом к выбору и доле предметов, изучаемых на родном языке.

16. Как свидетельствует передовой опыт европейских стран, наличие у меньшинств возможности общаться с представителями власти в районах, где доля этих меньшинств достаточно высока, на своем родном языке придает исключительно сильный стимул интеграции меньшинств и формированию атмосферы диалога и взаимопонимания. Власти Латвии могли бы рассмотреть в этой связи возможность внесения соответствующих поправок в существующее законодательство. Внесение таких поправок должно преследовать цель содействия формированию доверия в отношениях между меньшинствами и большинством населения таким образом, чтобы это не угрожало статусу латышского языка, который уже достаточно хорошо закрепился в Латвии в качестве элемента национальной самобытности и единого средства общения в гражданском обществе, а не в моноэтническом государстве.

17. В этой связи Парламентская Ассамблея предлагает властям Латвии:

17.1. как можно скорее ратифицировать Протокол № 12 к Европейской конвенции о правах человека, в котором сформулировано общее запрещение дискриминации (СДСЕ № 177);

17.2. подписать и ратифицировать Европейскую хартию о региональных языках и языках меньшинств (СДСЕ № 148);

17.3. добросовестно выполнять положения Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (СДСЕ № 157) и рассмотреть возможность снятия двух оговорок, зафиксированных в документе о ратификации, в отношении статей 10.2 и 11 Рамочной конвенции в соответствии с рекомендацией 1766 (2006) Ассамблеи о ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств государствами-членами Совета Европы;

17.4. разработать и принять при содействии со стороны Венецианской комиссии законодательство, которое гарантирует запрещение любой дискриминации по этническому признаку и приведет к обеспечению подлинного равенства всех проживающих в Латвии этнокультурных общин, относящихся как к большинству населения, так и к меньшинствам, исключив при этом равенство любой из этих общин с государством;

17.5. рассмотреть все возможности и изучить все возможные пути реализации соответствующих рекомендаций Ассамблеи, Комиссара Совета Европы по правам человека, а также соответствующих органов ОБСЕ и Организации Объединенных Наций, с тем чтобы наделить всех постоянных жителей правом голоса на местных выборах;

17.6. укрепить отношения между этническими общинами и межкультурный диалог на основе принципа эффективного участия, как это предусмотрено в статье 15 Рамочной конвенции, и в этих целях возродить Консультативный совет по делам меньшинств при президенте Латвии для налаживания конструктивного сотрудничества с НПО и представительными ассоциациями;

17.7. продолжать проведение информационно-пропагандистской кампании для достижения дальнейшего прогресса в получении жителями страны, особенно работающим населением и молодежью, гражданства Латвии путем натурализации;

17.8. рассмотреть возможность автоматической натурализации престарелых, а также лиц, родившихся в Латвии или внесших весомый вклад в создание вновь обретшего независимость латвийского государства;

17.9. избегать требований, которые могут ущемлять этническое и культурное достоинство лиц, готовых пройти натурализацию, требуя от них согласия с убеждениями, противоречащими их пониманию истории их культурной общины или народа;

17.10. рассмотреть возможность повышения гибкости условий прохождения существующих процедур натурализации, с тем чтобы повысить темпы натурализации и ускорить этот процесс;

17.11. разработать и внедрить на практике средства поощрения и гарантирования интеграции этнических общин в жизнь общества, включая их интеграцию в политический процесс и в гражданскую службу, и в частности:

17.11.1. изменить законодательство, с тем чтобы дать возможность использовать язык меньшинства в отношениях между соответствующим национальным меньшинством и административными органами в районах, где доля представителей этого меньшинства достаточно высока;

17.11.2. вновь рассмотреть вопрос о существующих различиях в правах граждан и неграждан в целях устранения тех из них, которые не являются обоснованными или абсолютно необходимыми, по крайней мере путем предоставления негражданам таких же прав, какими пользуются на территории Латвии граждане других государств-членов ЕС;

17.12. продолжать усилия по проведению своей политики в отношении образования, формированию уважения к разнообразию и поощрению языкового разнообразия в духе открытости; обеспечивать выполнение законов об образовании и рассмотреть возможность их изменения, когда это необходимо, в соответствии с буквой и духом Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств и при должном учете соответствующих рекомендаций Совета Европы, в частности для обеспечения надлежащей подготовки учителей, которые могли бы преподавать предметы на языках меньшинств.

18. Ассамблея также просит различных участников политической деятельности в Латвии воздерживаться от выступлений в духе нетерпимости, расизма и ненависти и от эксплуатации напряженности в отношениях между общинами в чисто политических целях. Она ссылается на резолюцию 1495 (2006) о борьбе с воскрешением нацистской идеологии и резолюцию 1481 (2006) о необходимости осуждения международным сообществом преступлений тоталитарных коммунистических режимов и надеется, что власти Латвии и впредь будут занимать жесткую позицию в отношении попыток оправдать преступления, совершенные в Латвии нацистскими войсками и тоталитарным коммунистическим режимом.

19. Ассамблея призывает Европейский Союз обеспечить, чтобы во всех его государствах-членах статус меньшинств и прогресс в области межэтнической интеграции были гарантированы на самом высоком уровне. Одним из конкретных шагов в этом направлении было бы предоставление латвийским негражданам таких же прав, которыми обладают граждане ЕС на всей территории Союза.

20. Наконец, исходя из истории российско-латвийских отношений и учитывая важность для Латвии и сегодня, и в будущем близлежащего рынка и культуры Российской Федерации, в отношениях с которой русскоязычное меньшинство может выступать в роли посредника, Ассамблея считает, что достижению прогресса в области социального примирения и межэтнической интеграции в Латвии во многом способствовало бы возобновление между Латвией и Российской Федерацией двустороннего политического диалога. Ассамблея предлагает установить между правительствами Латвии и России контакты на высоком уровне в рамках политики добрососедства, которая еще не возобладала в регионе.