Предварительное издание РЕКОМЕНДАЦИЯ 1547 (2002) ¹1 О процедурах выдворения, соответствующих требованиям прав человека и выполняемых с соблюдением норм безопасности и человеческого достоинства

1. Ассамблея глубоко озабочена числом людей, погибающих в результате применения тех методов, которые используются при исполнении постановлений о выдворении из государств – членов Совета Европы. С сентября 1998 года по май 2001 года при выдворении из Австрии, Бельгии, Германии, Италии, Франции и Швейцарии погибло десять человек.
 
2. Эти прискорбные случаи являются наиболее вопиющим примером того, что может произойти в ходе процедур выдворения. По меньшей мере в течение последних семи лет «Международная амнистия» регулярно получает жалобы на жестокое обращение с выдворяемыми. Все организации, работающие с жалобами, сообщают о резком увеличении их числа за последние два года, что соответствует числу выдворений, в том числе принудительных и насильственных.
 
3. Ассамблея полагает, что увеличение числа инцидентов в ходе выдворения из государств – членов Совета Европы говорит о том, что речь идет не об отдельных случаях. Слишком часто лица, ожидающие выдворения, подвергаются – в нарушение Европейской конвенции о правах человека – дискриминации, расистским оскорблениям, опасным методам ограничения свободы движений и даже насилию и негуманному, унижающему достоинство обращению. Слишком часто должностные лица, ведающие выполнением постановлений о выдворении, прибегают к необоснованному, чрезмерному и даже опасному использованию силы. Европейский комитет по предупреждению пыток (КПП) полагает, что в процессе выдворения иностранцев, а также на подготовительном этапе, во время перевозки (на воздушных и морских судах) и прибытия в пункт назначения возникает очевидная опасность негуманного обращения.

4. Ассамблея озабочена тем, что за исполнение постановлений о выдворении отвечает преимущественно, если не исключительно, полиция и органы безопасности. Она может лишь выразить сожаление по поводу того, что участие на всех этапах процесса специалистов по социально-психологической поддержке и гуманитарной помощи, а также юристов, судей и врачей, остается ограниченным. Ассамблея также озабочена теми чрезмерными обязательствами, которые государства прямо или косвенно возлагают на перевозчиков.
  
5. В этом смысле неудивительно, что так трудно собирать достоверную информацию о процедурах выдворения. Зачастую грубое обращение в процессе выдворения становится достоянием гласности лишь случайно. Из-за отсутствия необходимых ресурсов и поддержки лишь немногие после возвращения в страну происхождения возбуждают иски против тех, кто несет ответственность за их выдворение.

6. Ассамблея обеспокоена тем, что во всех государствах – членах Совета Европы процедуры выдворения недостаточно транспарентны. Интересно отметить, что некоторые государства – члены Совета Европы задумываются над этим вопросам или проводят реформы, но она обеспокоена тем, что правовые нормы, регулирующие выполнение постановлений о выдворении, на практике часто не соблюдаются.

7. Ассамблея полагает, что принудительное выдворение должно использоваться лишь в крайних случаях, в отношении лиц, оказывающих настойчивое и упорное сопротивление, и что без него можно обойтись, если прилагать добросовестные усилия для оказания выдворяемым индивидуальной, подвергающейся соответствующему надзору помощи в подготовке к отправке.

8. Ассамблея настоятельно подчеркивает, что основополагающие ценности Совета Европы окажутся под угрозой, если ничего не будет сделано для изменения нынешнего климата враждебности к беженцам, лицам в поисках убежища и иммигрантам и обязательного уважения к их безопасности и достоинству.

9. Она благодарит Европейского комиссара по правам человека за организацию недавнего семинара для неправительственных организаций по вопросу о «правозащитных стандартах временного содержания иностранцев, желающих въехать в одно из государств – членов Совета Европы, и выполнения постановлений о выдворении», на котором он смог ознакомиться с ценной информацией о процедурах выдворения.

10. Ассамблея напоминает и подтверждает свои недавние рекомендации, направленные на совершенствование защиты и обращения с лицами в поисках убежища, а именно рекомендацию 1475 (2000) «О прибытии лиц в поисках убежища в европейские аэропорты», рекомендации 1467 (2000) «О нелегальной иммиграции и о борьбе с лицами, промышляющими переправкой нелегальных мигрантов», рекомендацию 1440 (2000) «Об ограничении права на убежище в государствах – членах Совета Европы и Европейского Союза» и рекомендацию R(99) 12 Комитета Министров «О возвращении лиц, которым отказано в предоставлении убежища».

11. Ассамблея рекомендует, чтобы Комитет Министров провел углубленное исследование и в продолжение его составлял периодические доклады о процедурах и практике, используемых в государствах – членах Совета Европы, в том числе в странах Центральной и Восточной Европы, в процессе исполнения законно вынесенных постановлений о выдворении путем сбора точной и подробной информации о:
 
i. соответствующих национальных законодательных и нормативных актах, о направлении и охвате проводящихся и планируемых реформ;

ii. административной практике исполнения постановлений о выдворении и указаниях, которые лежат в основе такой практики;

iii. количестве жалоб, результатах расследований, а в соответствующих случаях – о судебных и дисциплинарных наказаниях;

12. Ассамблея также рекомендует, чтобы Комитет Министров создал совместную рабочую группу на европейском уровне (включающую, например, представителей правительств, парламентов и соответствующих организаций, сотрудников органов, занимающихся исполнением постановлений о выдворении, лиц, работающих в медицинской и социально-психологической сфере, авиаторов, судей и юристов) для составления – в прагматическом и гуманном духе – кодекса поведения, который включал бы в себя следующее:

i. исчерпывающий список правозащитных стандартов, касающихся выдворяемых иностранцев и гарантий для них;

ii. перечень минимальных принципов в отношении мониторинга, надзора и поддержки потенциальных выдворяемых в интересах сохранения их достоинства и физической безопасности;

iii. руководящие указания в отношении методов ограничения подвижности;
законодательные нормы в отношении сопровождающих и сотрудников связи, которые гарантировали бы, что процедуры выдворения целиком находятся в ведении государства.

13. В заключение Ассамблея рекомендует, чтобы Комитет Министров призвал государства-члены:

i. создать независимые системы наблюдения за процедурами выдворения, например, путем назначения наблюдателей, посредников или уполномоченного, и проводить на всех уровнях независимые и углубленные расследования заявлений о фактах грубого обращения;

ii. принять меры к тому, чтобы в отношении всех иностранцев, ожидающих выдворения, специальным общественным судьей осуществлялся надзор, являющийся:

a. индивидуальным, учитывающим конкретную ситуацию каждого иностранца, охватывающим не только его административный и правовой статус, но и причины обеспокоенности, связанной с выдворением, и состояние здоровья;

b. комплексным, проводящимся с привлечением многопрофильной группы специалистов, включающей – с учетом этических принципов – врачей, психологов, социальных работников, юристов, организации, оказывающие гуманитарную помощь, в частности неправительственные;

c. контролируемым на всех этапах процесса выдворения, т.е. на этапе подготовки к отправке, особенно в местах содержания под стражей, в пути и по прибытии в страну происхождения;

iii. при выдворении несовершеннолетних предусмотреть обязательное присутствие сопровождающих их родителей;

iv. разрабатывать последовательную политику добровольной и принудительной репатриации в партнерстве с Международной организации миграции (МОМ) и другими заинтересованными органами, в частности, через выделение необходимых финансовых средств;

v. безотлагательно откорректировать свое законодательство и практику в отношении временного содержания до выдворения с тем, чтобы:

a. ограничить временное содержание в зонах ожидания и транзита сроком в 15 дней;

b. ограничить содержание под стражей в полицейских участках теми же строго необходимыми сроками, что действуют при аресте, и содержать иностранцев, ожидающих выдворения, отдельно от лиц, допрашиваемых в связи с совершением уголовных преступлений;

c. тюремное заключение применять лишь в отношении тех лиц, которые представляют несомненную опасность для общественного порядка и безопасности граждан, и содержать иностранцев, ожидающих выдворения, отдельно от лиц, находящихся в заключении за совершение уголовных преступлений;

d. воздерживаться от содержания иностранцев, ожидающих выдворения, в условиях тюремного содержания, и в частности:
- прекратить практику содержания в камерах;
- обеспечивать возможность выхода на свежий воздух, пользования санузлами и допуска к местам, откуда иностранцы могут общаться с внешним миром;
- не препятствовать контактам с родными и с неправительственными организациями;
- гарантировать возможность пользования средствами связи с внешним миром, такими как телефон и почта;
- обеспечивать, чтобы в период содержания под стражей иностранцы могли достойно трудиться и получать за это надлежащее вознаграждение, а также участвовать в спортивных и культурных мероприятиях;
- гарантировать право на беспрепятственное получение консультаций и бесплатной адвокатской помощи;

e. гарантировать – под регулярным судебным надзором – строгую обоснованность и соразмерность применения содержания под стражей и его длительности с целью исполнения постановлений о выдворении и установить максимальный срок заключения под стражей в один месяц;

f. шире использовать альтернативные меры пресечения, которые в меньшей степени ограничивают свободу, как, например, запрет на смену места жительства, и другие меры контроля и надзора, как, например, обязательная регистрация, а также создавать открытые центры приема;

g. стремиться к тому, чтобы надзор в местах содержания под стражей осуществлялся лицами, прошедшими специальный отбор и социально-психологическую подготовку, и обеспечивать постоянное или, по меньшей мере, регулярное присутствие там «межкультурных посредников», переводчиков, врачей, психологов, а также возможность пользоваться адвокатской помощью;

h. при принятии любого решения по ограничению свободы личности учитывать потребности уязвимых групп, и в частности:

- принцип единства семьи должен соблюдаться в любых обстоятельствах;

- обращение с несовершеннолетними без сопровождения взрослых должно соответствовать их возрасту, они должны незамедлительно передаваться в ведении судьи по делам несовершеннолетних и иметь возможность получать независимые юридические консультации и адвокатскую помощь;

- незамужние женщины должны иметь возможность пользоваться отдельными помещениями;

- престарелым должны быть обеспечены медицинским обслуживанием сообразно их возрасту;

vi. стремиться к тому, чтобы исполнением постановлений о выдворении занимались специально подготовленные сотрудники государственных органов в штатском, а не частных фирм, и воздерживаться от травмирующего обращения, особенно с лицами, принадлежащими к уязвимым группам;

vii. информировать государство назначения о мерах, применяемых для того, чтобы выдворяемые лица не рассматривались как преступники;

viii. создать систему мониторинга в стране назначения, управление которой осуществляли бы сотрудники посольства с тем, чтобы в отношении выдворенных не допускалось нарушений прав человека, они не рассматривались в качестве преступников, не испытывали угроз шантажа или необоснованного заключения под стражу;

ix. незамедлительно внести в свое законодательство и практику по вопросам перевозки выдворенных иностранцев коррективы, предусматривающие:

a. сообщение выдворяемому не позднее чем за 36 часов информации о перевозке, т.е. о времени отбытия и прибытия, пункте назначения, используемых видах транспорта и о сопровождающих, если таковые назначаются;

b. перевозку в сопровождении сотрудников только в случае оказания открытого сопротивления, принятие во внимание отказов от сопровождения в пути, а если сопровождение совершенно необходимо – проведение предварительного знакомства с сопровождающими сотрудниками;

c. наличие у сопровождающих достаточной подготовки, в частности, в вопросах посредничества и разрешения стрессовых ситуаций, а также знание ими соответствующих языков и культур;

d. использование для перевозки в предпочтительном порядке регулярных авиарейсов, предоставление перевозчикам и командирам кораблей полной информации о перевозке и получение от них официального согласия на перевозку, а при его отсутствии – присутствие на борту независимых наблюдателей или возможность ведения видеосъемки;

e. возможность присутствия независимых наблюдателей или ведения видеосъемки в период, предшествующий отправлению, из-за возможных угроз или нападений на выдворяемых с целью убедить их покинуть страну; независимые наблюдатели должны присутствовать при отправлении и прибытии;

f. систематическое освидетельствование состояния физического и психического здоровья выдворяемых при отправлении и прибытии;

g. внесение в законодательство конкретных норм, налагающих строгий запрет на применение следующих методов:

- частичное или полное перекрытие дыхательных путей;

- заклеивание рта клейкой лентой;

- использование ядовитых или нервно-паралитических газов;

- введение выдворяемому транквилизаторов вопреки его воле или лекарственных препаратов без предписания врача;

- использование любых иных средств ограничения подвижности помимо наручников;

- использование наручников во время перевозки;

- ношение сопровождающими масок или капюшонов;

- произвольное или несоразмерное применение силы;

h. обеспечение соразмерности и соблюдения норм безопасности и человеческого достоинства в процессе выдворения с учетом особых нужд лиц, принадлежащих к уязвимым группам, таким как дети, несовершеннолетние без сопровождения взрослых, незамужних женщин и престарелых;

i. обеспечение выдворяемых питанием и питьем в пути и предоставление им возможности взять с собой и получить личные вещи;

x. внести в законодательство необходимые правовые гарантии для лиц, чьи права были нарушены в процессе выдворения, с тем чтобы они могли на практике реализовать свое право на обжалование, а именно:

a. возможность для жертвы или иного лица, назначенного ею для этой цели, подать заявление об обжаловании предпринятых действий в официальные органы, включая, при необходимости, дипломатические представительства государства, в которое было произведено выдворение;

b. предоставление всем лицам, находящимся в ожидании выдворения, полной информации о возможностях и порядке обжалования, а также о возможных последствиях отказа от добровольного сотрудничества и о том, какие применение каких средств принуждения допускается по национальному законодательству;

c. присутствие жертвы в государстве, которое приняло решение о его выдворении в течение всего периода разбирательств по поданному им заявлению об обжаловании, то есть:
- приостановление процедуры выдворения лица, еще находящегося в государстве, из которого оно было выдворяется;
- возвращение выдворенного лица в выдворившее его государство.