21e Conférence des Ministres européens de la Justice

10-11 juin 1997, Prague (République tchèque)

Conclusions

Rapport du Secrétaire Général du Conseil de l'Europe

Introduction

1. La 21e Conférence des Ministres européens de la Justice s'est tenue à Prague les 10 et 11 juin 1997 sur l'invitation du Gouvernement tchèque. L'ordre du jour, la liste des participants et les Résolutions adoptées font l'objet des annexes I à III du présent rapport.
2. Les Bureaux du CDCJ et du CDPC ainsi que les Hauts Fonctionnaires ont tenu leurs réunions préparatoires la veille de la Conférence.
3. Le Ministre tchèque de la Justice a été élu Président de la Conférence. Les Ministres de la Justice de la Hongrie et de Malte ont été élus Vice-Présidents.
4. La Conférence avait pour thème "Liens entre la corruption et la criminalité organisée". Le rapporteur principal était le Ministre tchèque de la Justice;  le Ministre hongrois de la Justice de Hongrie a fait office de co-rapporteur.
5. Le Président de la République tchèque, M. Vaclav Havel, a souligné,  dans son discours d'ouverture,  que la corruption et la criminalité organisée constituaient un danger majeur pour la démocratie, tout particulièrement dans les nouvelles démocraties, où  les organes de l'Etat en général et le pouvoir judiciaire en particulier doivent gagner et conserver  la confiance du peuple.
6. Dans son allocution, le Secrétaire Général adjoint a rappelé les conclusions de la précédente Conférence, tenue à La Valette il y a trois ans sur le thème de la corruption, et à l'issue de laquelle, un Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC) a été constitué et chargé de mettre en oeuvre un Programme d'action contre la corruption.
Il a toutefois fait remarquer que le ferme engagement politique pris par les gouvernements pour combattre la corruption au niveau international ne se traduisait pas toujours dans la pratique et que les progrès étaient plus lents qu'escomptés.
Les Ministres devraient désormais exprimer leur soutien politique aux travaux du Conseil de l'Europe, en particulier à l’égard de l'élaboration d'instruments appropriés et de mécanismes de suivi.
7. A l'issue des débats, au cours desquels presque toutes les Délégations ont pris la parole, les Ministres ont adopté la Résolution n° 1 ( voir annexe III).
Cette Résolution recommande que le Comité des Ministres appuie les travaux entrepris par le Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC), le Comité européen de coopération juridique (CDCJ) et le GMC pour accélérer la mise en oeuvre du Programme d'action contre la corruption et élaborer, dans ce contexte, des instruments internationaux de lutte contre la corruption.
Les instruments internationaux pertinents à élaborer devraient notamment prévoir un mécanisme de suivi efficace ouvert aux Etats membres et aux Etats non-membres du Conseil de l'Europe sur un  pied d'égalité.
8. La Résolution invite également le Comité des Ministres à examiner les moyens de prévenir et de combattre le crime organisé et la corruption dans le cadre de la préparation du deuxième Sommet des chefs d'Etat et de Gouvernement du Conseil de l'Europe.
9. Les Ministres ont convenu d'annexer certaines propositions du Ministre de la Justice de la Fédération de Russie au présent rapport (voir annexe IV).
10. Les Ministres ont adressé leurs remerciements aux autorités tchèques pour l'organisation de la Conférence et leur aimable hospitalité ( Résolution n° 2, voir annexe III).

Rapports

11. Le Ministre tchèque de la Justice a présenté son rapport (MJU-21(97)1) dans lequel elle a attiré l’attention sur l'aspect international du problème; c'est précisément au niveau de la coopération internationale que les progrès accomplis n'ont pas donné les résultats escomptés.
Il convient de s'attacher en premier lieu à harmoniser la définition de la corruption au niveau international, afin de s'assurer qu'un même comportement est bien sanctionné dans toute l'Europe.
12. La coopération internationale doit s'étendre à tous les domaines possibles, y compris le droit civil et le droit administratif, puisque le droit pénal, aussi important qu'il soit, ne peut à lui seul couvrir tous les aspects du problème.
A ce titre, le rôle de l’Etat est irremplacable.
13. Les instruments internationaux existants devraient être revus et éventuellement modifiés ou complétés, et de nouvelles formes de coopération juridique (par exemple entre pays limitrophes) devraient être introduites.
Dans ce contexte, il importe que tout l'appui voulu soit donné au projet de Convention-cadre contre la corruption ainsi qu’à la continuation du projet "Octopus".
14. Le Ministre hongrois de la Justice a présenté son co-rapport (MJU-21 (97) 2), en mettant en relief les deux aspects de la coopération internationale qui devraient être poursuivis en même temps que la lutte contre la corruption et la criminalité  organisée.
15. Le premier aspect réside dans l'harmonisation des lois nationales, le deuxième aspect consiste en une coopération efficace entre les services de police et de la justice de différents Etats.
Les travaux du GMC progressent bien sur ces deux aspects et le projet d'accord-cadre élaboré par le GMC mérite le plein appui.
16. Quels que soient les engagements souscrits par les Etats, il importe que leur mise en oeuvre soit suivie par une structure permanente à mettre en place dans le cadre du Conseil de l'Europe, mais avec la participation d'Etats non-membres concernés sur un pied d'égalité.
17. Conformément à la décision prise par le Comité des Ministres, le Président du GMC a présenté son rapport sur l'état d'avancement des travaux du Groupe (MJU-21 (97)3), en exposant les résultats obtenus depuis la 19e Conférence des Ministres européens de la Justice (La Vallette, 1994) et l'adoption du Programme d'action contre la corruption.
18. Il a fait savoir à la Conférence que le GMC procédait actuellement à l'élaboration d'une Convention-cadre qui expose les principes de la lutte contre la corruption qui doivent être mis en oeuvre au niveau national et complétés par des normes internationales additionnelles plus spécifiques. Ce texte prévoit un mécanisme de suivi. Le Président du GMC a précisé que la nature juridique de cet instrument et son mécanisme de suivi, en particulier en ce qui concerne la participation des Etats non-membres du Conseil de l'Europe,  constituaient les difficultés principales rencontrées par le GMC sur la question. Il a invité les Ministres de la Justice à fournir des directives politiques  permettant de venir à bout de ces difficultés.
19. Le GMC élabore aussi un projet de convention sur les aspects pénaux de la lutte contre la corruption et il a réalisé une étude dont les conclusions sont favorables à l’élaboration d’une convention sur les actions civiles en indemnisation des dommages résultant de faits de corruption.
20. Un code de conduite modèle pour les agents publics est  également en cours d'élaboration.
21. Les Ministres disposaient en outre de deux documents d'information, le premier reproduisant la Résolution adoptée par la 19e Conférence des Ministres européens de la Justice (MJU-21 (97) inf) et le deuxième relatif au projet "Octopus" (MJU-21 (97) inf 2)

Résumé des débats

22. Les Ministres ont constaté que la criminalité organisée, notamment lorsqu'elle est liée à la corruption, fait peser une lourde menace sur la prospérité et la sécurité démocratique de l’Europe. Ils ont fait remarquer que la criminalité organisée profite de la mondialisation des marchés, de la technologie moderne et de la liberté de circulation des personnes, des biens et du capital. Les organisations criminelles se servent de la corruption pour faire obstacle à l'application de la loi, faciliter les activités illégales, blanchir les produits de leurs crimes et infiltrer des secteurs d'activité économique légitimes. Leur considérable potentiel financier leur permet d'infiltrer les structures du pouvoir, d'acquérir une influence politique et économique et de mettre en péril le bon fonctionnement des institutions de l'Etat.
23. La plupart des Ministres ont souligné qu'il était nécessaire de s'engager sans ambiguïté dans la lutte contre la corruption et la criminalité organisée afin de défendre les principes fondamentaux du Conseil de l'Europe: la démocratie, l'Etat de droit, les droits de l'homme et le progrès social. Dans de nombreux pays, le problème posé par la corruption et le crime organisé est si grave que la lutte contre ces phénomènes est devenue une priorité politique absolue. Le développement économique et la stabilité des institutions démocratiques dépendent de leur capacité à trouver des moyens appropriés pour combattre la corruption et la criminalité. Dans ce cadre, les Ministres ont évoqué diverses mesures prises dans leur pays pour adapter la législation et l'appareil étatique afin de prévenir la corruption et les formes modernes, organisées et transnationales de criminalité. Ils ont souligné l'importance d'une bonne application de la législation, de mesures préventives et d'une meilleure utilisation de nouvelles formes d'investigation. Pour que le système de justice pénale puisse jouer son rôle dans la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, il conviendrait d'envisager, en outre, la protection des témoins et, le cas échéant, des moyens de restreindre l'immunité de juridiction de certaines catégories de personnes.
24. Tous les Ministres ont reconnu que la lutte contre la corruption et la criminalité organisée ne pourrait être efficace qu’à la condition d’être menée à la fois au niveau national et international avec une coopération renforcée entre les Etats et entre les organisations internationales. Tous les pays sont touchés par ces phénomènes, bien qu'à des niveaux différents. La mise en commun d'expériences et les contacts entre les services impliqués dans la lutte contre la corruption et la criminalité organisée apparaissent donc comme essentiels. Sensibiliser le public aux dangers de la corruption et de la criminalité organisée et promouvoir les valeurs éthiques sont perçus comme des moyens efficaces à inclure dans une stratégie mondiale en la matière.
25. Un certain nombre de Ministres ont évoqué la nécessité de ratifier et de mieux utiliser les instruments internationaux existant dans le domaine de la coopération internationale en matière pénale. Toutefois, ces instruments ont besoin d'être mis à jour afin de garder toute leur efficacité face aux formes modernes de la criminalité. En outre, de nouveaux instruments juridiques seraient nécessaires afin de renforcer les normes européennes, de tenir compte de l'évolution de ces phénomènes et de renforcer la coopération. Les Ministres se sont déclarés en faveur d'efforts visant à faciliter une meilleure harmonisation des qualifications nationales relatives aux aspects juridiques et criminologiques de la criminalité organisée, de l'escroquerie informatique et de la délinquance dans le cyberespace.
26. Les Ministres ont appelé à l'intensification du projet "Octopus" après la phase initiale d'évaluation qui prendra fin en décembre 1997 et à la mise en oeuvre rapide du programme d'évaluation des mesures pour lutter contre le blanchiment de l'argent dans les pays non-couverts par les procédures du Groupe d'action financière sur le blanchiment des capitaux (GAFI).
27. Les Ministres se sont félicités à l'unanimité de l'adoption du programme d'action du Conseil de l'Europe contre la corruption. Ils ont souligné que les mesures de droit pénal, bien qu'essentielles, n'étaient pas suffisantes pour lutter efficacement contre la corruption. A leurs yeux, l'approche multidisciplinaire globale du programme d'action fait partie intégrante de la spécificité de l'action du Conseil de l'Europe contre la corruption et accentue l'utilité de cette action.
28. Les Ministres ont pleinement soutenu les importants résultats déjà obtenus par le Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC) dans la mise en oeuvre du Programme d'action dont ils ont préconisé l'accélération. Ils ont estimé qu'une priorité élevée devait être donnée à l'adoption à bref délai d'un accord-cadre définissant les principes communs devant inspirer les stratégies nationales de lutte contre la corruption. Cet accord-cadre pourrait être complété, le cas échéant, par de futurs instruments de caractère plus spécialisé.
29. En outre, de nombreux orateurs ont également préconisé l'adoption rapide, voire en parallèle, de la convention en matière de droit pénal que le GMC élabore actuellement et qui prévoit la criminalisation coordonnée de la corruption et un renforcement de la coopération s'agissant de la poursuite des délits de corruption.
30. Les Ministres ont pris note avec satisfaction des travaux également en cours relatifs à l'élaboration d'un instrument en matière de droit civil - prévoyant l'accès aux tribunaux et des voies de recours propres aux victimes de la corruption - et à un code de conduite modèle pour les agents publics, et ont exprimé l'espoir que ces travaux pourraient être rapidement menés à leur terme.
31. De nombreux Ministres ont souligné le fait que la volonté politique des Etats s'engageant à lutter efficacement et ensemble contre la corruption, devait être incorporée dans des instruments internationaux ayant force obligatoire. L'opinion très largement partagée par les Ministres était que pour être crédibles et répondre aux attentes, les instruments internationaux contre la corruption établis par le Conseil de l'Europe devaient être assortis d'un mécanisme de suivi adéquat et effectif.
32. De nombreux intervenants se sont montré favorables à la participation d'Etats non-membres du Conseil de l'Europe aux travaux du GMC et ont estimé que ces Etats devraient également être en mesure de participer, sur un pied d'égalité avec les Etats membres, au mécanisme de suivi des instruments élaborés par le GMC. A cet égard, plusieurs Ministres ont expressément déclaré qu'il serait bon de s'inspirer du modèle suivi par le Groupe  d'action financière (GAFI), qui repose sur l'évaluation mutuelle et la pression des pairs.
33. Les Ministres ont été, dans leur majorité, de l'avis qu'il fallait établir clairement un lien entre les résultats de la Conférence et le deuxième Sommet des chefs d'Etat et de Gouvernement du Conseil de l'Europe qui doit se tenir en octobre 1997. Ils ont favorablement accueilli la proposition de faire figurer le problème de la corruption et de la criminalité organisée à l'ordre du jour du deuxième Sommet, estimant que ce Sommet pourrait offrir la possibilité d'exprimer, au plus haut niveau possible, la volonté politique de lutter contre la corruption et la criminalité organisée, nouvelles menaces pesant sur la sécurité démocratique en Europe. Ce deuxième Sommet permettra, de plus, le lancement de nouvelles initiatives pour renforcer la coopération dans ce domaine. Dans cette optique, les Ministres ont souligné qu'il serait opportun, dans le cadre des travaux préparatoires du Sommet, d’examiner les meilleurs moyens de mettre sur rail un processus dynamique, souple et non-bureaucratique mettant en oeuvre des modalités plus efficaces de lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Cela permettrait aux Etats d'améliorer leur coopération et leur concours, de promouvoir les échanges d'expérience et d'information, de participer à une évaluation mutuelle du respect des engagements pris et de sensibiliser l'opinion publique. En bref, ils conjugueraient leurs efforts et les moyens dont ils disposent de manière à combattre efficacement et sans trêve la corruption et la criminalité organisée.
34. Certains Ministres ont formulé d'autres propositions d'action future concernant la corruption et la criminalité organisée, parmi lesquelles on peut mentionner : l'éventuelle préparation d'un inventaire de l'ensemble des instruments internationaux, l'opportunité d'un code pénal international type qui prendrait en compte les formes modernes de la criminalité, l'étude des moyens de promouvoir une action commune pour la poursuite des infractions mettant en péril la sécurité de plusieurs systèmes juridiques.

* * *

Le Secrétaire Général adjoint tient à rendre hommage aux autorités tchèques et à leur exprimer sa gratitude pour l'excellente organisation de la Conférence et pour la chaleureuse hospitalité offerte à tous les participants.