Conférences du Conseil de l'Europe des ministres de la Justice

21e Confrence des Ministres europens de la Justice

10-11 juin 1997, Prague (Rpublique tchque)

Conclusions

Rapport du Secrtaire Gnral du Conseil de l'Europe

Introduction

1. La 21e Confrence des Ministres europens de la Justice s'est tenue Prague les 10 et 11 juin 1997 sur l'invitation du Gouvernement tchque. L'ordre du jour, la liste des participants et les Rsolutions adoptes font l'objet des annexes I III du prsent rapport.
2. Les Bureaux du CDCJ et du CDPC ainsi que les Hauts Fonctionnaires ont tenu leurs runions prparatoires la veille de la Confrence.
3. Le Ministre tchque de la Justice a t lu Prsident de la Confrence. Les Ministres de la Justice de la Hongrie et de Malte ont t lus Vice-Prsidents.
4. La Confrence avait pour thme "Liens entre la corruption et la criminalit organise". Le rapporteur principal tait le Ministre tchque de la Justice;  le Ministre hongrois de la Justice de Hongrie a fait office de co-rapporteur.
5. Le Prsident de la Rpublique tchque, M. Vaclav Havel, a soulign,  dans son discours d'ouverture,  que la corruption et la criminalit organise constituaient un danger majeur pour la dmocratie, tout particulirement dans les nouvelles dmocraties, o  les organes de l'Etat en gnral et le pouvoir judiciaire en particulier doivent gagner et conserver  la confiance du peuple.
6. Dans son allocution, le Secrtaire Gnral adjoint a rappel les conclusions de la prcdente Confrence, tenue La Valette il y a trois ans sur le thme de la corruption, et l'issue de laquelle, un Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC) a t constitu et charg de mettre en oeuvre un Programme d'action contre la corruption.
Il a toutefois fait remarquer que le ferme engagement politique pris par les gouvernements pour combattre la corruption au niveau international ne se traduisait pas toujours dans la pratique et que les progrs taient plus lents qu'escompts.
Les Ministres devraient dsormais exprimer leur soutien politique aux travaux du Conseil de l'Europe, en particulier l’gard de l'laboration d'instruments appropris et de mcanismes de suivi.
7. A l'issue des dbats, au cours desquels presque toutes les Dlgations ont pris la parole, les Ministres ont adopt la Rsolution n 1 ( voir annexe III).
Cette Rsolution recommande que le Comit des Ministres appuie les travaux entrepris par le Comit europen pour les problmes criminels (CDPC), le Comit europen de coopration juridique (CDCJ) et le GMC pour acclrer la mise en oeuvre du Programme d'action contre la corruption et laborer, dans ce contexte, des instruments internationaux de lutte contre la corruption.
Les instruments internationaux pertinents laborer devraient notamment prvoir un mcanisme de suivi efficace ouvert aux Etats membres et aux Etats non-membres du Conseil de l'Europe sur un  pied d'galit.
8. La Rsolution invite galement le Comit des Ministres examiner les moyens de prvenir et de combattre le crime organis et la corruption dans le cadre de la prparation du deuxime Sommet des chefs d'Etat et de Gouvernement du Conseil de l'Europe.
9. Les Ministres ont convenu d'annexer certaines propositions du Ministre de la Justice de la Fdration de Russie au prsent rapport (voir annexe IV).
10. Les Ministres ont adress leurs remerciements aux autorits tchques pour l'organisation de la Confrence et leur aimable hospitalit ( Rsolution n 2, voir annexe III).

Rapports

11. Le Ministre tchque de la Justice a prsent son rapport (MJU-21(97)1) dans lequel elle a attir l’attention sur l'aspect international du problme; c'est prcisment au niveau de la coopration internationale que les progrs accomplis n'ont pas donn les rsultats escompts.
Il convient de s'attacher en premier lieu harmoniser la dfinition de la corruption au niveau international, afin de s'assurer qu'un mme comportement est bien sanctionn dans toute l'Europe.
12. La coopration internationale doit s'tendre tous les domaines possibles, y compris le droit civil et le droit administratif, puisque le droit pnal, aussi important qu'il soit, ne peut lui seul couvrir tous les aspects du problme.
A ce titre, le rle de l’Etat est irremplacable.
13. Les instruments internationaux existants devraient tre revus et ventuellement modifis ou complts, et de nouvelles formes de coopration juridique (par exemple entre pays limitrophes) devraient tre introduites.
Dans ce contexte, il importe que tout l'appui voulu soit donn au projet de Convention-cadre contre la corruption ainsi qu’ la continuation du projet "Octopus".
14. Le Ministre hongrois de la Justice a prsent son co-rapport (MJU-21 (97) 2), en mettant en relief les deux aspects de la coopration internationale qui devraient tre poursuivis en mme temps que la lutte contre la corruption et la criminalit  organise.
15. Le premier aspect rside dans l'harmonisation des lois nationales, le deuxime aspect consiste en une coopration efficace entre les services de police et de la justice de diffrents Etats.
Les travaux du GMC progressent bien sur ces deux aspects et le projet d'accord-cadre labor par le GMC mrite le plein appui.
16. Quels que soient les engagements souscrits par les Etats, il importe que leur mise en oeuvre soit suivie par une structure permanente mettre en place dans le cadre du Conseil de l'Europe, mais avec la participation d'Etats non-membres concerns sur un pied d'galit.
17. Conformment la dcision prise par le Comit des Ministres, le Prsident du GMC a prsent son rapport sur l'tat d'avancement des travaux du Groupe (MJU-21 (97)3), en exposant les rsultats obtenus depuis la 19e Confrence des Ministres europens de la Justice (La Vallette, 1994) et l'adoption du Programme d'action contre la corruption.
18. Il a fait savoir la Confrence que le GMC procdait actuellement l'laboration d'une Convention-cadre qui expose les principes de la lutte contre la corruption qui doivent tre mis en oeuvre au niveau national et complts par des normes internationales additionnelles plus spcifiques. Ce texte prvoit un mcanisme de suivi. Le Prsident du GMC a prcis que la nature juridique de cet instrument et son mcanisme de suivi, en particulier en ce qui concerne la participation des Etats non-membres du Conseil de l'Europe,  constituaient les difficults principales rencontres par le GMC sur la question. Il a invit les Ministres de la Justice fournir des directives politiques  permettant de venir bout de ces difficults.
19. Le GMC labore aussi un projet de convention sur les aspects pnaux de la lutte contre la corruption et il a ralis une tude dont les conclusions sont favorables l’laboration d’une convention sur les actions civiles en indemnisation des dommages rsultant de faits de corruption.
20. Un code de conduite modle pour les agents publics est  galement en cours d'laboration.
21. Les Ministres disposaient en outre de deux documents d'information, le premier reproduisant la Rsolution adopte par la 19e Confrence des Ministres europens de la Justice (MJU-21 (97) inf) et le deuxime relatif au projet "Octopus" (MJU-21 (97) inf 2)

Rsum des dbats

22. Les Ministres ont constat que la criminalit organise, notamment lorsqu'elle est lie la corruption, fait peser une lourde menace sur la prosprit et la scurit dmocratique de l’Europe. Ils ont fait remarquer que la criminalit organise profite de la mondialisation des marchs, de la technologie moderne et de la libert de circulation des personnes, des biens et du capital. Les organisations criminelles se servent de la corruption pour faire obstacle l'application de la loi, faciliter les activits illgales, blanchir les produits de leurs crimes et infiltrer des secteurs d'activit conomique lgitimes. Leur considrable potentiel financier leur permet d'infiltrer les structures du pouvoir, d'acqurir une influence politique et conomique et de mettre en pril le bon fonctionnement des institutions de l'Etat.
23. La plupart des Ministres ont soulign qu'il tait ncessaire de s'engager sans ambigut dans la lutte contre la corruption et la criminalit organise afin de dfendre les principes fondamentaux du Conseil de l'Europe: la dmocratie, l'Etat de droit, les droits de l'homme et le progrs social. Dans de nombreux pays, le problme pos par la corruption et le crime organis est si grave que la lutte contre ces phnomnes est devenue une priorit politique absolue. Le dveloppement conomique et la stabilit des institutions dmocratiques dpendent de leur capacit trouver des moyens appropris pour combattre la corruption et la criminalit. Dans ce cadre, les Ministres ont voqu diverses mesures prises dans leur pays pour adapter la lgislation et l'appareil tatique afin de prvenir la corruption et les formes modernes, organises et transnationales de criminalit. Ils ont soulign l'importance d'une bonne application de la lgislation, de mesures prventives et d'une meilleure utilisation de nouvelles formes d'investigation. Pour que le systme de justice pnale puisse jouer son rle dans la lutte contre la corruption et la criminalit organise, il conviendrait d'envisager, en outre, la protection des tmoins et, le cas chant, des moyens de restreindre l'immunit de juridiction de certaines catgories de personnes.
24. Tous les Ministres ont reconnu que la lutte contre la corruption et la criminalit organise ne pourrait tre efficace qu’ la condition d’tre mene la fois au niveau national et international avec une coopration renforce entre les Etats et entre les organisations internationales. Tous les pays sont touchs par ces phnomnes, bien qu' des niveaux diffrents. La mise en commun d'expriences et les contacts entre les services impliqus dans la lutte contre la corruption et la criminalit organise apparaissent donc comme essentiels. Sensibiliser le public aux dangers de la corruption et de la criminalit organise et promouvoir les valeurs thiques sont perus comme des moyens efficaces inclure dans une stratgie mondiale en la matire.
25. Un certain nombre de Ministres ont voqu la ncessit de ratifier et de mieux utiliser les instruments internationaux existant dans le domaine de la coopration internationale en matire pnale. Toutefois, ces instruments ont besoin d'tre mis jour afin de garder toute leur efficacit face aux formes modernes de la criminalit. En outre, de nouveaux instruments juridiques seraient ncessaires afin de renforcer les normes europennes, de tenir compte de l'volution de ces phnomnes et de renforcer la coopration. Les Ministres se sont dclars en faveur d'efforts visant faciliter une meilleure harmonisation des qualifications nationales relatives aux aspects juridiques et criminologiques de la criminalit organise, de l'escroquerie informatique et de la dlinquance dans le cyberespace.
26. Les Ministres ont appel l'intensification du projet "Octopus" aprs la phase initiale d'valuation qui prendra fin en dcembre 1997 et la mise en oeuvre rapide du programme d'valuation des mesures pour lutter contre le blanchiment de l'argent dans les pays non-couverts par les procdures du Groupe d'action financire sur le blanchiment des capitaux (GAFI).
27. Les Ministres se sont flicits l'unanimit de l'adoption du programme d'action du Conseil de l'Europe contre la corruption. Ils ont soulign que les mesures de droit pnal, bien qu'essentielles, n'taient pas suffisantes pour lutter efficacement contre la corruption. A leurs yeux, l'approche multidisciplinaire globale du programme d'action fait partie intgrante de la spcificit de l'action du Conseil de l'Europe contre la corruption et accentue l'utilit de cette action.
28. Les Ministres ont pleinement soutenu les importants rsultats dj obtenus par le Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC) dans la mise en oeuvre du Programme d'action dont ils ont prconis l'acclration. Ils ont estim qu'une priorit leve devait tre donne l'adoption bref dlai d'un accord-cadre dfinissant les principes communs devant inspirer les stratgies nationales de lutte contre la corruption. Cet accord-cadre pourrait tre complt, le cas chant, par de futurs instruments de caractre plus spcialis.
29. En outre, de nombreux orateurs ont galement prconis l'adoption rapide, voire en parallle, de la convention en matire de droit pnal que le GMC labore actuellement et qui prvoit la criminalisation coordonne de la corruption et un renforcement de la coopration s'agissant de la poursuite des dlits de corruption.
30. Les Ministres ont pris note avec satisfaction des travaux galement en cours relatifs l'laboration d'un instrument en matire de droit civil - prvoyant l'accs aux tribunaux et des voies de recours propres aux victimes de la corruption - et un code de conduite modle pour les agents publics, et ont exprim l'espoir que ces travaux pourraient tre rapidement mens leur terme.
31. De nombreux Ministres ont soulign le fait que la volont politique des Etats s'engageant lutter efficacement et ensemble contre la corruption, devait tre incorpore dans des instruments internationaux ayant force obligatoire. L'opinion trs largement partage par les Ministres tait que pour tre crdibles et rpondre aux attentes, les instruments internationaux contre la corruption tablis par le Conseil de l'Europe devaient tre assortis d'un mcanisme de suivi adquat et effectif.
32. De nombreux intervenants se sont montr favorables la participation d'Etats non-membres du Conseil de l'Europe aux travaux du GMC et ont estim que ces Etats devraient galement tre en mesure de participer, sur un pied d'galit avec les Etats membres, au mcanisme de suivi des instruments labors par le GMC. A cet gard, plusieurs Ministres ont expressment dclar qu'il serait bon de s'inspirer du modle suivi par le Groupe  d'action financire (GAFI), qui repose sur l'valuation mutuelle et la pression des pairs.
33. Les Ministres ont t, dans leur majorit, de l'avis qu'il fallait tablir clairement un lien entre les rsultats de la Confrence et le deuxime Sommet des chefs d'Etat et de Gouvernement du Conseil de l'Europe qui doit se tenir en octobre 1997. Ils ont favorablement accueilli la proposition de faire figurer le problme de la corruption et de la criminalit organise l'ordre du jour du deuxime Sommet, estimant que ce Sommet pourrait offrir la possibilit d'exprimer, au plus haut niveau possible, la volont politique de lutter contre la corruption et la criminalit organise, nouvelles menaces pesant sur la scurit dmocratique en Europe. Ce deuxime Sommet permettra, de plus, le lancement de nouvelles initiatives pour renforcer la coopration dans ce domaine. Dans cette optique, les Ministres ont soulign qu'il serait opportun, dans le cadre des travaux prparatoires du Sommet, d’examiner les meilleurs moyens de mettre sur rail un processus dynamique, souple et non-bureaucratique mettant en oeuvre des modalits plus efficaces de lutte contre la corruption et la criminalit organise. Cela permettrait aux Etats d'amliorer leur coopration et leur concours, de promouvoir les changes d'exprience et d'information, de participer une valuation mutuelle du respect des engagements pris et de sensibiliser l'opinion publique. En bref, ils conjugueraient leurs efforts et les moyens dont ils disposent de manire combattre efficacement et sans trve la corruption et la criminalit organise.
34. Certains Ministres ont formul d'autres propositions d'action future concernant la corruption et la criminalit organise, parmi lesquelles on peut mentionner : l'ventuelle prparation d'un inventaire de l'ensemble des instruments internationaux, l'opportunit d'un code pnal international type qui prendrait en compte les formes modernes de la criminalit, l'tude des moyens de promouvoir une action commune pour la poursuite des infractions mettant en pril la scurit de plusieurs systmes juridiques.

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Le Secrtaire Gnral adjoint tient rendre hommage aux autorits tchques et leur exprimer sa gratitude pour l'excellente organisation de la Confrence et pour la chaleureuse hospitalit offerte tous les participants.