20e Conférence des Ministres européens de la Justice

11-12 juin 1996, Budapest (Hongrie)

Conclusions

Rapport du Secrétaire Général du Conseil de l'Europe

Introduction

1. La 20e Conférence des Ministres européens de la Justice s'est tenue à Budapest les 11 et 12 juin 1996 à l'invitation du Gouvernement hongrois. L'ordre du jour, la liste des participants et les Résolutions adoptées font l'objet des annexes I à III au présent rapport.
2. Les Bureaux du CDCJ et du CDPC ainsi que les Hauts fonctionnaires ont tenu leurs réunions préparatoires la veille de la Conférence.
3. La Conférence a été ouverte par M. Peter Leuprecht, Secrétaire Général adjoint du Conseil de l'Europe.
Le Ministre hongrois de la Justice a été élu Président de la Conférence; les Ministres de la Justice de la Roumanie et de Chypre ont été élus Vice-Présidents.
4. La Conférence avait pour thème "Efficacité et équité de la justice civile, pénale et administrative". Le rapporteur principal était le Ministre hongrois de la Justice; les Ministres de la Justice de Malte et de la République Tchèque ont fait office de co-rapporteurs.
5. Le Président de la République de Hongrie, Monsieur Árpád Göncz, a rappelé, dans son discours d'ouverture, le chemin parcouru par la Hongrie dans les six dernières années sur le chemin du renforcement de l'Etat de droit et de l'économie de marché; une réforme législative intense accompagne cet oeuvre, et la justice doit remplir son rôle avec équité et efficacité.
Dans ce contexte de profonds changements sociaux et législatifs, qui est commun à un grand nombre des nouveaux Etats membres du Conseil de l'Europe, les citoyens attendent plus de la justice, alors que celle-ci doit faire face à des problèmes de structures et de moyens.
6. Dans son allocution, le Secrétaire Général adjoint a souligné que l'indépendance et l'impartialité des juges sont des composantes essentielles d'un Etat démocratique de droit, et doivent être garanties au niveau national; le recours aux organes de la Convention européenne des droits de l'homme doit demeurer exceptionnel.
Le Conseil de l'Europe est à l'écoute de ses Etats membres, pour les aider à combler les éventuelles lacunes en particulier dans le domaine de l'administration de la justice, et à remplir les engagements pris lors de leur adhésion, lorsqu'ils ont déclaré avoir la volonté et être capables de se conformer aux principes de la démocratie pluraliste, de la primauté du droit et des droits de l'homme.
7. A l'issue des débats, au cours desquels presque toutes les délégations ont pris la parole, les Ministres ont adopté la Résolution N°1 (voir annexe III).
Cette dernière propose notamment que le Comité européen de coopération juridique (CDCJ) et le Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) soient chargés de faire l'inventaire des mesures nationales prises ou envisagées, et de formuler des propositions pouvant être adaptées à plusieurs systèmes juridiques afin d'accroître l'efficacité de la justice tout en respectant son équité; en outre, les deux comités devraient faire rapport à une prochaine Conférence des Ministres européens de la justice sur les mesures prises.
8. Les Ministres ont également recommandé que le Comité des Ministres prenne les mesures nécessaires pour renforcer davantage la coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale, en vue de promouvoir la consolidation et la mise en oeuvre effectives des normes et des principes qu'il a établis en ce qui concerne l'équité et l'efficacité de la justice civile, pénale et administrative.
9. Les Ministres se sont félicités de l'invitation du Ministre tchèque à tenir une Réunion informelle à Prague le 11 juin 1997.

Rapports

10. Le Ministre hongrois de la Justice a présenté son rapport (MJU-20 (96) 1), dans lequel il constate que, malgré la quantité et la qualité du travail déjà accompli par le Conseil de l'Europe en matière d'efficacité et équité de la justice, beaucoup reste encore à faire.
Premièrement, il faut aligner les instruments existants sur la jurisprudence de la Commission et de la Cour des Droits de l'Homme en constante évolution; deuxièmement, l'assistance nécessaire doit être offerte aux Etats de l'Europe centrale et orientale qui ont récemment accédé à la démocratie, et qui ont entrepris des reformes de la législation et de la pratique concernant l'administration de la justice.
11. Il ne s'agit pas seulement d'un problème de technique législative, mais également d'un problème politique, puisque tout dysfonctionnement grave de la justice est de nature à miner la confiance des citoyens dans les structures de l'Etat démocratique.
12. Dans la plupart des Etats membres, la justice subit une double pression. D'une part, des mesures sont prises pour maintenir les procédures judiciaires dans un délai raisonnable; d'autre part, il faut veiller à ce que ces mesures n'agissent pas au détriment de l'équité.
Pour que tel soit le cas, des moyens de plus en plus importants, en personnes et en ressources, sont nécessaires.
13. Si ces questions sont d'une grande actualité pour les Etats de l'Europe centrale et orientale, il ne le sont pas moins pour les autres Etats membres du Conseil de l'Europe; c'est donc dans ce contexte plus ample qu'elles doivent être affrontées.
Par exemple, une hypothèse que chaque Etat devrait examiner est celle d'établir un organe national, judiciaire ou autre, auquel les plaignants pourraient s'adresser si leur procès durait trop longtemps.
14. Le Procureur général de Malte a présenté le rapport du Ministre de la Justice (MJU-20 (96) 2), qui se concentre sur la meilleure utilisation des ressources disponibles pour l'administration de la justice, lorsque celles-ci sont limitées.
15. Le système maltais prévoit par exemple des procédures plus souples pour les petits litiges en matière civile, et la dépénalisation d'un grand nombre d'infractions en matière pénale, ce qui permet de réserver les procédures  fournissant les plus amples garanties d'équité, mais qui sont aussi les plus coûteuses, aux affaires civiles et pénales vraiment importantes.
16. Pour désengorger l'administration de la justice, et lui permettre de trancher rapidement les cas qui lui sont soumis, d'autres procédures, telles que la conciliation et l'arbitrage, devraient être mises en place et favorisées.
17. Quelle que soit la solution préconisée, il importe qu'elle soit adoptée en y associant les professions de la justice, sans la coopération desquelles toute reforme est vouées à l'échec.
18. Le Secrétaire d'Etat tchèque a présenté le rapport du Ministre de la Justice (MJU-20 (96) 3), qui apporte son soutien à l'analyse faite par le Ministre hongrois, et à l'appel à une coopération accrue au sein du Conseil de l'Europe.
19. En outre, le rapport souligne la situation délicate dans laquelle se trouve tout Ministre de la Justice: membre du pouvoir exécutif, il est toutefois responsable de la bonne marche de la justice, sans pour autant pouvoir empiéter sur la compétence de celle-ci.
20. S'il est indiscutable que toute personne qui s'estime victime d'un retard excessif dans l'administration de la justice doit disposer d'un recours effectif devant une instance nationale, on peut se demander s'il est vraiment nécessaire et opportun de créer à cette fin un nouvel organe, ou si ce rôle ne peut pas être joué par les Tribunaux, ce qui paraît plus logique.
21. Les Ministres disposaient en outre d'un document (MJU-20 (96) 5) établi par le Secrétariat, présentant les réalisations du Conseil de l'Europe en matière d'efficacité et équité de la justice.

Résumé des débats

22. Les Ministres sont convenus que l'équité et l'efficacité de la justice constituent un pilier de la notion d'Etat de droit, et que cela est vrai pour tous les Etats européens. Un Ministre a néanmoins souligné l'importance particulière que ce principe revêt pour les Etats nouvellement issus de l'ancienne Union Soviétique.
Il importe également que le système judiciaire donne de lui-même une image crédible, et inspire confiance aux citoyens et aux opérateurs économiques.
23. Plusieurs Ministres ont souligné que, d'une manière générale, s'il est nécessaire de prendre des mesures pour améliorer l'efficacité de la justice, il faut veiller à ce que ces mesures ne portent pas indûment préjudice aux garanties d'équité déjà fournies par la législation nationale, ou exigées par la Convention européenne des droits de l'homme et par la jurisprudence de ses organes.
24. Plusieurs types de mesures, déjà adoptés ou en cours d'étude au niveau national, ont été mentionnés comme pouvant remplir ces conditions.
Le premier type de mesures vise à restreindre le domaine de compétence des institutions judiciaires (dépénalisation, conciliation et arbitrage, etc.), dans le but d'en réduire la charge de travail.
25. D'autres mesures visant une simplification des procédures ont été également évoquées: procédures abrégées pour le payement de sommes non contestées, solution de litiges par le biais d'ordonnances plutôt que de sentences, négociation de la peine, établissement de collèges temporaires constitués de juges honoraires, etc.
26. Enfin, l'attention des Ministres s'est portée sur les mesures capables d'optimiser le rendement des ressources disponibles: remplacement dans certains cas des collèges de juges par un juge unique, juges de paix pour des affaires civiles d'un montant minime ou pénales n'entraînant pas la détention, informatisation des services judiciaires, formation professionnelle accrue des juges et des auxiliaires de justice, etc.  
27. Certains Ministres ont affirmé que l'efficacité doit être recherchée aussi au niveau de la phase préalable à celle proprement contentieuse (par exemple, simplification des procédures de demande d'assistance judiciaire), ainsi que de l'exécution des sentences, étant donné que les incidents d'exécution donnent lieu à leur tour à un contentieux considérable.
28. Plusieurs Ministres ont souligné la nécessité d'associer à la conception et à la mise en oeuvre des reformes les acteurs de la justice, voir même de les rendre responsables de la bonne marche de la justice pour ce qui est de leur ressort (p.e. charge des frais ou pénalités pour les parties qui ralentissent artificiellement la procédure).
29. Un Ministre a proposé l'établissement d'un institut de droit européen pour la formation de formateurs dans le domaine de l'équité et de l'efficacité de la justice. Cette mesure devrait s'accompagner de démarches de sensibilisation de l'opinion publique par le biais des média.
30. Les Ministres ont souhaité que le CDCJ et le CDPC poursuivent leurs efforts tendant à accroître l'équité et l'efficacité de la justice. Les actions que les deux comités sont appelés à mener sont détaillées dans le paragraphe 14 de la Résolution N° 1.

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31. Le Secrétaire Général adjoint tient à rendre hommage aux autorités hongroises et à leur exprimer sa gratitude pour l'excellence de l'organisation et la chaleureuse hospitalité offerte à tous les participants.