Strasbourg, 22 novembre 2011

CDMC(2011)021Rev
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COMITE DIRECTEUR SUR LES MEDIAS
ET LES NOUVEAUX SERVICES DE COMMUNICATION

(CDMC)

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15e réunion
du 29 november au 2 décembre 2011
Conseil de l'Europe, Agora, Strasbourg
(Salle G01)

Commentaires du CDMC sur la Recommandation 1983 (2011) de l’Assemblée parlementaire « Recours abusifs au secret d’Etat et à la sécurité nationale : obstacles au contrôle parlementaire et judiciaire des violations des droits de l’homme » (ci-après « la Recommandation de l’Assemblée parlementaire »)

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1. Le CDMC accueille favorablement cette Recommandation de l’Assemblée parlementaire. La rétention d’information par l’Etat, en limitant l’accès à celle-ci ou en restreignant sa diffusion, pourrait soulever des questions au titre de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme qui garantit la liberté d’expression ainsi que le droit de recevoir et de communiquer des informations. Selon les circonstances, un tel acte peut représenter une restriction de l’exercice des droits en question. Pour être légitime, toute restriction de cette nature doit être prévue par la loi et apporter une réponse proportionnée à un besoin urgent de la société lié aux exceptions limitées énoncées à l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme tel qu’il est interprété par la Cour européenne des droits de l’homme.
2. La Recommandation de l’Assemblée parlementaire rappelle de façon convaincante que l’Etat existe pour servir le peuple, et non l’inverse, soit en d’autre termes qu’il est « le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ». Lorsque le secret est utilisé pour couvrir des violations des droits de l’homme, non seulement les autorités de l’Etat ne remplissent pas leur devoir de protection des droits de leurs citoyens mais, qui plus est, la démocratie et l’état de droit sont gravement menacés. Il en va de même lorsque la notion de secret d’Etat est interprétée de façon très large, allant jusqu’à inclure des informations ou des données que le public a un intérêt légitime à voir divulguées.
3. Dans une société démocratique, la population a le droit de savoir comment l’autorité de l’Etat est exercée et comment elle est gouvernée. Cela est essentiel pour permettre à chacun de se forger des opinions, de faire des choix et de participer aux processus délibératifs et décisionnels. Un intérêt légitime des autorités publiques à garder l’information secrète doit être mesuré à l’aune du droit de la population à savoir.
4. La sécurité nationale et la lutte contre la criminalité, d’une part, et la liberté d’expression, d’autre part, ne sont pas incompatibles. L’état de droit est essentiel, à la fois pour le droit du public à savoir et pour la sécurité nationale. Cette approche s’inscrit dans la politique du Conseil de l’Europe et devrait être encore renforcée. Les ministres des Etats participants à la 1ère Conférence du Conseil de l’Europe des ministres responsables des médias et des nouveaux services de communication, qui s’est tenue à Reykjavík les 28 et 29 mai 2009, se sont engagés par la Résolution sur les « Développements en matière de législation contre le terrorisme dans les Etats membres du Conseil de l’Europe et leur impact sur la liberté d’expression et d’information » à examiner régulièrement « leurs législations et pratiques nationales pour veiller à ce que les conséquences des éventuelles mesures antiterroristes soient conformes aux normes du Conseil de l’Europe, en particulier la Convention européenne des droits de l’homme telle qu’elle est interprétée par la Cour européenne des droits de l’homme »1.
5. Le contrôle judiciaire des violations des droits de l’homme et les sanctions à l’encontre de leurs auteurs sont indispensables pour garantir une protection efficace des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Les enquêtes parlementaires et autres mécanismes de contrôle de l’exercice des pouvoirs exécutifs sont essentiels pour un système politique fondé sur l’équilibre des pouvoirs. Bien que ces aspects soient mis en avant avec une force particulière dans la Recommandation, la Résolution connexe 1838 (2011) de l’Assemblée parlementaire dresse de la situation un tableau plus détaillé qui pourrait étayer les remarques liminaires introduisant le dispositif de la Recommandation2.
6. Cependant, les mécanismes de contrôle décrits dans la Recommandation de l’Assemblée parlementaire ne peuvent, à eux seuls, amener une meilleure gouvernance et une démocratie plus forte. En ce qui concerne ce dernier aspect, il est nécessaire que la population ait les moyens de faire ses propres choix de manière libre et éclairé et qu’elle puisse participer pleinement à la gouvernance. Aussi le contrôle public n’est-il pas seulement complémentaire mais essentiel au contrôle judiciaire comme parlementaire du recours abusif au secret d’Etat, qu’il s’agisse de violations des droits de l’homme ou d’autres questions d’intérêt public.
7. Une société bien informée est une condition préalable à l’engagement et à la participation de la population à la gouvernance. A cet égard, les médias jouent un rôle déterminant. Ils permettent aux peuples d’exercer leur droit à rechercher et recevoir des informations et de lui donner un sens, ils offrent des espaces de débat public, ils présentent des commentaires et des opinions dans le cadre du dialogue politique, ils contribuent à la formation de l’opinion publique et – point particulièrement important pour la question qui nous occupe – ils jouent un rôle de chien de garde dans les sociétés démocratiques.
8. Dans nos sociétés, la bonne gouvernance exige plutôt davantage de transparence, d’ouverture et de responsabilité. De plus en plus, la population recherche ces valeurs et attend des pouvoirs publics qu’ils les lui garantissent. Les technologies de l’information et de la communication, internet en particulier, se révèlent de plus en plus prometteuses pour répondre à de telles attentes et nous appellent à repenser notre conception de la transparence et de l’ouverture. Dans ce contexte, le CDMC a décidé dernièrement de proposer au Comité des Ministres un projet de déclaration pour alerter les Etats membres sur la gravité des pressions politiques s’agissant de la divulgation d’informations dans les environnements en ligne3.
9. Le CDMC est convaincu que le devoir des Etats de protéger les libertés et les droits fondamentaux requiert des efforts permanents ; par conséquent, il est tout à fait favorable à une réflexion sur la notion de secret d’Etat sous l’angle des violations des droits de l’homme, telle que suggérée dans la Recommandation. S’il apprécie la portée de la Recommandation et la concision du texte, le CDMC est pourtant d’avis que, dans ses travaux futurs, le Conseil de l’Europe ne devrait pas cantonner la notion de secret d’Etat aux limites fixées par les anciennes dichotomies – par exemple entre les secrets qui méritent ou non d’être protégés. Pour encourager et promouvoir la bonne gouvernance, il y a lieu d’envisager une nouvelle conception de la portée même du secret d’Etat, en partant du principe que la population a le droit de savoir et qu’elle a des attentes légitimes en matière de transparence et d’ouverture. A cet effet, le CDMC suggère que la proposition formulée à l’alinéa 2.1 comprenne l’offre d’aide en vue d’améliorer le contrôle public de la gouvernance.
10. Le CDMC suggère également que soit aussi abordé à la nécessité pour les Etats membres de mettre en œuvre ou, s’il y a lieu, de revoir leur politique de classification et de déclassification des informations gouvernementales qui devrait être transparente et proportionnée aux objectifs légitimes poursuivis et tenir pleinement compte de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme. En particulier, les Etats membres devraient être invités à entreprendre d’autres actions concrètes pour mettre en œuvre la Résolution de Reykjavik sur les « Développements en matière de législation contre le terrorisme dans les Etats membres du Conseil de l’Europe et leur impact sur la liberté d’expression et d’information ».
11. Pour conclure, le CDMC estime que les Etats devraient garder moins de secrets et, s’ils le font, dans le cas où cela est nécessaire dans une société démocratique (pour répondre à un besoin urgent de la société), qu’ils devraient mieux les garder. En outre, les médias, dans l’accomplissement de leur rôle légitime et essentiel de « chiens de garde », ne devraient pas être tenus responsables de la divulgation d’informations non communiquées au public et à laquelle ce dernier à le droit d’accéder ; si quelqu’un doit porter une responsabilité en pareil cas, ce devrait être ceux-là même qui sont chargés de garder un secret et non des journalistes ou des médias. A cet égard, les directions données par la recommandation (2000)7 du Comité des Ministres sur le droit des journalistes de ne pas révéler leurs sources d'information sont particulièrement pertinentes.

Annexe

Projet de déclaration du Comité des Ministres sur la protection de la liberté d’expression et de la liberté de réunion et d’association en ce qui concerne les plates-formes internet gérées par des exploitants privés et des prestataires de services en ligne

1. La liberté d’expression et le droit de recevoir et de communiquer des informations, et leur corollaire, la liberté des médias sont indispensables à une démocratie authentique et aux processus démocratiques. Grâce à leur vigilance et dans l’exercice de leur rôle de « chien de garde », les médias constituent un contrepoids à l’exercice de l’autorité. Le droit à la liberté d’expression et d’information ainsi que la liberté des médias doivent être garantis dans le plein respect de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme (STE n° 5, ci-après « la Convention »). Le droit à la liberté de réunion et d’association est, de la même manière, essentielle à la participation de la population au débat public et à l’exercice de sa citoyenneté démocratique, et elle doit être garantie dans le plein respect de l’article 11 de la Convention. Tous les Etats membres du Conseil de l’Europe se sont engagés, en vertu de l’article 1 de la Convention, à reconnaître « à toute personne relevant de leur juridiction les droits et les libertés » énoncés dans la Convention (sans distinction entre les environnements en ligne et hors ligne).

2. La population, notamment les représentants de la société civile, les donneurs d’alerte et les défenseurs des droits de l’homme, compte de plus en plus sur les réseaux sociaux, les sites de blog et tous les autres moyens de communication de masse agrégée pour obtenir et échanger des informations, publier du contenu, interagir, communiquer et s’associer les uns avec les autres. Ces plates-formes deviennent une partie intégrante du nouvel écosystème médiatique. Bien que gérées par des exploitants privés, elles occupent une place significative dans la sphère publique en facilitant les débats sur des questions d’intérêt public ; dans certains cas, elles peuvent, à l’instar des médias traditionnels, jouer un rôle de « chiens de garde » social et elles ont démontré leur utilité en produisant des changements positifs dans le monde réel.

3. Si ces avancées offrent des opportunités, elles représentent également des défis au regard de l’exercice effectif de la liberté d’expression et du droit de communiquer et de recevoir des informations dans le nouvel écosystème médiatique. Des influences ou des pressions politiques, directes ou indirectes, sur les acteurs des nouveaux médias peuvent conduire à des ingérences dans l’exercice de la liberté d’expression, l’accès à l’information et la transparence, non seulement au niveau national mais aussi, étant donné leur portée mondiale, à une échelle internationale plus large. Des décisions concernant les contenus peuvent également porter atteinte au droit à la liberté de réunion et d’association.

4. Les attaques par déni de service distribué4 contre les sites internet de médias indépendants, de défenseurs des droits de l’homme, de dissidents, de donneurs d’alerte et d’autres acteurs de nouveaux médias suscitent également une inquiétude grandissante. Ces attaques représentent une atteinte à la liberté d’expression et au droit de communiquer et de recevoir des informations, et, dans certains cas, au droit à la liberté d’association. Les sociétés qui fournissent à ces sites des services d’hébergement ne voient pas l’intérêt de continuer de les héberger s’ils craignent d’être attaqués ou si leur contenu peut être considéré comme sensible. De plus, les compagnies concernées ne sont pas à l’abri d’une ingérence abusive; leurs décisions découlent parfois de pressions politiques directes ou de contraintes économiques à motivation politique, en invoquant une justification basée sur le respect de leurs modalités de service.

5. Ces évolutions montrent que la libre parole sur l’internet fait face à de nouveaux défis et qu’elle pourrait être victime des mesures prises par des plates-formes internet gérées par des exploitants privés et des prestataires de services en ligne. Il est donc nécessaire de reconnaître le rôle de ces acteurs en tant que facilitateurs de l’exercice de la liberté d’expression et du droit à la liberté de réunion et d’association.

6. Les ingérences dans les contenus diffusés dans le domaine public par l’intermédiaire de ces moyens ou les tentatives visant à rendre inaccessibles des sites internet entiers devraient être examinées au regard des normes internationales de protection de la liberté d’expression et du droit de communiquer et de recevoir des informations, notamment les dispositions de l’article 10 de la Convention et la jurisprudence correspondante de la Cour européenne des droits de l’homme. De plus, les obstacles à l’interaction de certaines communautés d’intérêt spécifique devraient également être examinés au regard des normes internationales relatives au droit sur la liberté de réunion et d’association, en particulier les dispositions de l’article 11 de la Convention et la jurisprudence correspondante de la Cour européenne des droits de l’homme.

7. En conséquence, le Comité des Ministres :

– alerte les Etats membres sur la gravité des pressions politiques exercées sur des plates-formes internet gérées par des exploitants privés et des prestataires de services en ligne, ainsi que sur la gravité d’autres attaques contre des sites de médias indépendants, de défenseurs des droits de l’homme, de dissidents, de donneurs d’alerte et d’acteurs des nouveaux médias ;

– souligne la nécessité de renforcer les politiques qui défendent la liberté d’expression et le droit de communiquer et de recevoir de l’information, ainsi que le droit à la liberté de réunion et d’association, au vu des dispositions des articles 10 et 11 de la Convention, et de la jurisprudence correspondante de la Cour européenne des droits de l’homme ;

– confirme son engagement à poursuivre ses travaux en vue de relever les défis que posent ces questions au regard de la protection de la liberté d’expression et de l’accès à l’information.

1 La délégation de la Fédération de Russie a émis une réserve sur ce paragraphe de la Résolution. Elle a indiqué que la question qui y était traitée n’était pas entièrement de la compétence des autorités de la Fédération de Russie responsables des médias et de la communication de masse.

2 Aux termes du premier paragraphe de la Résolution, « [l]’Assemblée parlementaire considère que le contrôle judiciaire et parlementaire du gouvernement et de ses agents revêt une importance cruciale pour l’Etat de droit et la démocratie. Cela s’applique aussi, et surtout, aux organes dits spéciaux dont les activités sont généralement tenues secrètes. Les services de renseignements et de sécurité de l’Etat, dont l’existence ne saurait être mise en cause, ne doivent cependant pas devenir un “Etat dans l’Etat” dispensé de rendre compte de leurs actes, sous peine de l’émergence d’une culture d’impunité néfaste qui minerait le fondement même des institutions démocratiques ».

3 Le CDMC a décidé, lors de sa 14e réunion, de proposer au Comité des Ministres l’adoption éventuelle d’un projet de déclaration du Comité des Ministres sur la protection de la liberté d’expression et de la liberté de réunion et d’association en ce qui concerne les plates-formes internet gérées par des exploitants privés et des prestataires de services en ligne (voir annexe).

4 Note pour l’information du Comité des Ministres et à supprimer après l’adoption du texte : les attaques par déni de service distribué contre un site internet consistent en l’inondation de celui-ci avec des messages et demandes provenant de plusieurs ordinateurs afin d’empêcher son fonctionnement.