Commission européenne contre le racisme et l'intolérance (ECRI)

Séminaire d’experts organisé par l’ECRI : Lutter contre le racisme tout en respectant la liberté d’expression

16-17 novembre 2006
Strasbourg, Palais des Droits de l’Homme
Salle de la Direction

NOTE EXPLICATIVE

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Introduction

Dans le cadre de ses travaux de monitoring pays-par-pays et de ses travaux sur des thèmes généraux, l’ECRI exprime régulièrement ses inquiétudes concernant le ton de plus en plus raciste et incendiaire du discours public. Cette atmosphère d’hostilité et de rejet est alimentée par des organisations et des individus racistes, mais aussi par certains représentants de partis politiques traditionnels et par certains médias, ce qui rend le phénomène extrêmement alarmant.

En réaction à cette inquiétante évolution, l’ECRI a élaboré un certain nombre de différentes réponses possibles, que ce soit sous forme de mesures juridiques, de mesures d’autorégulation, ou de mesures structurelles, qui seront approfondies lors du séminaire.

A cet égard, l’un des principaux défis pour l’ECRI est de trouver le bon équilibre entre la répression du discours raciste et le respect de la liberté d’expression, cette dernière étant considérée à juste titre comme l’un des fondements de toute société démocratique.

Dans le contexte multiculturel actuel, il devient indéniablement de plus en plus important — mais aussi plus difficile — de trouver ce bon équilibre. Par ailleurs, il est évident que l’hostilité de ton du débat public concernant des questions telles que l’immigration ou l’intégration des minorités, favorise le racisme et la xénophobie, et menace gravement la sécurité des victimes du racisme et la cohésion de nos sociétés.

Les événements mondiaux récents ont placé cette question au premier plan du débat public ; si un consensus semble exister, aux niveaux national et européen, sur la nécessité de lutter contre toutes les formes d’expressions racistes, notamment le discours de haine, les avis sont partagés sur les moyens d’y parvenir.

Le séminaire aura donc pour objectif de réfléchir aux moyens de combattre le racisme tout en respectant la liberté d’expression, et de dégager les mesures juridiques et politiques les plus adaptées pour atteindre cet objectif, conformément aux normes de protection des droits de l’homme.

Participants

Le séminaire réunira des représentants des gouvernements (issus de comités intergouvernementaux spécialisés du Conseil de l’Europe), des parlementaires, des journalistes et des représentants d’organes d’autorégulation des médias, des chercheurs, des ONG spécialisées, des représentants des minorités et des partenaires de l’ECRI dans la coopération entre institutions (EUMC, OSCE/BIDDH et agences concernées de l’ONU).

Tous les participants seront invités à prendre une part active aux débats en commentant les interventions et en donnant des exemples d’initiatives juridiques et politiques dans leur domaine de compétences et conformément à leurs centres d’intérêt.

Programme et structure du séminaire

Le séminaire se déroulera sur une journée et demie. Tout d’abord seront identifiés les principaux défis liés à la lutte contre le racisme dans le respect de la liberté d’expression. Ensuite sera abordé le décryptage du discours raciste et d’autres formes d’expressions racistes, en s’interrogeant sur la façon dont ces derniers favorisent et perpétuent des idéologies prônant le racisme et la discrimination raciale. Ensuite, un examen plus détaillé du cadre juridique national et international pour lutter contre les expressions racistes dans un certain nombre de pays membres du Conseil de l’Europe devrait permettre de dégager les principes de base à respecter dans les actions judiciaires en ce qui concerne l’équilibre à atteindre entre le droit à être protégé du racisme et la liberté d’expression. Enfin, l’accent sera mis sur la recherche d’éventuelles solutions juridiques et politiques qui pourraient être adoptées par les gouvernements et les autres acteurs compétents dans ce domaine, pour combattre le racisme tout en respectant la liberté d’expression. Seront notamment abordées la mise en œuvre et le suivi de mesures juridiques de lutte contre le racisme, les discours et autres formes d’expressions discriminatoires, le renforcement de la position des minorités, la formation et la sensibilisation, et les mesures d’autorégulation.

Le séminaire comprendra les six sessions suivantes :

  • Session 1 : Cadre général.
  • Session 2 : Le pouvoir nocif du discours et des expressions racistes et discriminatoires – explorer le contenu et le contexte.
  • Session 3 : Défendre la liberté d’expression et le droit à être protégé contre le racisme et la discrimination raciale : normes juridiques.
  • Sessions 4 et 5 : Lutter contre le racisme tout en respectant la liberté d’expression : les réponses politiques.
  • Session 6 : Vers une stratégie commune.

Session 1 : Cadre général

Des représentants des différentes parties prenantes en ce domaine souligneront les principaux défis à relever et exprimeront leur avis sur l’équilibre à atteindre entre le droit d’être protégé du racisme et de la discrimination raciale et la liberté d’expression.

Questions :

  • À votre avis (ou de l’avis de votre organisation), quels sont les principaux défis à relever dans ce domaine ?
  • Comment équilibrez-vous, dans votre travail de tous les jours, la liberté d’expression et le droit à être protégé du racisme et de la discrimination raciale ?
  • À votre avis, votre pays ou l’Europe dans son ensemble, sont-ils à même de relever ces défis ?

Session 2 : Le pouvoir nocif du discours et des expressions racistes et discriminatoires – explorer le contenu et le contexte.

Le discours raciste, un instrument puissant pour entretenir et perpétuer les idéologies du racisme et de la discrimination raciale.

Des études ont montré que les comportements ou le harcèlement motivés par le racisme s’exprimaient le plus souvent dans les paroles et les écrits. D’autres comportements racistes — agressions, dommages matériels, discrimination à l’école, sur le lieu de travail ou dans l’accès au logement — ne représentent que la pointe émergée de l’iceberg.

Outre les dégâts psychologiques évidents infligés aux victimes du discours de haine, le discours raciste peut aussi être un instrument très nuisible dans la mesure où il encourage et perpétue dans l’ensemble de la société des idéologies prônant le racisme et la discrimination raciale. Ce phénomène a été démontré de façon très convaincante par des universitaires spécialisés dans l’analyse critique du discours, une théorie qui considère le langage comme une forme de pratique sociale jouant un rôle central dans la reproduction de systèmes de domination et d’inégalité comme le racisme. Selon cette théorie, ce phénomène s’explique parce que les groupes minoritaires ne bénéficient pas toujours d’une égalité d’accès aux ressources linguistiques et sociales. Ils ne peuvent donc pas intervenir pleinement dans le discours institutionnellement codifié de l’élite, dans les domaines de la politique, des médias, de l’éducation ou de la recherche. Ce qui est le plus important, toutefois, c’est que cette théorie analyse les différents types de discours, qu’ils soient tenus par l’élite ou relèvent de la vie quotidienne, et qu’elle offre les outils indispensables au décryptage de leurs composantes racistes.

Les expressions racistes et discriminatoires dans des contextes précis

Tous les types de discours ne se valent pas en matière de perpétuation du racisme. En particulier, le discours public tenu dans des forums comme la politique, les médias ou l’Internet a un impact significatif sur la formation des convictions de nombreuses personnes.

Des études ont montré que le discours raciste est un phénomène répandu dans les médias, sur l’Internet et dans l’arène politique. Ce discours est parfois ouvertement raciste, mais, le plus souvent, il ne contient que certaines composantes racistes, beaucoup plus difficiles à détecter et à remettre en question.

Responsables politiques, journalistes et fournisseurs de contenu Internet évoluent dans un environnement très varié et complexe. Dans leur travail de tous les jours, ils sont régulièrement confrontés à des choix difficiles sur la façon de traiter des sujets sensibles, ayant trait aux relations ethniques, culturelles et religieuses dans la société. Dans ce contexte, une réglementation émanant des pouvoirs publics et une autorégulation peuvent être utiles, même si elles ne peuvent se substituer au jugement personnel de chaque responsable politique, journaliste ou fournisseur de contenu Internet sur la façon dont ils communiquent leur vision de la société.

Questions :

  • Quelle est la présence et la puissance du discours raciste dans nos sociétés ?
  • Qui sont, à votre avis, les acteurs les plus influents dans ce domaine ?
  • Êtes-vous confronté à la nécessité de trouver le bon équilibre entre la protection de la liberté d’expression et le risque de promouvoir le racisme et la xénophobie, dans votre travail de tous les jours ? Si oui, comment gérez-vous ce dilemme ?
  • Le cadre juridique national et international existant en ce domaine vous fournit-il une orientation en la matière ?
  • Quelle est l’utilité des mesures d’autorégulation (c’est-à-dire les lignes directrices ou les codes de déontologie) ?

Session 3 : Défendre la liberté d’expression et le droit à être protégé du racisme et la discrimination raciale : normes juridiques.

Le droit à être protégé du racisme et de la discrimination raciale, et la liberté d’expression constituent des piliers du droit international de protection des droits de l’homme. Un certain nombre d’instruments juridiques importants dans ce domaine, en Europe et dans le monde — le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale et la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) — protègent ces deux droits fondamentaux et offrent de précieux conseils sur leur contenu et leur champ d’application, ainsi que sur leurs relations réciproques.

Toutefois, la pratique a montré qu’il n’est pas toujours facile de dégager des règles claires pour trouver le bon équilibre entre ces deux droits fondamentaux. La mise en oeuvre de dispositions de droit pénal contre les expressions racistes s’est révélée particulièrement controversée à cet égard.

Les instruments internationaux de défense des droits de l’homme prévoient certaines restrictions à la liberté d’expression aux fins de sauvegarder, entre autres, l’ordre public, la réputation ou les droits d’autrui. Les Etats membres du Conseil de l’Europe ont également institué certaines limites à ce droit fondamental, pour les mêmes raisons. Toutefois, l’incertitude règne sur la question de savoir où tracer la limite, très subtile, entre le discours raciste ou de haine qui sont condamnables, et les expressions offensantes acceptables, qui selon la Cour européenne des droits de l’homme, relèvent de la protection de l’Article 10 de la CEDH1.

Une grande partie de la controverse suscitée par cette question est, indéniablement, due à l’absence de concepts clairs dans ce domaine. Les motifs retenus pour invoquer le comportement raciste ne sont pas très clairs et varient entre les Etats membres du Conseil de l’Europe. L’ECRI a toujours souligné que ces motifs devaient inclure la race, la couleur, la langue, la religion, la nationalité et l’origine nationale ou ethnique.

Compte tenu de l’actualité mondiale, il convient aussi de noter que le motif de la religion n’est souvent pas couvert dans les instruments juridiques nationaux et internationaux de lutte contre le racisme et la discrimination raciale. Ce fait peut être mis en relation avec une autre confusion conceptuelle concernant ce qui est protégé par les normes anti-racistes. En effet, les normes de protection de droits de l’homme en ce domaine ne portent pas sur la religion ou les croyances religieuses en tant que telles, mais sur les individus eux-mêmes, qui ne doivent pas être privés de leurs droits en raison de leurs croyances religieuses. Dans le séminaire, le blasphème2 sera donc traité séparément du discours raciste ou de haine proféré à l’encontre des membres d’une communauté religieuse particulière.

La diversité des recours juridiques à la disposition des victimes du racisme dans les différents Etats membres du Conseil de l’Europe renforce la controverse. Il convient de rappeler, à cet égard, que la Recommandation de politique générale n°7 de l’ECRI porte sur les comportements suivants s’ils sont intentionnels :

    1. incitation publique à la violence, à la haine ou à la discrimination,
    2. injures ou diffamation publiques, ou
    3. menaces

à l’égard d’une personne ou d’un ensemble3 de personnes, en raison de leur race, leur couleur, leur langue, leur religion, leur nationalité ou leur origine nationale ou ethnique.

    4. expression publique, dans un but raciste, d’une idéologie qui prône la supériorité d’un tel ensemble de personnes ;
    5. négation, minimisation grossière, justification ou apologie publiques, dans un but raciste, de crimes de génocide, de crimes contre l’humanité ou de crimes de guerre ;
    6. diffusion ou distribution publiques, production ou stockage aux fins de diffusion ou de distribution publiques, dans un but raciste, d’écrits, d’images ou d’autres supports.

On ne peut que se féliciter du fait que pratiquement tous les systèmes juridiques nationaux d’Europe interdisent – à des degrés divers — les expressions racistes. Dans le même temps, il faut aussi saluer le fait que les restrictions à la liberté d’expression sont, en général, limitées au strict minimum afin de prévenir tout abus potentiel dans l’utilisation des normes sanctionnant le discours de haine.

La loi ne pouvant pas toujours veiller au bon équilibre entre ces deux droits, même abstraitement, c’est aux tribunaux de le faire, au cas par cas. Le système judiciaire joue donc un rôle extrêmement important et rend d’autant plus regrettable le fait que, dans certains Etats membres du Conseil de l’Europe, on observe une grande réticence à engager des poursuites pour des cas de discours de haine.

Enfin, au vu des éléments et des facteurs pris en compte par les organes indépendants de monitoring des droits de l’homme et par les tribunaux nationaux dans l’examen d’allégations concernant des expressions racistes ou des discours de haine, le contenu et le contexte concrets d’une déclaration haineuse ou choquante jouent généralement un rôle décisif. De même, la preuve de l’intention raciste occupe une place centrale dans les délibérations des tribunaux, comme le montre la célèbre affaire Jersild4. D’autres éléments importants pris en compte — en particulier dans les cas d’incitation à la haine raciale — sont le type d’incitation (à la haine, à la discrimination ou à la violence), le rapport de causalité entre la déclaration et l’incitation et, enfin, la nature publique, le ton et le style, ainsi que la véracité de la déclaration.

Une analyse approfondie de ces différents éléments et facteurs devrait faciliter l’identification des principes fondamentaux à observer pour atteindre l’équilibre entre la liberté d’expression et le droit à être protégé du racisme.

Questions :

  • Estimez-vous que la réglementation sur le discours de haine constitue une atteinte injustifiée à votre liberté d’expression ou pensez-vous que les expressions racistes doivent être réglementées par la loi ?
  • À votre avis, le cadre législatif européen et international de lutte contre le discours raciste offre-t-il des indications utiles pour l’équilibre entre la liberté d’expression et le droit à être protégé du racisme et de la discrimination raciale?
  • Existe-t-il dans votre législation nationale des dispositions s’appliquant spécifiquement aux expressions racistes ?
  • Si oui, quel type de comportement est interdit ?
  • Ces dispositions couvrent-elles tous les comportements énumérés dans la Recommandation de politique générale n°7 de l’ECRI ?
  • Comment le système juridique de votre pays traite-t-il de la question des groupes extrémistes racistes ?
  • À votre avis, comment peut-on garantir l’application non discriminatoire de dispositions contre les expressions racistes ?
  • Votre législation nationale fait-elle la distinction entre incitation à la haine raciale et incitation à la haine religieuse ?
  • Pensez-vous qu’il soit important de se doter de dispositions interdisant le blasphème en complément à des dispositions contre l’incitation à la haine religieuse ?
  • Comment pensez-vous que l’on puisse garantir une séparation claire entre incitation à la haine raciale et blasphème ?
  • D’un point de vue conceptuel, pensez-vous qu’il soit important de faire la distinction entre les expressions offensantes qui visent des idées – et sont protégées par la liberté d’expression – et les expressions injurieuses visant des personnes, qui, elles, peuvent ne pas être protégées par le droit à la liberté d’expression ?
  • Quels sont, à votre avis, les principaux obstacles qui s’opposent à la saisine des tribunaux en cas de discours raciste ?
  • À votre avis, les autorités de votre pays sont-elles réticentes à engager des poursuites dans des affaires de discours ou de délits de haine ?
  • Existe-t-il une jurisprudence établie sur les expressions racistes ou le discours de haine dans votre pays ?
  • Quels éléments et facteurs sont pris en compte par les tribunaux de votre pays lors de l’évaluation des allégations d’expressions racistes ?
  • Dans quelle mesure le contenu et du contexte de la déclaration sont-ils pris en compte ?
  • Les dispositions pénales de lutte contre les expressions racistes dans votre pays tiennent-elles compte du caractère intentionnel ?
  • Le ton, le style et la véracité de la déclaration jouent-ils un rôle ?
  • Quelle est la portée de la protection des personnes dans les cas d’expressions racistes (individus, groupes ou ensembles de personnes) ?
  • La déclaration doit-elle être suivie de l’acte auquel elle a incité et un rapport de causalité doit-il être établi entre ces deux éléments ?

Sessions 4 et 5 : Lutter contre le racisme tout en respectant la liberté d’expression : les réponses politiques.

Les dispositions juridiques contre le racisme et la discrimination raciale, notamment celles relatives aux expressions racistes, jouent un rôle central dans les travaux de l’ECRI mais forment seulement une partie d’une stratégie plus large, développée par l’ECRI pour prévenir les expressions racistes et promouvoir la tolérance. Cette stratégie comprend le suivi de la mise en œuvre des dispositions contre les expressions racistes ; des mesures d’autorégulation ; et des mesures structurelles dont l’ECRI estime qu’elles devraient être adoptées par les différents acteurs concernés de la société.

L’enregistrement et le suivi des expressions racistes

Si un cadre législatif exhaustif de lutte contre les expressions racistes est mis en place, les données sur sa mise en œuvre peuvent apporter de très précieuses indications sur la situation des victimes du racisme et de la discrimination raciale dans un pays donné. Ce type de données peut aussi représenter un bon indicateur des effets positifs éventuels des politiques de lutte contre les expressions racistes.
Dans le cadre de ses travaux de monitoring pays-par-pays, l’ECRI recommande depuis toujours que les informations suivantes soient enregistrées : nombre de plaintes, détails des enquêtes effectuées, poursuites judiciaires intentées et résultats des plaintes (décisions, réparations, indemnisations).

Néanmoins, ces informations sont recueillies de façon très inégale dans les Etats membres du Conseil de l’Europe. Comme le démontre un rapport récent5 de l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes (EUMC), cette absence de données fiables peut avoir des répercussions graves sur la lutte contre le racisme et la xénophobie dans son ensemble.

Questions :

  • Les expressions racistes ou le discours de haine font-il l’objet d’un suivi dans votre pays ?
  • Si oui, quels types de données sur les expressions racistes sont-ils collectés ?
  • Quelles sont les institutions qui participent à ce suivi ?
  • Pensez-vous que le système de suivi employé donne une image fidèle de la situation dans votre pays ?
  • Ces données sont-elles prises en compte dans les décisions juridiques et politiques dans ce domaine ?
  • À votre avis, comment pourrait-on améliorer la collecte des données relatives aux expressions racistes ?

Éducation et formation

En s’intéressant au premier chef aux mesures d’éducation et de formation dans les médias, l’ECRI reconnaît la position unique des médias dans la société. La façon dont ces derniers créent et diffusent des références culturelles communes influe considérablement sur les mentalités. La représentation des différents groupes sociaux par les médias, la façon dont les journalistes décrivent les relations entre ces groupes et dont ils rapportent les incidents peuvent, dans certains cas, alimenter les stéréotypes, les préjugés et le discours raciste au lieu de les combattre.

Ce phénomène est dû d’une part à une absence de sensibilisation à ces questions parmi de nombreux journalistes et, d’autre part, à une sous-représentation des groupes minoritaires dans les principaux médias.

Questions :

  • À votre avis, les professionnels des médias ont-ils suffisamment conscience des « sensibilités » dans la façon dont les médias rendent compte des relations ethniques, culturelles et religieuses dans la société ?
  • Que pensez-vous que les médias devraient faire et ne pas faire dans la façon dont ils rendent compte de ces questions sensibles ?
  • Pensez-vous qu’il soit important d’intégrer un cours obligatoire pour « informer sur la diversité » dans les formations de journalistes ?
  • Comment, à votre avis, peut-on améliorer la représentation des minorités dans les grands médias ?
  • Quels ont été les principaux obstacles s’opposant jusqu’à présent à un renforcement de la représentation des minorités dans les médias ?

Autorégulation

Les mesures d’autorégulation, notamment les codes de déontologie adoptés par les professionnels de l’information ou les partis politiques, jouissent d’une popularité croissante. Cette évolution très positive est fortement encouragée par l’ECRI.

Dans les médias, les codes de déontologie peuvent, dans le respect total de l’indépendance éditoriale, empêcher l’apparition de clichés et stéréotypes négatifs sur les groupes minoritaires et l’exagération des conflits entre différents groupes. Comme cela a souvent été souligné par l’ECRI, ils peuvent aussi mettre un terme à la mauvaise pratique consistant à indiquer l’origine raciale ou ethnique des personnes accusées ou condamnées de délits, alors que ce facteur n’est pas pertinent.

Parmi les codes de déontologie en vigueur dans la sphère politique, il convient de citer la Charte des partis politiques européens pour une société non raciste, signée, depuis son adoption en 1997, par un nombre important de partis politiques issus de toute l’Europe. Ce texte, activement promu par l’ECRI, encourage l’adoption d’une attitude responsable vis-à-vis des problèmes de racisme, qu’il s’agisse de l’organisation effective des partis ou de leurs activités proprement dites.

Il ne fait aucun doute que l’autorégulation est un outil précieux de lutte contre les expressions racistes et le discours de haine. Toutefois, il reste à savoir comment elle est mise en œuvre, dans la pratique, et si la présentation de certains groupes minoritaires évolue en conséquence.

Questions :

  • Quelle est votre expérience personnelle des codes de déontologie ?
  • Qui devrait participer à l’élaboration des codes de déontologie ?
  • Ces derniers sont-ils appliqués par les personnes qui y sont soumises ?
  • Quelles sanctions pourraient ou devraient être prises en cas de violation ?
  • Quel rôle jouent les organismes d’autorégulation dans la mise en œuvre des codes de déontologie?
  • À votre avis, les mesures d’autorégulation dans les médias et la sphère politique, sont-elles efficaces ?

Bibliographie


1 Cf. par exemple, Handyside c. Royaume-Uni, jugement du 7 décembre 1976, n° 5493/72.

2 L’objectif de la législation contre le blasphème n’est pas de protéger contre la haine, mais de veiller au respect des convictions personnelles intimes des adeptes de toute religion.

3 L’ECRI utilise le terme plus général d’« ensemble » plutôt que de « groupe » de personnes. Ainsi, l’expression raciste à l’encontre d’une catégorie de personnes, comme les demandeurs d’asile ou les étrangers en général, est également retenue.

4 Cf. Jersild c. Denmark, jugement du 23 septembre 1994 de la Cour européenne des Droits de l’homme, n° 15890/89.

5 EUMC, « La violence raciste dans 15 États membres de l’UE », avril 2005.