Commission européenne pour l'efficacité de la justice

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Systmes

judiciaires europens

Edition 2010 (donnes 2008) :
Efficacit et qualit de la justice

Prsentation

Commission europenne pour l’efficacit de la justice
(CEPEJ)

La Commission europenne pour l’efficacit de la Justice

La Commission europenne pour l’efficacit de la justice (CEPEJ) est charge par le Comit des Ministres du Conseil de l'Europe d’apporter des rponses concrtes, utilisables par les Etats membres, pour promouvoir la mise en œuvre effective des instruments du Conseil de l’Europe en vigueur en matire d’organisation de la justice ("service aprs-vente" des normes), veiller ce que les politiques publiques en matire judiciaire tiennent compte des usagers de la justice et contribuer dsengorger la Cour europenne des droits de l’Homme en offrant aux Etats des solutions effectives en amont des recours, en prvenant les violations de l’article 6 de la Convention europenne des droits de l’Homme. La CEPEJ est aujourd’hui un organe unique pour les pays europens, compos d’experts qualifis des 47 Etats membres, qui value l’efficacit des systmes judiciaires et propose des mesures et des outils concrets pour amliorer la qualit du service rendu au citoyen.

Le site de la CEPEJ: www.coe.int/CEPEJ


Prsentation

A travers un nouveau cycle d'valuation, la CEPEJ vise proposer aux dcideurs publics et aux professionnels de la justice un outil concret et dtaill permettant de mieux connatre le fonctionnement du service public de la justice en Europe, afin de pouvoir en amliorer l'efficacit et la qualit au service de 800 millions d'Europens.

La CEPEJ prsente aujourd’hui l'Edition 2010 de ce rapport, qui s’appuie sur les donnes de l'anne 2008. Le rapport a t adopt par la CEPEJ en septembre 20101. Il est unique en son genre quant au nombre de sujets et de pays couverts.

La mthodologie suivie, avec l’importante contribution et le soutien des Etats-membres du Conseil de l’Europe, permet de prsenter une photographie, de plus en plus prcise chaque exercice, des systmes judiciaires de 45 Etats europens2.

La qualit des donnes disponibles permet de construire et d'analyser, pour la premire fois dans le cadre de ce processus, quelques sries statistiques. Ces sries permettent de mesurer les grandes tendances en Europe relatives aux volutions des systmes judiciaires et aux processus de rformes. En s’appuyant sur ces donnes, la CEPEJ propose dsormais des solutions concrtes pour valuer et amliorer la qualit et l'efficacit de la justice en Europe.

La CEPEJ encourage vivement les dcideurs publics et les chercheurs s'appuyer sur cette information sans quivalent pour dvelopper des tudes et nourrir l'indispensable dbat europen et les rformes dont la jurisprudence de la Cour europenne des droits de l'Homme et l'actualit de nos Etats membres rappellent rgulirement la ncessit.

Le prsent document ne constitue pas la synthse d’un volumineux rapport, mais a uniquement pour but de mettre en vidence, dans un format aisment lisible, certains de ses lments pour donner envie de prendre le temps "d’aller plus loin". Les graphiques et tableaux issus du rapport ne font ici l’objet que d’un commentaire succinct mais renvoient au rapport complet qui permet une approche approfondie avec tous les lments mthodologiques indispensables des analyses et comparaisons rigoureuses (www.coe.int/CEPEJ).

Toutes les donnes communiques par les Etats membres sont disponibles sur le site Internet de la CEPEJ. Les rponses nationales contiennent aussi des descriptions des systmes judiciaires et des explications qui contribuent pour beaucoup la comprhension des donnes fournies. Une vritable base de donnes des systmes judiciaires des Etats membres du Conseil de l'Europe est ainsi aisment accessible tout citoyen, dcideur public, praticien du droit, universitaire et chercheur.

Avertissement

La CEPEJ, tout au long de son rapport, a mis en vidence les nombreux problmes mthodologiques poss et les choix qu’elle a effectus. Il convient de s’y rfrer en permanence pour viter les analyses htives et les rapprochements sans signification. La comparaison de donnes quantitatives et qualitatives provenant de diffrents Etats, aux situations historiques, gographiques, conomiques et judiciaires diverses, est une tche dlicate et doit toujours aborde avec prcaution. Afin de comparer les systmes judiciaires des diffrents Etats, il faut notamment mettre en vidence les spcificits susceptibles d’expliquer les variations d’un Etat l’autre (niveau de richesse, structures judiciaires diffrentes, collecte des donnes). Une attention particulire a t porte aux termes employs et la dfinition et l’emploi des concepts, prciss lors d’changes avec les correspondants nationaux chargs de coordonner la collecte des donnes dans leur Etat. Seule une lecture attentive du rapport et un croisement rigoureux de donnes peuvent permettre d’en tirer des analyses et des conclusions. Les chiffres ne peuvent pas tre pris de manire passive les uns aprs les autres, ils doivent toujours tre interprts la lumire des remarques mthodologiques et des commentaires.

Comparer n’est pas classer. Toutefois, chaque lecteur rigoureux dispose dans ce rapport d’une somme de donnes et d’lments mthodologiques pour une tude approfondie en slectionnant des groupes pertinents d’Etats suivant les caractristiques des systmes judiciaires (par exemple Etats de droit romain, Etats de common law ; Etats en transition, Etats de tradition juridique ancienne), les critres gographiques (superficie, population) ou conomiques (par exemple, Etats de la zone euro et hors de la zone, niveau de richesse). La taille des Etats constitue aussi un lment discriminant. Ainsi, les plus petits Etats du Conseil de l’Europe (Andorre ou Monaco) ne peuvent pas tre compars selon une chelle "pour 100 000 habitants". D’autres recoupements complmentaires sont proposs, en utilisant des ratios tels le PIB et le salaire moyen brut par habitant.


1. Dpenses publiques consacres aux tribunaux, au ministre public et l’aide judiciaire

Il existe, selon les Etats, des modes de financement communs ou distincts des juridictions, des ministres publics et de l’aide judiciaire. Ces trois lments ont t dcomposs au maximum pour permettre des comparaisons, non seulement des moyens allous aux fonctions de poursuite ou de jugement, malgr la diffrence d’organisation des systmes, mais aussi des montants attribus l’accs la justice. Ces donnes permettent donc une vue globale des budgets concernant la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe.

Il convient ici de relativiser les donnes des Etats les plus riches, qui peuvent apparatre, tort, comme allouant un faible montant du budget au systme judiciaire cause du niveau lev de leur PIB. C'est notamment le cas de la Norvge, du Luxembourg, de la Finlande, voire de la France. Ce fait doit tre pris en compte si l'on veut tablir des comparaisons pertinentes qui ne peuvent tre effectues qu'entre pays comparables. (cf. les groupes de pays niveau quivalent de PIB par habitant, graphique 2.27 du rapport).

Graphique 1. Budget public annuel total allou l'ensemble des tribunaux, au ministre public et l'aide judiciaire par habitant en 2008, en €

Graphique 2. Budget public annuel total allou l'ensemble des tribunaux, au ministre public et l'aide judiciaire et en pourcentage du PIB par habitant, en 2008 (Q6, Q13, Q16)

Le dveloppement du systme judiciaire reste une priorit des pouvoirs publics en Europe, mme si de grandes disparits sont constater entre les Etats ou entits membres. La plupart des Etats europens ont connu une hausse de leurs budgets consacrs au systme judiciaire jusqu'en 2008 - seuls 4 Etats membres ont connu des budgets en baisse jusqu'en 2008. Les Etats qui se sont tourns plus rcemment vers un systme dmocratique et ont engag de grandes rformes structurelles de leur systme judiciaire sont souvent ceux qui fournissent un effort budgtaire consquent et consacrent au fonctionnement du systme un budget public important au regard du niveau de richesse de l’Etat. Il conviendra toutefois de suivre les volutions de cet effort budgtaire consacr aux tribunaux, au ministre public et l'aide judiciaire en Europe pour mesurer les effets de la crise financire et conomique de 2009 / 2010. A en croire les premiers indicateurs de tendance, on peut craindre, au niveau europen, que le rythme de progression des budgets consacrs la justice, comme tous les budgets publics, ralentisse significativement, voire que la courbe ne s'inverse.

Pour une majorit d'Etats en Europe, les frais de procdure perus par les tribunaux constituent une ressource financire non ngligeable, permettant pour certains de couvrir une majeure partie des frais de fonctionnement des tribunaux, voire pour quelques uns de dgager un rsultat bnficiaire qui provient pour beaucoup des ressources lies la tenue des registres du commerce et foncier. Un tel systme, s'il est accompagn d'un dispositif efficace d'aide judiciaire permettant l'accs au tribunal aux justiciables qui n'en auraient pas les moyens, s'inscrit dans la tendance actuelle en matire de gestion publique visant rquilibrer en partie la charge des frais de fonctionnement des services publics entre usagers et contribuables.

2. Accs la justice

Graphique 3. Nombre d'affaires bnficiant de l'aide judiciaire pour 100 000 habitants et montant moyen allou par affaire par le budget public de l'aide judiciaire en 2008

Tous les Etats membres disposent dsormais d'un systme d'aide judiciaire, au minimum en fournissant une aide judiciaire pour permettre une reprsentation lgale en matire pnale. La tendance qui se confirme en Europe est d'aller au-del de cette exigence, en ne limitant pas l'aide judiciaire aux affaires pnales. Les budgets consacrs l'aide judiciaire en Europe sont globalement en augmentation (+ 23 % entre 2004 et 2008). Le montant attribu par l'Etat pour une affaire varie toutefois normment selon les Etats. , tout comme le nombre d’'affaires ligibles l'aide judiciaire. Certains Etats ont fait le choix de consacrer des montants importants par affaire en limitant le volume d'affaires concerns, d'autres ont fait le choix inverse. Un groupe d'Etats ou entits (Finlande, Pays-Bas, Angleterre et Pays de Galles (RU), Irlande du Nord (RU) et Ecosse (RU)) se montre gnreux tant au niveau des montants allous que du nombre d'affaires concernes. Plusieurs Etats d'Europe centrale et orientale qui ne connaissaient pas de systme d'aide judiciaire il y a quelques annes sont rsolument investis dans le dveloppement de tels systmes, ce qui constitue une tendance encourageante depuis le dernier exercice d'valuation.

Graphique 4. Part des frais (ou taxes) de justice dans le budget des tribunaux (en recette) en 2008, en %

A l'exception de 5 Etats qui appliquent le principe de la gratuit des frais d’accs au juge (Espagne, France, en Islande, Luxembourg et Monaco), tous les autres tirent une partie des recettes du budget du systme judiciaire des frais et taxes, perus notamment en matire de registres fonciers et commerciaux, dans des proportions plus ou moins importantes. L’Autriche dgage mme un solde positif.

3. Les usagers des tribunaux (droits et confiance du public)

De plus en plus les citoyens ou professionnels du droit accdent, de faon simple et gratuite, par voie lectronique, aux informations relatives aux donnes juridiques, l’activit des tribunaux et aux procdures judiciaires. Seuls quelques pays ont mis en place des dispositifs spcifiques pour informer les usagers (potentiels) sur les dlais prvisibles d’une procdure judiciaire.

En ce qui concerne les personnes vulnrables, les victimes de viols, les enfants et mineurs dlinquants sont les catgories les plus protges par les procdures judiciaires. Cette protection consiste surtout en la mise en place, pour ces catgories, de modalits spcifiques d'information et de droits procduraux adapts leur situation. La plupart des pays disposent aussi de procdures d’indemnisation des victimes.

Pour protger les usagers des dysfonctionnements des tribunaux, les systmes judiciaires ont tabli des procdures d’indemnisation. Dans 26 Etats ou entits, il existe un systme d’indemnisation en cas de dure excessive des procdures, et dans 20 Etats ou entits, en cas de non-excution des dcisions de justice. La quasi-totalit des pays prvoient une indemnisation en cas d’arrestation ou condamnation non justifie.

Une attention croissante est porte en Europe aux attentes et besoins des usagers des tribunaux. Dans une large majorit des Etats, les tribunaux produisent des rapports annuels et disposent de systmes de suivi pour mesurer et grer les flux d'affaires et les dlais des procdures. On note que sont de plus en plus appliques les techniques et mthodes inspires du new public management impliquant la dfinition d'objectifs chiffrs et l'valuation des performances, voire l'affectation des moyens aux juridictions en fonction des rsultats obtenus. Des indicateurs de performance leve et de qualit sont de plus en plus utiliss. Mais un nombre trs limit de pays europens mettent en œuvre des systmes globaux de qualit. Cette tendance devrait aller en se dveloppant dans les prochaines annes.

L’enqute-type et le guide mthodologique proposs par la CEPEJ devraient faciliter dans l’avenir la ralisation de ces enqutes conduites auprs des usagers des juridictions pour amliorer la qualit du service public de la justice.

Graphique 5. Enqutes menes mesurant la confiance et la satisfaction des usagers ou des professionnels de la justice

4. Les tribunaux

Graphique 6. Nombre total de tribunaux (implantations gographiques) pour 100 000 habitants en 2008

Considrant l'volution du nombre de tribunaux de premire instance en Europe, il est difficile de constater une forte tendance en ce qui concerne l'organisation de la carte judiciaire. Bien que la majorit des Etats n'ait pas modifi leur organisation de la justice entre 2004 et 2008, certains d'entre eux (13) ont diminu le nombre de tribunaux et d'autres (9) l’ont augment. Parmi les Etats qui ont modifi leur carte judiciaire, la tendance principale concernant l'organisation des tribunaux en Europe de l'Ouest et du Nord serait plutt en faveur de la limitation du nombre de tribunaux, la fois pour des raisons budgtaires, mais aussi en vue de plus d'efficacit par la spcialisation. Au contraire, la tendance majoritaire dans les Etats d'Europe orientale, qui ont mis en œuvre de grandes rformes judiciaires, va vers une augmentation du nombre des tribunaux pour faciliter l'accs au tribunal pour les citoyens.

Graphique 7. Niveau d’quipement informatique pour l’assistance au juge et au personnel non juge des tribunaux

Le dveloppement de l'e-justice et de l’e-tribunal constitue une forte tendance et les Etats qui taient la traine dans l’valuation prcdente ont rcemment investi dans les Technologies de l’Information et de la Communication (TIC). On note dans un grand nombre d’Etats des rformes rcentes ou en cours dans des domaines tels que les registres lectroniques, les bases de donnes des dcisions judiciaires, les dossiers lectroniques judiciaires et les signatures lectroniques ou les systmes de gestion des affaires. L’utilisation des TIC va continuer se dvelopper dans les systmes judiciaires pour accrotre l'efficacit et la qualit. Ainsi sont appels se dvelopper la visio-confrence, la possibilit d’utiliser des formulaires lectroniques (d’enregistrement) ou d'change de documents ou de pices entre les parties, les avocats et le tribunal de manire lectronique) ou le recouvrement de crances incontestes en utilisant Internet. A condition de toujours permettre le dbat judiciaire dans de bonnes conditions et de respecter les droits de la dfense, le dveloppement de l'e-justice peut avoir un effet positif sur l'accs la justice; il peut contribuer limiter les stocks d'affaires pendantes, raccourcir les dlais de procdure ou au moins en amliorer la prvisibilit.

5. Mesures alternatives au rglement des litiges

L'accs la justice peut galement tre facilit par la promotion de mesures alternatives au rglement des litiges (Alternative Dispute Resolution - ADR). Elles permettent de limiter le besoin de se rendre au tribunal et impliquent d’autres professionnels que les juges.

Tableau 8. Mdiation judiciaire en matire civile et commerciale en 2008

La mdiation (conseille, mise en œuvre ou homologue par la justice) se dveloppe en Europe, tant au niveau du nombre de pays qui y ont recours que du nombre de mdiateurs accrdits. La mdiation est utilise avec succs dans le domaine du droit de la famille (divorce), des litiges commerciaux et en matire pnale (procdures d'indemnisation des victimes). Un nombre croissant d'Etats membres accordent une aide judiciaire pour recourir la mdiation. Il convient toutefois de noter que d'autres formes d’ADR sont galement largement mises en œuvre dans certains Etats membres, tels que l'arbitrage ou la conciliation.

6. Les juges

Pour mieux tenir compte de la diversit des statuts et des fonctions que peut regrouper le mme terme "juge", trois types de juges ont t dfinis dans le rapport de la CEPEJ. Les juges professionnels sont "ceux qui ont t forms et qui sont rmunrs comme tel". Les juges professionnels sont ceux qui  sigent sur une base occasionnelle  (et qui sont rmunrs). Les juges non professionnels (bnvoles indemniss pour leurs frais), rendent des dcisions contraignantes dans les tribunaux. Il s’agit des postes effectivement pourvus et en  quivalent temps plein  (ETP) pour les juges professionnels, pour ceux qui exercent titre permanent comme pour ceux qui exercent titre occasionnel.

Graphique 9. Nombre de juges professionnels sigeant en juridiction (ETP) pour 100 000 habitants, en 2008

D'une manire gnrale, les systmes judiciaires des Etats membres du centre et de l'est de l'Europe fonctionnent avec un ratio de juges par habitant suprieur celui des Etats de l'Europe occidentale. On note en Europe une tendance majoritaire la stabilit des effectifs sur la priode 2004-2008, mme si les rformes structurelles ou organisationnelles dans certains Etats membres tendent rduire la proportion de juges professionnels permanents dans quelques Etats ou entits (Sude, Suisse, Ecosse (RU)), certains faisant appel des juges sigeant occasionnellement. A l'inverse, certains Etats en transition poursuivent leurs rformes en augmentant les ressources humaines ddies la fonction de jugement (Azerbadjan, Bosnie-Herzgovine, Armnie, Fdration de Russie, "l'ex-Rpublique yougoslave de Macdoine"). L'influence de l'adhsion rcente ou de la candidature l'Union europenne peut tre une explication de cette tendance la hausse du nombre de juges (Bulgarie, Slovnie, Lettonie, Turquie, Slovaquie, Lituanie).

La composition du corps judiciaire entre juges professionnels, juges occasionnels et juges non professionnels caractrise fortement les diffrents types de systme judiciaire. Certains systmes sont entirement professionnaliss, ou font rarement appel des juges non professionnels, alors que d'autres systmes (nord de l'Europe) s'appuient largement sur des juges non professionnels. Pour les Etats connaissant la coexistence de juges professionnels et non professionnels, l'volution semble aller majoritairement vers une accentuation de la professionnalisation du corps judiciaire. L'Europe est partage quant au recours des jurys populaires, un clivage se dessinant assez clairement entre l'Europe occidentale (outre l'Azerbadjan et la Fdration de Russie), favorable un tel systme pour des types d'affaires donns (gnralement pour les infractions pnales les plus graves), et l'Europe centrale et orientale, dont les Etats ne prvoient pas de tel systme.

7. Les personnels non juge des tribunaux

Une distinction est opre entre quatre types de personnels non juge. Une catgorie spcifique de personnel non juge est celle des "Rechtspfleger", inspire du systme germanique. Le personnel non-juge dont la fonction est d’assister les juges directement. La troisime catgorie de personnel non juge comprend les personnes responsables des questions administratives ainsi que de la gestion des tribunaux. La dernire catgorie concerne le personnel technique des tribunaux.

Note pour la France et la Grce qui n’ont pu distinguer les catgories, il s’agit du nombre de juges professionnels ou procureurs vs. nombre de personnels non juge et non procureur.

Graphique 10. Rpartition du personnel non juge dans les tribunaux

Les chiffres concernant le personnel non-juge dans les tribunaux ont t assez stables entre 2004 et 2008. Dans la plupart des Etats membres, la majorit du personnel non juge travaillant dans les tribunaux est charg d’assister directement les juges. Mais d’importantes disparits entre les pays peuvent tre soulignes concernant le personnel non- juge dans les tribunaux. Dans 14 Etats, le personnel non juge de type Rechtspfleger est dot de comptences propres quasi judiciaires, ce qui peut influencer l'organisation du corps judiciaire.

Graphique 11. Nombre de personnels non juge par juge professionnel

8. Activit des tribunaux et procs quitable

A partir des informations disponibles ce stade du processus d'valuation, la CEPEJ est en mesure de tirer des premires conclusions de l'analyse des deux principaux indicateurs qu'elle a mis en place. Le taux de variation du stock d'affaires pendantes (clearance rate) est obtenu en divisant le nombre d’affaires termines par le nombre de nouvelles affaires et en multipliant par 100 le rsultat obtenu :

Un clearance rate qui s’approche de 100% signifie que le systme judiciaire est en mesure de terminer peu prs autant d'affaires qu'il en reoit de nouvelles dans la priode considre. Un clearance rate suprieur 100% signifie que le systme judiciaire est capable de traiter un nombre plus lev d’affaires que les affaires qui arrivent effectivement dans le systme et, le cas chant, de rduire le stock d’affaires dj existant. Le clearance rate montre prcisment la capacit du tribunal et du systme judiciaire faire face aux flux d’affaires entrantes.

La dure estime d'coulement du stock d'affaires pendantes (disposition time) donne une ide encore plus large de la capacit des systmes judiciaires faire face au flux d’affaires entrantes. Ce ratio permet de comparer le nombre d’affaires termines dans une priode donne par rapport au nombre d’affaires pendantes la fin de la priode prise en considration. Les ratios mesurent la frquence avec laquelle un systme judiciaire (ou un tribunal) remplace le nombre d’affaires reues - ou plus prcisment le dlai ncessaire pour mener leur terme un certain type d’affaires.

L'analyse des donnes actuellement disponibles permet de souligner que les tribunaux de premire instance en Europe s’adaptent, globalement, mieux aux flux des affaires pnales qu' ceux des affaires civiles.

Graphique 12. Clearance rate du stock d'affaires pendantes civiles (et commerciales) contentieuses et non contentieuses en 2008, en%

Graphique 13. Disposition time et clearance rate des affaires civiles (et commerciales) contentieuses dans les tribunaux de premire instance en 2008

En lisant les rsultats prsents sur cette carte, les systmes de tribunaux de premire instance les plus efficaces en matire civile (et commerciale), qui ne gnrent pas d'arrir judiciaire (clearance rate gal ou suprieur 100%) et sont capables de rsoudre rapidement une affaire, se trouvent en Fdration de Russie et en Gorgie. Les indicateurs montrent que l'Azerbadjan, l'Autriche, la Norvge, la Rpublique tchque, la Suisse, la Hongrie et la Sude ont des tribunaux civils (commerciaux) de premire instance relativement efficaces. Au contraire, les tribunaux de premire instance ont plus de difficults rsoudre les affaires entrantes en Lettonie et en Espagne. Pour l'Espagne, bien que les taux pour 2008 aient augment par rapport 2007 de 6,4% et 6,9% pour les affaires civiles et commerciales respectivement, ceci n'a pas t suffisant pour couvrir les effets d'une grve prolonge du personnel administratif des tribunaux qui a eu lieu en 2008 dans un contexte d'augmentation importante des nouvelles affaires civiles (19,5%) et commerciales (26,7%), en parallle au dbut de la crise conomique, qui a exig la mise en œuvre de moyens supplmentaires.
Sur les 9 Etats qui ont les indicateurs de disposition time les plus levs, seulement 3 (Slovaquie, Slovnie et Croatie) ont un clearance rate gal ou suprieur 100%. 6 autre Etats (Lettonie, Portugal, Italie, Monaco, Bosnie-Herzgovine et Malte) n'atteignent pas un clearance rate de 100% pour les affaires civiles contentieuses.

Sous rserve d'analyses plus fines, les citoyens semblent tre plus procduriers dans les Etats d'Europe centrale et orientale, les Etats du Sud-est et du Sud de l'Europe, que dans les pays du Nord de l'Europe et les Etats du Caucase. L'activit des tribunaux varie entre les Etats selon que ceux-ci ont traiter ou non d'affaires civiles non contentieuses (ceci est principalement li la tenue ou non des registres fonciers et du commerce par les tribunaux), dont les volumes peuvent eux aussi varier. Mais d'une manire gnrale, les affaires non contentieuses, si elles peuvent alourdir la charge de travail de tribunaux, sont rarement la cause du manque d'efficacit des juridictions.

Les situations en matire de traitement des affaires divergent de manire significative entre les Etats ou entits membres. Avoir traiter un volume lev d'affaires n'est pas en soi un obstacle au bon fonctionnement des tribunaux, certains Etats parvenant traiter relativement rapidement des volumes d'affaires consquent. Certains Etats sont en mesure d'absorber les flux d'affaires entrantes et/ou de rsorber l'arrir judiciaire, alors que d'autres voient les stocks d'affaires pendantes s'accrotre. Entre ces deux catgories, il convient de noter les Etats dont l'efficacit de traitement des affaires tend dcrotre, mme si, ce stade, ils sont encore capables de faire face aux flux de nouvelles affaires; pour ces Etats, il convient de suivre attentivement l'volution des indicateurs, qui clignotent actuellement l'orange (points de vigilance). On peut souligner en particulier l'amlioration des performances des tribunaux de plusieurs Etats en transition (notamment Gorgie, Fdration de Russie), pour lesquels les rformes en cours et l'investissement dans leur systme judiciaire semblent conduire des rsultats encourageants.

Graphique 14. Dure moyenne des procdures de divorce contentieux en premire instance entre 2004 et 2008, en nombre de jours

Un allongement de la dure de procdure ne signifie pas ncessairement que les tribunaux ont perdu en efficacit. Ceci peut tre li un bouleversement dans la nature du contentieux. Le nombre relatif d'affaires de divorce contentieux (rapport au nombre total d'affaires de divorce) dcrot rapidement aux Pays-Bas en raison de l'volution de la socit et de la politique de divorce. En 1993, encore 80% des affaires de divorce taient contentieuses. En 2008, les divorces contentieux ne reprsentaient plus que 30% du total des affaires de divorce. Par consquent, seules les affaires de divorce particulirement difficiles sont considres comme "divorces contentieux''. Ces affaires complexes doivent tre traites de manire intensive par un juge. La dure moyenne des affaires de divorce contentieux est alors de plus en plus longue, bien que le nombre d'affaires traiter par les tribunaux ait sensiblement diminu. Cela ne signifie videmment pas que les juges sont devenus moins productifs et apportent une moins bonne rponse judiciaire aux usagers. Le mme contexte est galement pertinent pour interprter la dure des procdures de divorce contentieux en France.

En tout tat de cause, une analyse compare de la dure des procdures de divorce contentieux ne peut tre faite sans tenir compte des spcificits propres la procdure de divorce dans diffrents pays.

Une faon d’augmenter l’efficacit des procdures judiciaires rside dans l’introduction de procdures simplifies. Ces procdures sont souvent moins coteuses et le processus de dcision par les tribunaux est plus court. Une des procdures civiles simplifies les plus rpandues est lie aux crances incontestes. Pour les affaires de droit pnal et administratif, il est galement possible d’appliquer des procdures simplifies.
Graphique 15. Affaires pour lesquelles sont appliques des procdures simplifies

Sur les 46 Etats membres ou entits ayant rpondu, 43 utilisent des procdures simplifies en matire civile (petites crances) et 43 appliquent ces procdures aux affaires pnales (contraventions). 14 Etats ou entits ont adopt des dispositions pour des procdures simplifies dans les affaires administratives.

9. Procureurs

Tous les Etats membres connaissent, sous des dnominations diffrentes, une autorit publique charge, notamment, de qualifier et d’engager les poursuites pnales. Dans tous les pays europens, le procureur joue un rle important en matire d’affaires pnales. Dans la majorit des Etats membres, il exerce galement des fonctions en matire civile et parfois mme en matire administrative. Un autre aspect important prendre en considration est le niveau d’autonomie des procureurs. Dans certains pays ils bnficient des mmes garanties d’indpendance que les juges, tandis que, dans d’autres pays, les politiques de poursuite en matire pnale sont diriges par le Ministre de la Justice et le niveau d’indpendance du procureur est limit. Il faut garder l’esprit cette dichotomie pour comprendre les diffrences de statuts et les fonctions du ministre public.

Graphique 16. Nombre de procureurs pour 100 000 habitants en 2008

On trouve le plus grand nombre de procureurs dans les Etats d'Europe centrale et orientale (Bulgarie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Moldova, Slovaquie, Fdration de Russie) mais galement en Norvge. 9 Etats (Autriche, France, Grce, Irlande, Islande, Italie, Malte, Espagne, Pays-Bas) comptent moins de 5 procureurs pour 100 000 habitants.

Le nombre de procureurs doit tre relativis pour l'Italie car cet Etat compte galement 1 701 des procureurs non-professionnels en exercice. 17 autres Etats ou entits ont mentionn des personnes pouvant accomplir des tches similaires aux tches d'un procureur. En Autriche, certains membres du ministre public sont des officiers judiciaires spcialiss qui travaillent sous la supervision du procureur. Certains fonctionnaires de police ont des comptences similaires celles d'un procureur en Islande, Grce, Malte, Pologne et France. En Angleterre et Pays de Galles (RU), certains ministres ont des procureurs spcialiss dans des infractions spcifiquement lies leurs secteurs d’intervention. En Finlande, le Chancelier de la Justice du gouvernement et le mdiateur parlementaire peuvent galement engager des poursuites. En Irlande, une grande partie du travail du Directeur des poursuites est effectue par des avocats privs plutt que par des avocats employs par l'Etat.

Graphique 17. Rle et attributions du procureur dans la procdure pnale (nombre d'Etats ou entits)

Le rle du procureur est trs important dans les phases initiales et intermdiaires de la procdure pnale, alors qu'il est relativement limit dans les phases finales.

Tous les Etats ou entits (46) ont dclar que les procureurs sont autoriss porter l’accusation devant les tribunaux. Dans 45 Etats le procureur a le pouvoir de porter une accusation contre le dfendeur. L'Ecosse (RU) est la seule exception. Le procureur joue un rle dans la procdure d’appel dans 44 Etats ou entits.

Dans 40 Etats ou entits, les procureurs peuvent diriger ou superviser les enqutes de la police. Les Etats membres ne confiant pas cette tche aux procureurs sont: Chypre, Finlande, Irlande, Malte, Slovnie et Angleterre et Pays de Galles (RU). 29 Etats ou entits ont galement dclar que l'un des pouvoirs du procureur consiste conduire des enqutes. Dans 40 Etats ou entits, le procureur peut demander au juge d'ordonner des enqutes spcifiques. Ceci n'est pas possible pour les procureurs en: Armnie, Azerbadjan, Chypre, Irlande, Ukraine et Angleterre et Pays de Galles (RU).

Les procureurs de 39 Etats ou entits peuvent proposer une sanction au juge. Cette pratique n'est pas prvue dans les Etats suivants: Autriche, Chypre, Fdration de Russie, Saint-Marin, "l'ex-Rpublique yougoslave de Macdoine", Ukraine et Angleterre et Pays de Galles (RU). Les procureurs peuvent classer une affaire sans suite, sans dcision d’un juge, dans 43 Etats ou entits. Andorre, Chypre, Italie, Pologne et Espagne font exception. Seulement la moiti environ des Etats ou entits permettent aux procureurs de classer une affaire en appliquant ou ngociant une sanction ou une mesure sans dcision d’un juge.

Dans 16 Etats membres, les procureurs peuvent avoir d'autres attributions importantes. Par exemple, le procureur a la possibilit de ngocier un accord de culpabilit (Bosnie-Herzgovine et Pologne) qui peut conduire une procdure simplifie (Gorgie). En France, les procureurs peuvent jouer un rle dans les politiques locales de scurit et de prvention ou dans le cadre de la violence domestique. En Grce, il supervise et contrle les tablissements correctionnels et en Lettonie, il protge l'intrt des mineurs ou des dtenus handicaps. Les procureurs de Slovnie peuvent demander un recours extraordinaire contre les dcisions judiciaires dfinitives. En Croatie, France, Slovnie et Fdration de Russie les procureurs peuvent exercer des fonctions de mdiation.

10. Statut et carrire des juges et procureurs

Les recommandations du Conseil de l’Europe intgrent comme principes fondamentaux la protection et le renforcement de l'indpendance des juges (notamment la Recommandation R(94)12 sur l’indpendance, l’efficacit et le rle des juges3) et s'attachent garantir la protection statutaire des procureurs (Recommandation R(2000)19 sur le rle du ministre public dans le systme de justice pnale).

Au niveau du recrutement, de la nomination et de la promotion des juges et procureurs, on note dans beaucoup d’Etats une forte participation des reprsentants des juges et des procureurs dans les instances comptentes. On peut toutefois regretter qu'il existe encore quelques rares Etats europens o juges et procureurs n'y sont pas reprsents.

Le budget consacr la formation, indispensable pour une amlioration du fonctionnement de la justice, est en augmentation consquente dans plusieurs Etats d'Europe centrale et orientale. Dans la plupart des Etats, une formation initiale pour juges ou les procureurs est obligatoire et sa dure peut varier de plusieurs mois plusieurs annes. Une formation continue gnrale est souvent obligatoire.

Salaires des juges et procureurs

Les donnes figurant dans le tableau ci-dessous doivent tre interprtes avec une grande prudence. En effet, les rmunrations accordes dpendent de multiples facteurs qui se conjuguent (niveau de vie, modalits de recrutement, anciennet, etc.). Ainsi les juges en dbut de carrire dans les pays de common law sont en fait des professionnels aguerris du droit qui bnficient d’une longue exprience professionnelle, il n’est donc pas surprenant qu’ils bnficient de salaires suprieurs 100.000 € par an. La rmunration principale n’est pas linaire durant la carrire. Elle varie considrablement entre le dbut et la fin de carrire mais galement en fonction de l’ge d’accs la fonction.

Les salaires de juges et de procureurs doivent tre en accord avec leur statut et leurs responsabilits. La tendance europenne est l'augmentation des salaires des juges et procureurs un niveau significatif rapport au salaire moyen dans l’Etat, mme si l'on note des disparits importantes entre les Etats.

Tableau 18. Salaires annuels bruts et nets des juges et procureurs au niveau de la cour suprme ou de la dernire instance de recours, en 2008

Pays

Salaire annuel brut d’un juge de la Cour Suprme ou de la dernire instance de recours

Salaire brut d’un juge par rapport au salaire national brut moyen annuel

Salaire annuel net d’un juge de la Cour Suprme ou de la dernire instance de recours

Salaire annuel brut d’un Procureur Gnral de la Cour Suprme ou de la dernire instance de recours

Salaire brut d’un procureur par rapport au salaire national brut moyen annuel

Salaire annuel net d’un Procureur Gnral de la Cour Suprme ou de la dernire instance de recours

Albanie

14 486 €

2.8

11 778 €

14 486 €

2.8

11 778 €

Andorre

39 050 €

1.7

36 707 €

128 632 €

5.5

120 914 €

Armnie

9 103 €

3.8

7 423 €

6 487 €

2.7

5 420 €

Autriche

110 633 €

2.6

 

110 633 €

2.6

 

Azerbadjan

13 728 €

4.8

11 112 €

13 392 €

4.7

11 820 €

Belgique

129 673 €

3.5

60 451 €

129 673 €

3.5

60 451 €

Bosnie-Herzgovine

41 481 €

6.1

25 646 €

41 481 €

6.1

25 646 €

Bulgarie

23 266 €

7.0

NA

23 266 €

7.0

NA

Croatie

58 490 €

4.7

29 754 €

58 490 €

4.7

29 754 €

Chypre

127 387 €

5.1

NA

NAP

 

NAP

Rpublique tchque

50 378 €

4.8

NA

43 662 €

4.1

NA

Danemark

109 212 €

2.3

 

184 830 €

3.9

 

Estonie

47 817 €

4.8

38 138 €

36 692 €

3.7

28 205 €

Finlande

114 500 €

3.3

70 000 €

72 000 €

2.1

48 000 €

France

107 011 €

3.4

91 537 €

107 011 €

3.4

91 537 €

Gorgie

22 800 €

 

17 100 €

NA

 

NA

Grce

105 770 €

4.3

73 570 €

120 796 €

4.9

84 396 €

Hongrie

37 480 €

4.0

18 740 €

37 480 €

4.0

18 740 €

Islande

73 463 €

2.7

 

73 463 €

2.7

 

Irlande

257 872 €

7.8

 

 

 

 

Italie

131 302 €

5.8

73 327 €

131 302 €

5.8

73 327 €

Lettonie

46 764 €

5.7

32 435 €

28 812 €

3.5

19 668 €

Lituanie

29 862 €

4.0

22 066 €

21 461 €

2.9

17 406 €

Luxembourg

140 201 €

3.3

NA

140 201 €

3.3

 

Malte

32 584 €

2.5

 

39 944 €

3.1

 

Moldova

5 100 €

2.6

4 001 €

3 775 €

1.9

2 865 €

Monaco

 

 

 

121 359 €

 

114 549 €

Montngro

25 035 €

3.4

16 649 €

25 035 €

3.4

16 649 €

Pays-Bas

115 000 €

2.3

60 000 €

130 500 €

2.7

65 000 €

Norvge

136 978 €

3.2

 

 

 

 

Pologne

43 826 €

5.2

29 269 €

43 826 €

5.2

29 269 €

Portugal

83 401 €

4.2

 

80 972 €

4.1

 

Roumanie

36 802 €

6.4

25 815 €

30 403 €

5.3

21 328 €

Fdration de Russie

45 011 €

9.0

39 160 €

12 240 €

2.4

10 648 €

Saint-Marin

70 760 €

3.4

60 055 €

 

 

 

Serbie

33 371 €

8.2

19 840 €

27 809 €

6.9

16 533 €

Slovaquie

36 550 €

4.2

 

36 550 €

4.2

 

Slovnie

55 509 €

3.3

29 529 €

51 456 €

3.1

27 792 €

Espagne

137 810 €

4.7

NA

137 810 €

4.7

NA

Sude

96 634 €

3.2

55 713 €

143 500 €

4.8

50 000 €

Suisse

227 446 €

4.9

211 980 €

147 912 €

3.2

124 246 €

ERYMacdoine

20 912 €

4.1

13 583 €

16 916 €

3.3

11 037 €

Turquie

37 146 €

 

29 864 €

37 146 €

 

29 864 €

Angleterre et Pays de Galles (RU)

212 093 €

8.1

NA

 

 

NA

Irlande du Nord (RU)

176 899 €

7.7

101 273 €

 

 

 

Ecosse (RU)

214 165 €

8.5

 

88 845 €

3.5

 

Moyenne

 

4.6

   

3.9

 

Mdiane

 

4.2

   

3.5

 

Minimum

 

1.7

   

1.9

 

Maximum

 

9.0

   

7.0

 

Le ratio entre le salaire d’un juge ou d’un procureur de la Cour Suprme ou de la dernire instance de recours et le salaire national brut moyen annuel est un indicateur intressant pour mesurer les diffrences entre les pays sans subir l’influence de facteurs tels que le mode de recrutement, l’ge, les antcdents professionnels, le taux de change ou le PIB. Les quatre Etats et entits de common law, Ecosse (RU), Irlande (RU), Irlande du Nord (RU) et Angleterre et Pays de Galles (RU) ainsi que la Fdration de Russie, la Serbie et la Bulgarie apparaissent comme les pays o le salaire des juges de la Cour Suprme ou de la dernire instance de recours est le plus lev par rapport au salaire national brut moyen annuel (de 7 9 fois plus lev). La mdiane europenne est de 4,2 fois, pour les procureurs elle est toujours de 3,5. On observe des carts similaires dans d’autres mtiers du droit comme les avocats.

Procdure disciplinaire l'encontre des juges et procureurs

Les juges et procureurs ont un certain nombre de devoirs dont le manquement peut engager leur responsabilit sur le terrain disciplinaire. Le respect du principe de lgalit impose que seuls peuvent donner lieu sanction les manquements l’un des devoirs expressment dfinis par le statut et que les sanctions susceptibles d’tre infliges doivent y tre prcises.

Tableau 19. Nombre de sanctions prononces pour 100 juges en 2008

On observe en moyenne 1 sanction pour 100 juges pour les 37 Etats ou entits qui ont rpondu la question.
La diffrence entre le nombre de procdures disciplinaires engages et le nombre de sanctions finalement prononces s’explique principalement par le fait qu’existe ou non un systme de filtre avant la saisine de l’instance disciplinaire.

11. Les avocats

Le terme "avocat" est utilis au sens de la Recommandation Rec (2000)21 du Conseil de l'Europe savoir: "une personne qualifie et habilite conformment au droit national plaider, agir au nom de ses clients, pratiquer le droit, ester en justice ou conseiller et reprsenter ses clients en matire juridique".

Graphique 20. Nombre d’avocats (avec et sans conseillers juridiques) pour 100 000 habitants en 2008

Le nombre d'avocats a augment en Europe entre 2004 et 2008 dans tous les tats membres, mais varie toutefois entre diffrentes parties du continent en fonction aussi d'attributions plus ou moins tendues, outre la reprsentation devant les tribunaux. Les Etats de l'Europe du Sud ont le plus grand nombre d'avocats; les socits dans ces tats sont gnralement plus judiciarises que dans les pays du Nord de l'Europe. Il ne peut tre tabli ce stade un lien direct entre le nombre d'avocats et le volume et la dure des procdures, mais l'analyse devra tre approfondie pour savoir si le nombre d'avocats et leurs prrogatives dans la mise en tat des procdures par rapport celles des juges ont un impact significatif sur la charge de travail du tribunal et la dure des procdures.

Graphique 21. Nombre d’avocats par juge professionnel (avec ou sans conseillers juridiques) en 2008

Le nombre d'avocats par juge professionnel varie considrablement entre les Etats et entits membres. Lorsque les conseillers juridiques en sont exclus, on peut observer qu'il existe des Etats ou des entits qui ont moins de 2 avocats par juge professionnel (la Slovnie, Monaco, la Bosnie-Herzgovine, Ecosse (RU), l'Azerbadjan et la Fdration de Russie). Le plus grand nombre (plus de 20 avocats par juge professionnel) se trouve en Espagne, Malte et en Italie. Toutefois, dans ces pays, les avocats ont de larges pouvoirs allant au-del des activits directement lies aux tribunaux.

12. Excution des dcisions de justice

Il est difficile d’valuer la bonne excution des dcisions de justice en matire civile et commerciale sur la base de statistiques pertinentes, car l’excution n’est pas automatique: il appartient aux parties ayant obtenu gain de cause de dcider de demander, le cas chant, l’excution de la dcision de justice. Ce rapport ne s’intresse donc pas tant au taux d’excution des dcisions de justice qu’ l’organisation du processus d’excution et au rle des agents d’excution.

Tableau 22. Dlai de notification d'une dcision de justice concernant le recouvrement d'une crance une personne domicilie dans la ville o sige la juridiction


Le dlai de notification, qui dpend galement de sa forme procdurale, peut tre rduit de manire concrte soit par l’action d’un agent d’excution, soit par la forme simplifie d’un courrier avec accus de rception. Ainsi, le dlai dpend soit de la diligence de l’agent d’excution, soit du bon ou mauvais fonctionnement de la poste. Chaque pays, en pareille situation, value un dlai moyen comme indicateur d’efficacit.

Plus de la moiti des Etats ou entits (23) ont affirm qu’il est possible d’accomplir la notification la personne vise dans un dlai compris entre 1 et 10 jours. Seul deux Etats (Rpublique tchque et Grce) ont mentionn un dlai de plus de 30 jours pour la notification de la dcision la personne concerne. Par rapport aux annes antrieures (2004 et 2006), on constate que plusieurs Etats ont rduit le dlai requis: Azerbadjan, Hongrie, Malte et Moldova. Par contre, d’autres Etats ont indiqu un accroissement du dlai: France, Gorgie, Lituanie, Montngro, Serbie et Espagne.

Le rapport complet est disponible sur le site internet de la CEPEJ: www.coe.int/cepej

1 Le rapport est bas sur un projet labor par le groupe de travail de la CEPEJ prsid par Jean-Paul JEAN (France) et compos de Fausto de SANTIS (Italie, Prsident de la CEPEJ), Elsa GARCIA-MALTRAS DE BLAS (Espagne), Beata Z. GRUSZCZYŃSKA (Pologne), Adis HODZIC (Bosnie-Herzgovine), Georg STAWA (Autriche), Frans van der DOELEN (Pays-Bas) et l’expert scientifique, Natalia DELGRANDE.


2 45 Etats membres sur 47 ont particip au processus d’valuation. Seuls l'Allemagne et le Liechtenstein n’a pas fourni de donnes pour le prsent rapport. Les rsultats du Royaume-Uni sont prsents sparment pour l’Angleterre et Pays de Galles, l’Ecosse et l’Irlande du Nord, car les trois systmes judiciaires sont organiss diffremment et fonctionnent de manire indpendante.

3 En cours de rvision.