Le Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE)

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Recommandation CM/Rec(2012)11
du Comit des Ministres aux Etats membres
sur le rle du ministre public en dehors du systme de justice pnale

(adopte par le Comit des Ministres le 19 septembre 2012,
lors de la 1151e runion des Dlgus des Ministres)

Le Comit des Ministres, en vertu de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,

Rappelant que le but du Conseil de l'Europe est de raliser une union plus troite entre ses membres, entre autres afin de sauvegarder et de promouvoir les idaux et les principes qui sont leur patrimoine commun ;

Rappelant galement que chaque membre du Conseil de l'Europe a accept le principe de la prminence du droit et le principe selon lequel toute personne place sous sa juridiction jouit des droits de l’homme tels qu’noncs dans la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des liberts fondamentales (STE n 5) ;

Conscient que, dans un grand nombre d’Etats membres, en raison de leurs traditions juridiques, le ministre public joue galement un rle en dehors du systme de justice pnale et que ce rle varie considrablement d’un systme juridique national l’autre ;

Notant, en particulier, que ce rle peut inclure dans les diffrents systmes juridiques nationaux la dfense de l’intrt gnral ou public, l’assistance juridique aux justiciables dans la protection de leurs droits de l’homme et liberts fondamentales, la reprsentation de l’Etat devant les tribunaux, le contrle d’organes publics et d’autres entits, et une fonction consultative auprs des tribunaux, et qu’en outre la nature de ce rle peut varier en droit priv et public ;

Tenant compte de la jurisprudence pertinente de la Cour europenne des droits de l’homme, en particulier dans le domaine des principes d’un procs quitable ;

Rappelant sa Recommandation Rec(2000)19 aux Etats membres sur le rle du ministre public dans le systme de justice pnale ;

Ayant l’esprit l’Avis n 3 (2008) du Conseil consultatif de procureurs europens (CCPE) sur  Le rle du ministre public en dehors du systme de la justice pnale  et les conclusions des Confrences des procureurs gnraux d’Europe de Budapest (29-31 mai 2005) et de Saint-Ptersbourg (2-3 juillet 2008) ;

Rappelant les principes noncs dans l’avis conjoint du Conseil consultatif de juges europens (CCJE) et du CCPE sur les juges et les procureurs dans une socit dmocratique ( Dclaration de Bordeaux ) du 18 novembre 2009 et, en particulier, ceux relatifs au ministre public dans l’exercice de fonctions s’tendant au-del du domaine pnal ;

Prenant note du rapport de 2010 de la Commission europenne pour la dmocratie par le droit (Commission de Venise) sur les normes europennes relatives l’indpendance du systme judiciaire (partie II : le ministre public) et de ses divers avis sur le sujet ;

Constatant l’absence de normes juridiques internationales communes relatives aux tches, aux fonctions et l’organisation du ministre public en dehors du systme de justice pnale ;

Convaincu, par consquent, de la ncessit d’tablir, l’intention des Etats membres, des principes communs concernant le rle du ministre public en dehors du systme de justice pnale,

Recommande que, lorsque le ministre public joue un rle en dehors du systme de justice pnale, les Etats membres prennent toutes les mesures ncessaires et appropries pour garantir que ce rle est exerc en accordant une attention spciale la protection des droits de l’homme et des liberts fondamentales, et en respectant pleinement le principe de la prminence du droit, en particulier le droit un procs quitable, et, cette fin, qu’ils tiennent pleinement compte des principes noncs dans l’annexe ci-aprs.

Annexe la Recommandation CM/Rec(2012)11

A. Champ d’application

1. La prsente recommandation et les principes noncs dans la prsente annexe s'appliquent dans tous les cas o le systme juridique national confie au ministre public un rle en dehors du systme de justice pnale.

B. Mission du ministre public

2. Dans les cas o le systme juridique national confre au ministre public des comptences et des attributions en dehors du systme de justice pnale, sa mission devrait tre de dfendre l’intrt gnral ou public, de protger les droits de l’homme et les liberts fondamentales, ainsi que de respecter l’Etat de droit.

C. Principes communs

3. Les comptences et les attributions du ministre public en dehors du systme de justice pnale devraient dans tous les cas tre tablies par la loi et clairement dfinies afin d'viter toute ambigut.

4. Comme dans le domaine du droit pnal, les procureurs devraient exercer leurs comptences et leurs attributions en dehors du systme de justice pnale en respectant pleinement les principes de lgalit, d’objectivit, d’quit et d’impartialit.

5. La Recommandation Rec(2000)19 du Comit des Ministres aux Etats membres sur le rle du ministre public dans le systme de justice pnale devrait s’appliquer, mutatis mutandis, aux procureurs ayant des comptences et des attributions en dehors du systme de justice pnale pour ce qui est :

– des garanties leur reconnatre pour l’exercice de leurs activits ;
– de leurs rapports avec l'excutif, le lgislatif et le judiciaire ; et
– de leurs devoirs et responsabilits vis--vis des justiciables.

6. Le ministre public devrait adopter une approche de travail aussi transparente et ouverte que possible, tout en respectant pleinement son obligation de confidentialit.

7. Le comportement des procureurs devrait tre rgi par des codes de dontologie appropris.

8. Le ministre public devrait disposer des ressources financires et humaines ncessaires et bnficier d’une formation approprie pour tre en mesure de remplir correctement ses obligations en dehors du systme de justice pnale.

9. Afin d’harmoniser les politiques et les pratiques au sein des juridictions nationales, le ministre public pourrait envisager de diffuser aux procureurs concerns des lignes directrices et des informations relatives de bonnes pratiques en dehors du systme de justice pnale.

D. Principes applicables aux comptences et attributions particulires du ministre public en dehors du systme de justice pnale

    Concernant les justiciables et leur accs la justice et aux voies de recours juridiques

10. Le ministre public ne devrait pas se voir confier des comptences en dehors du systme de justice pnale qui auraient pour effet de restreindre le droit de toute personne physique ou morale d’engager une action ou d’agir en qualit de dfenseur pour dfendre ses intrts devant un tribunal indpendant et impartial, mme dans les cas o le ministre public agit ou a l’intention d’agir en qualit de partie.

11. Lorsque le ministre public est habilit prendre des dcisions qui affectent les droits et obligations des personnes physiques ou morales, de tels pouvoirs devraient tre strictement limits, dfinis par la loi et ne devraient pas porter atteinte au droit des parties de former un recours en fait et en droit devant un tribunal indpendant et impartial. Le ministre public devrait agir en toute indpendance vis--vis de tout autre pouvoir et ses dcisions devraient tre motives et communiques aux personnes concernes.

    Concernant les procdures judiciaires dans lesquelles le ministre public agit en qualit de partie principale

12. Le pouvoir du ministre public d’engager une action en justice ou d’agir en qualit de dfendeur ne devrait pas porter atteinte au principe d’galit des armes entre les parties au litige.

13. Le ministre public ne devrait pas dissimuler des pices pertinentes pour les questions faisant l’objet du litige.

14. La facult de mener des enqutes avant le procs devrait tre prvue par la loi. Il convient de l’exercer de manire proportionne et de ne pas confrer un avantage draisonnable au ministre public.

15. Lorsque les intrts d’un justiciable sont reprsents par le ministre public, cette personne devrait pouvoir tre partie la procdure. Cela ne devrait pas empcher le ministre public de rester partie la procdure lorsque l’intrt gnral ou public est en jeu.

16. Les droits du ministre public d’introduire un recours ou de demander la rvision d’une dcision par une juridiction de degr suprieur ne devraient pas diffrer de ceux des autres parties la procdure et devraient s’exercer dans les mmes conditions, y compris le dlai dans lequel l’appel doit tre interjet.

    Concernant les procdures judiciaires dans lesquelles le ministre public agit en qualit de partie intervenante ou de partie jointe

17. Les parties la procdure devraient tre informes, soit par le ministre public, soit par le tribunal, de la dcision du ministre public d’agir en qualit de partie intervenante ou de partie jointe.

18. Lorsque le ministre public prsente un avis crit avant l’audience, cet avis devrait tre mis la disposition de toutes les parties suffisamment l’avance pour que ces dernires puissent l’examiner, faute de quoi l’audience peut tre ajourne.

19. Les parties la procdure devraient avoir la possibilit de formuler des observations sur l’avis du ministre public et de soumettre des contre-arguments.

20. Le ministre public ne devrait ni participer aux dlibrations du tribunal ni donner l’impression de le faire.

21. Les principes noncs au paragraphe 16 s’appliquent ce sous-titre.

    Concernant les principes de scurit juridique et d’autorit de la chose juge

22. Pour respecter les principes de scurit juridique et d’autorit de la chose juge, les motifs permettant au ministre public de demander la rvision d’une dcision dfinitive d’un tribunal devraient tre limits des cas exceptionnels et cette procdure de rvision conduite dans un dlai raisonnable. Sauf dans les cas o la rvision n’est pas susceptible d’affecter les droits et les obligations des parties tels qu’tablis dans la dcision en faisant l’objet, les parties la procdure initiale devraient tre informes de cette procdure de rvision et, si elles le souhaitent, avoir la possibilit de s’y joindre.

E. Rle du ministre public en tant qu’organe de contrle

23. Lorsque le ministre public exerce un rle de contrle des autorits nationales, rgionales et locales, ainsi que d’autres entits juridiques, afin de garantir leur fonctionnement correct et conforme la loi, il devrait exercer ses pouvoirs de manire indpendante, transparente et en respectant pleinement le principe de la prminence du droit.

24. S’agissant des entits juridiques prives, le ministre public ne devrait tre autoris exercer son rle de contrle que dans les cas o il existe des motifs raisonnables et objectifs de penser que l’entit prive en question a viol ses obligations lgales, y compris celles dcoulant de l’application des traits internationaux relatifs aux droits de l’homme.

25. Les autorits ou les autres entits juridiques concernes par toute action entreprise par le ministre public conformment aux paragraphes 23 et 24 devraient tre habilites prsenter leurs observations et contester ces actions devant un tribunal

F. Coopration nationale et internationale

26. Pour mener sa mission bien, le ministre public devrait tablir et, le cas chant, dvelopper une coopration ou des contacts avec des mdiateurs ou des institutions similaires, avec d’autres autorits nationales, rgionales et locales, ainsi qu’avec des reprsentants de la socit civile, notamment des organisations non gouvernementales.

27. Il conviendrait de soutenir la coopration internationale entre ministres publics ayant des comptences similaires en dehors du systme de justice pnale, et l’entraide sur le plan pratique l’intrieur et en dehors du cadre des traits internationaux pertinents.