Le Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE)

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Description: NB_CE

CCPE-GT(2012)4PROV1

Strasbourg, 22 mai 2012

GROUPE DE TRAVAIL
DU CONSEIL CONSULTATIF DE PROCUREURS EUROPENS

(CCPE-GT)

AVIS N 7
DU CONSEIL CONSULTATIF DE PROCUREURS EUROPENS
SUR LA GESTION DES MOYENS DU MINISTERE PUBLIC

PROJET

I. INTRODUCTION

1. Le Conseil consultatif de procureurs europens (CCPE) a t cr en 2005 par le Comit des Ministres du Conseil de l’Europe qui lui a fix pour tche la formulation d’avis sur les questions relatives au fonctionnement des services du procureur et la promotion de la mise en œuvre effective de la Recommandation Rec(2000)19 du Comit des Ministres aux Etats membres relative au rle du ministre public dans le systme de justice pnale.

2. Le Comit des Ministres a charg le CCPE1 d’adopter en 2012 un avis son attention sur la gestion des moyens du Ministre public.

3. Le CCPE a rdig cet avis sur la base de 29 rponses reues des Etats membres un questionnaire2. Celles-ci permettent de constater que les procureurs, selon qu’ils sont indpendants ou non du pouvoir excutif, ne disposent pas des mmes moyens de gestion de leurs services. La prparation du budget est quasiment toujours une comptence partage entre le Ministre public et le Ministre de la Justice, accompagne souvent d’une implication du ministre des finances. La moiti des Etats environ prcise que les budgets des ministres publics sont grs par un systme de gestion par rsultat incluant des objectifs d’efficacit et de productivit. L’ensemble des rponses dmontre que les budgets allous au ministre publics sont jugs insuffisants, cet aspect tant accentu en cette priode actuelle de crise financire.

A. Textes de rfrence (SECRETARIAT)

4. Le CCPE souligne l’importance de se rfrer la Convention europenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des liberts fondamentales (CEDH) et de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de l’Homme (La Cour)3.

5. Le CCPE a particulirement pris en compte la Recommandation Rec(2000)19 du Comit des Ministres aux Etats membres sur le rle du Ministre public dans le systme de justice pnale et notamment la partie concernant les garanties reconnues au ministre public pour l’exercice de ses activits. Il a galement tenu compte des recommandations contenues dans les prcdents avis du CCPE, en particulier dans l’avis n4(2009) sur les relations entre les juges et les procureurs dans une socit dmocratique.

6. Le CCPE a galement tenu compte des lignes directrices europennes sur l’thique et la conduite des membres du ministre public  - Les lignes directrices de Budapest4, de l’avis N2 (2001) du Conseil consultatif de juges europens (CCJE) l'attention du Comit des Ministres du Conseil de l'Europe relatif au financement et la gestion des tribunaux au regard de l'efficacit de la justice et au regard des dispositions de l'article 6 de la convention europenne des droits de l'homme, ainsi que le Rapport de la Commission europenne pour l’efficacit de la justice (CEPEJ) intitul  Systmes judiciaires europens : dition 2010  et le Rapport de la Commission de Venise sur les normes europennes relatives l'indpendance du systme judiciaire : partie II - le ministre public5.

B. Champ d’application et but de l’Avis (Maria-Antonella BINO)

1. Champ d’application

7. Le prsent avis s’applique au ministre public dans l’excution de l’ensemble des fonctions qui lui sont dvolues par la loi. Le ministre public assume un rle dterminant dans le systme de la justice pnale. Notamment, en sa qualit d’autorit charge de veiller l’application de la loi et de poursuivre tout comportement dviant, le ministre public doit rpondre la ncessit commune de combattre la criminalit nationale et internationale.

8. De nos jours, le ministre public est confront une dlinquance qui crot en densit et qui inspire un sentiment d’inscurit grandissant. L’expansion du crime organis, les actes terroristes et anarchiques de certaines mouvances ainsi que le dveloppement de la cybercriminalit transfrontalire exigent une efficacit accrue dans l’action rpressive, en raison la grave mise en danger de la socit qu’ils reprsentent.

9. Cela exige la mise en œuvre des ressources humaines et techniques importantes. Ds lors, le ministre public doit disposer de moyens, notamment budgtaires, appropris, ce d’autant en priode de crise conomique.

2. But de l’Avis

10. L’autonomie de gestion constitue une garantie de l’indpendance et de l’efficacit du ministre public. Cependant, la comptence du ministre public de grer de manire autonome son propre budget ainsi que ses ressources varie d’un Etat membre l’autre.

11. Des postulats communs se profilent. Parmi ceux-ci : la prise de conscience de la ncessit d’assurer une indpendance structurelle et financire du ministre public et la tendance actuelle vers une autonomie de gestion grandissante. La ncessit de pouvoir faire appel du personnel comptent en matire de gestion en constitue la condition indispensable. Ds lors, la dfinition de principes communs en matire de gestion des moyens, notamment budgtaires, est promouvoir.

12. Ainsi, en tenant compte de la situation actuelle dans chaque Etat membre, le prsent avis a pour ambition d’laborer des propositions et des recommandations visant dterminer les besoins et utiliser les ressources du ministre public de manire efficace.

II. LES BESOINS DU MINISTERE PUBLIC

13. Dans une certaine mesure, l'efficacit des activits du ministre public dpend des ressources alloues au ministre public.

14. Les ressources ddies la ralisation des activits du ministre public doivent tre proportionnes aux tches et fonctions dvolues au procureur, notamment pour la protection des droits de l'homme et des liberts fondamentales.

15. Les Etats membres attribuent les ressources ncessaires, notamment des crdits adapts aux besoins du service.

16. Le budget de chaque ministre public ne devrait pas varier au gr des changements politiques (Parlement et excutif), mais tre un lment constitutif du budget de l'tat. L'attribution des crdits au ministre public tant une dcision d’ordre politique, les pouvoirs lgislatif et excutif ne doivent pas pouvoir exercer une influence excessive sur le ministre public au moment de prendre sa dcision. L’attribution des crdits doit se faire en respectant l’indpendance du ministre public.

17. S’agissant de la soumission et de l'examen des propositions de budget des ministres publics, la procdure officielle doit faire en sorte que les sommes alloues sont suffisantes au vu du rle important des procureurs pour la protection des droits de l'homme et des liberts fondamentales, ainsi que pour l'instauration d'un tat de droit ayant une orientation sociale. Des attributions financires provenant du budget et d'autres sources sont ncessaires pour que les procureurs puissent exercer les fonctions et les comptences qui leur sont dvolues par la loi.

18. L’implication du ministre public, aux cts de l’excutif, dans l’laboration de la partie du budget de l’Etat relative son financement et sa participation aux dbats parlementaires sur les dispositions pertinentes de la proposition de budget sont conseilles.

19. Le droit d’entrer directement en contact avec le Parlement afin de lui faire part de ses besoins est, pour le ministre public, un moyen de participer activement l'laboration de son budget. Le ministre public devrait galement tre impliqu dans l'examen des questions budgtaires par le Parlement, y compris dans les commissions spcialises.

20. La procdure d'adoption du budget du ministre public devrait prvoir la prise en considration de l’avis mis par le service concern.

21. En ce qui concerne la formation professionnelle des procureurs, il conviendrait de faire en sorte que le budget soit conforme aux principes et normes internationaux en matire de formation.

22. Autre point tout aussi important : l’examen, dans les Etats membres, de l'attribution de ressources pour l’introduction des nouvelles technologies dans les activits du procureur.

23. La gestion des ressources budgtaires du ministre public devrait tre confie au service concern.

24. Si le ministre public gre lui-mme ses ressources, l'tat doit faire en sorte que les procureurs reoivent une formation adapte et bnficient de l'assistance ncessaire. Dans tous les cas, il importe que toutes les dcisions administratives sur l'attribution de ressources lies directement aux activits du ministre public soient prises par le service concern.

A. Les besoins fondamentaux du Ministre public et la rglementation financire (Harald RANGE)

25. La ncessit essentielle pour les ministres publics est d'tre en mesure de respecter leurs fonctions lgales. Par exemple, dans les Etats o les ministres publics sont rgis par le principe de lgalit, ils doivent tre en mesure d'enquter sur tous les dlits devant la loi. La primaut du droit ne doit pas tre compromise par les restrictions budgtaires. Ainsi il ne devrait y avoir aucun plafond pour le budget du ministre public dans le domaine des enqutes.

26. Afin de permettre l'attribution de moyens suffisants par le parlement, les cots estims doivent tre calculs l'avance. Cela ncessite des projets fiables de planification budgtaire. Les statistiques pnales des annes prcdentes peuvent servir de base pour laborer un budget global minimal pour le ministre public dans l’anne ou pour la priode venir.

27. Les lignes budgtaires concernant le ministre public doivent, cependant, en toutes circonstances permettre des ractions rapides des vnements imprvus. Cela inclut une redistribution de fonds au sein du ministre public ainsi que la rpartition gnrale des moyens supplmentaires par le parlement pour se conformer aux exigences de l'application effective de la loi.

28. Ces conditions de base respectes, il n'est pas essentiel que le ministre public soit administr indpendamment ou sur un budget commun avec les tribunaux. Ce qui est ncessaire c’est un ardent dfenseur de l'action de la justice qui soit dans une position adquate pour les ngociations ncessaires avec le Parlement.

29. Le contrle et l'audit sont des lments essentiels pour assurer la gestion diligente des fonds publics. Pourtant, ils doivent tre adapts aux tches spcifiques des ministres publics. En raison de sa finalit spciale l'utilisation des fonds consacrs enquter sur les dlits ne peut tre value par un calcul de performance des cots ; d’aucune manire les enqutes ne seront dtermines par un rapport cot-efficacit. L'audit doit tre limit la gestion des ministres publics, tels que les investissements dans les infrastructures. Contrler peut tre un moyen utile pour tablir de meilleures pratiques au sein du parquet et comme un moyen de comparer le traitement des dossiers dans les diffrentes units, mais ne peut pas tre utilis comme un moyen de rgir le ministre public en tant que tel.

B. Besoins spcifiques (Peter POLT/Vladimir ZIMIN)

1. Besoins du procureur dans le domaine pnal

30. L'attribution adapte de ressources aux activits d’investigation est une condition pralable ncessaire au respect du principe de l'indpendance des procureurs, y compris lorsqu’ils agissent dans le domaine pnal.

31. L'indpendance financire des procureurs n'est pas un privilge accord pour leur profit personnel, mais garantit l'quit de la justice pnale, la protection des droits de l'homme et des liberts fondamentales dans les procdures pnales, et au bout du compte une bonne administration de la justice pnale.

a. En matire d’enqutes

32. La gestion des ressources financires des enqutes en cours varie de faon significative dans les diffrents tats membres. La diversit est similaire pour le rle des ministres publics dans le cadre de l'enqute. Dans certains tats membres, le ministre public lui-mme a un pouvoir d'enqute en ce qui concerne certains dlits prvus par la loi et les crimes commis par une catgorie spciale de justiciables. Dans d'autres tats membres le ministre public n'a pas de pouvoir d'enqute, mais a le droit d'ordonner aux autorits d'enqute de raliser des enqutes.

33. En gnral, les frais d’investigation sont avancs par l'autorit charge de l’enqute. Les procureurs de beaucoup d’Etats membres rencontrent le mme problme : l'autorit d'enqute invoque un manque de budget pour refuser de prendre des mesures d’investigation, ou du moins elle se fait prier. Ce problme est particulirement dlicat lorsque des frais supplmentaires viennent se greffer sur les frais courants (analyse ADN et expertise homogntique, recours ncessaire des techniques spciales d'enqute).

34. Dans une affaire pnale, le procureur ne peut ordonner une enqute que si les moyens financiers du service du ministre public le lui permettent. Les ministres publics des Etats membres devraient par consquent disposer des ressources suffisantes – sous forme d'une enveloppe part dans le budget – pour que toutes les mesures d'investigation ncessaires (y compris des mesures supplmentaires) puissent tre prises, soit par le service mme du ministre public soit par l'autorit d'enqute sur ordre du procureur. Ce genre de mesure contribuerait de faon significative la conduite d'enqutes compltes et viterait tout risque de manquement dans les procdures pnales.

35. Par ailleurs, il conviendrait de porter une attention particulire au paiement complet et, si ncessaire, au recouvrement rigoureux et intgral des frais engags. Les mcanismes ncessaires devraient tre mis en place afin de pouvoir se faire rembourser – auprs des personnes concernes – tous les frais avancs par les diffrentes autorits ou ns pendant la procdure pnale. Du point de vue des Etats membres et de leurs instances judiciaires, le recouvrement des frais de procdure pnale est d’autant plus important en priode de crise financire et conomique.

36. Lorsque les enqutes font partie des fonctions dvolues au ministre public, les Etats membres doivent :

- veiller ce que le ministre public puisse utiliser immdiatement et librement son budget pour toute action d'enqute ou de procdure ncessaire pour mener son enqute de manire efficace et impartiale ;
- doter les procureurs des ressources matrielles et techniques qui leur permettent d'avoir recours des technologies modernes spcifiques pour mener leur enqute et veiller au respect des lois pendant les enqutes (moteurs et systme de recherche informatiques, quipements pour raliser des expertises scientifiques, bases de donnes lectroniques, vidoconfrence, etc.).

37. Le ministre public ne devrait pas tre limit de faon injustifie pour grer ses ressources budgtaires. L'utilisation des ressources doit tre rationnelle, effective et transparente.

38. Le cas chant et en vue de promouvoir l'efficience de la lutte contre la criminalit, il est ncessaire de prvoir des spcialisations et des formations pour les procureurs en relation avec des dlits spcifiques commis avec l'aide des nouvelles technologies (criminalit high-tech notamment).

39. Des dispositions doivent tre prises pour viter que des crdits soient affects en priorit une enqute en particulier, au dtriment des enqutes sur d'autres infractions qui reprsentent une menace pour la socit.

b. Dans les autres fonctions de poursuite

40. Il convient de veiller ce que le nombre de procureurs ne soit pas infrieur celui des juges dans les tribunaux de premire instance, les cours d'appel et de cassation.

41. La rmunration matrielle et sociale des procureurs ne doit pas tre infrieure celle des juges.

42. Les procureurs doivent tre encourags utiliser les techniques modernes des procdures pnales, y compris les processus de justice lectronique.

43. S'ils sont amens remplir d'autres fonctions lies aux poursuites pnales, les procureurs (et le cas chant les membres de leur famille) doivent travailler dans des conditions adaptes leur scurit.

44. cette fin, les Etats membres doivent prendre toutes les mesures qui s’imposent pour que les procureurs et leurs familles soient protgs par une unit spciale si leur scurit personnelle est menace dans l’exercice de leurs fonctions.

45. Concernant la scurit des procureurs, des normes minimales, telles qu'elles figurent dans les documents pertinents de l'ONU, du Conseil de l'Europe et de l'Association internationale des procureurs (AIP), doivent tre respectes.

46. De plus en plus de dpenses rsultent de la participation accrue des procureurs la coopration internationale en matire pnale, qui recouvre un large ventail de cas, dont l’extradition, l'assistance dans les affaires pnales, la saisie et la confiscation des avoirs criminels.

47. Pour que la coopration internationale puisse tre rapide et efficace, des fonds propres sont ncessaires, en particulier en relation avec les nouvelles technologies de l'information utilises pour envoyer et excuter des requtes d'entraide judiciaire, y compris par vidoconfrence, et des systmes de cryptage ; pour financer les dplacements des procureurs l'tranger invits des vnements internationaux, notamment des consultations et des ngociations, en particulier en vue d’laborer des conventions internationales ; pour payer des travaux d'interprtation et de traduction.

48. Des crdits sont galement ncessaires pour organiser des confrences et des sminaires internationaux, pour prendre des mesures visant promouvoir l'efficience de la coopration internationale, y compris le dtachement d’agents de liaison dans les ambassades nationales l'tranger, et pour rmunrer les activits des quipes d'enqute et des instances de coordination (Eurojust, Rseau judiciaire europen, conseil consultatif des procureurs des Etats membres de la CEI, Conseil consultatif de procureurs europens, notamment).

2. Besoins du procureur en dehors du domaine pnal

49. Les activits confies aux procureurs en dehors du domaine de la justice pnale, comme c’est plus ou moins le cas des procureurs dans la plupart des Etats membres du Conseil de l'Europe, exigent parfois des examens mdico-lgaux et l’intervention de spcialistes dans diffrents domaines d’expertise (psychologues dans les affaires familiales, comptables et experts financiers en cas de faillite, chimistes et biologistes dans les affaires lies la protection de l'environnement).

50. Selon la diversit et l'tendue des activits, il peut tre ncessaire de crer, au sein du service du ministre public, des units spcialises charges d’activits autres que celles relevant du droit pnal en gnral ou dans des domaines particuliers (corruption ou protection de l'environnement par exemple).

51. Il est vident que la nature spcifique de ces activit peut impliquer de proposer une formation spciale au personnel.

III. LES SOLUTIONS ENVISAGES

A. Les ressources humaines (Antonio VERCHER)

52. Il est important de rappeler que l'augmentation de la criminalit est due une intgration internationale et une mondialisation accrue, l’expansion du commerce international et une circulation croissante des donnes internationales.

53. Ces volutions crent de nouveaux moyens et de nouvelles possibilits de commettre des infractions, ce qui, son tour, implique de cooprer pour les identifier, puis interpeller et poursuivre les auteurs des infractions, et d’tre spcialement form pour faire face aux risques lis. Cette approche est formule de manire explicite dans l’expos des motifs de la Recommandation Rec (2000) 19 du Conseil de l'Europe et a t voque lors du septime Congrs des Nations Unies pour la prvention du crime et le traitement des dlinquants, qui s'est tenu Milan en 1985.

54. Par ailleurs, les procureurs devant tre objectifs et quitables dans l’excution de leurs missions, on constate que les systmes juridiques europens tendent leur accorder un niveau d'autonomie plus lev.

55. De ce fait, les bureaux des procureurs ont besoin de plus d’effectifs, ainsi que de matriel et de ressources budgtaires adaptes pour effectuer leurs missions. Sachant que, dans certains pays, les procureurs interviennent aussi dans des matires non pnales, la demande d'effectifs n’apparat que plus vidente.

56. Dans l'immense majorit des pays europens, les nouveaux bureaux des procureurs sont jugs beaucoup plus complexes et pointus que les bureaux traditionnels.

57. De manire gnrale, on distingue dans les nouveaux bureaux des procureurs trois diffrents types de professionnels :

    - Les aspects juridiques sont normalement pris en charge par les procureurs, avec l’aide de leurs assistants. Ponctuellement, ils peuvent faire appel aux services de juristes ou en recruter pour soutenir l'unit juridique de son bureau. Dans ce cas, les juristes viennent renforcer l’quipe en place, soit pour traiter des affaires particulirement difficiles, soit pour l’aider dans des domaines spcialiss, pnal ou autre, dans lequel le ministre public peut tre comptent.

    - Il existe une liste non limitative d’experts susceptibles d’intgrer les units techniques qui font partie du bureau du procureur ou qui sont places sous son contrle. Par exemple, il peut tre important de faire appel aux services de psychologues ou de psychiatres dans des affaires impliquant des mineurs ou des personnes souffrant d'un handicap mental, ou encore pour assister les victimes. Des sociologues et des experts en statistiques peuvent tre trs utiles lorsque des donnes statistiques sont ncessaires. Il arrive aussi qu'il faille faire intervenir des ingnieurs en informatique pour faire des recherches portant sur la cybercriminalit, ou encore des biologistes ou des chimistes pour enquter sur des dlits environnementaux, etc.

58. Le personnel administratif, enfin, est un lment indispensable du bureau du procureur. Les administratifs sont les mieux qualifis pour faire face la charge de travail bureaucratique des affaires qui invitablement augmentent paralllement la spcialisation ou la complexit des affaires traites par le procureur.

59. Il va sans dire qu’un systme capable de calculer la charge de travail des procureurs et l'volution de leurs besoins serait fort utile. Ce systme devrait galement pouvoir mesurer les facteurs qui influencent le travail du procureur, de sorte que les domaines juridiques dans lesquels il est comptent soient traits correctement et de manire viter les lacunes.

B. Les ressources financires (Gabriela SCUTEA)

60. Le budget de l’tat, gnralement adopt par le Parlement, constitue la principale source de financement du ministre public. Dans certains systmes judiciaires, le ministre public est directement associ la dfinition des besoins budgtaires et charg de la gestion du budget ; dans d’autres, c’est le pouvoir excutif qui s’en charge, pour le compte du ministre public. Pour l’essentiel, le budget de l’tat couvre les besoins immdiats du ministre public, de sorte en prserver les fonctions premires (dpenses relatives au personnel, aux biens et services et aux investissements). La plupart du temps, les fonds allous au titre du budget de l’tat ne sont pas suffisants pour financer les fonctions plus complexes.

61. Le ministre public peut galement bnficier de fonds publics extrieurs manant principalement de l'Union europenne, de la Banque mondiale ou de pays dvelopps donateurs. Toutefois, ce type de fonds cible uniquement certains aspects de l'activit du ministre public, tels que la formation spcialise du personnel, la mise en œuvre de mthodes modernes de gestion ou d’enqute ou la promotion de la coopration internationale. Les tats membres de l’UE peuvent, sur une base comptitive, avoir accs des subventions de l'Union en vue de promouvoir une culture judiciaire europenne et de renforcer les relations entre les bureaux de procureurs, notamment en finanant des quipes communes d'enqute. En rgle gnrale, les tats doivent apporter des fonds supplmentaires pour garantir la prennit de ce type d’opration, ce qui pse parfois sur le budget de l'tat.

62. Si ce type de financement peut sembler peu fructueux sur le court terme, il prsente des avantages certains sur le long terme, et les ministres publics sont vivement encourags se procurer des fonds supplmentaires.

63. Gnralement, la gestion des fonds octroys par des organisations internationales est contrle par l'organisation/l'tat donateur au moyen de procdures claires et strictes que le bnficiaire doit respecter. L'utilisation de fonds extrieurs se limite aux fins auxquelles ils sont consacrs. Le caractre particulirement transparent du processus fait de cet instrument une source lgitime pour financer des activits qui visent amliorer des fonctions spcialises du ministre public.

64. Par contre, le ministre public devrait se garder de solliciter des fonds d'organisations non gouvernementales lorsque les motifs et les critres de l’organisation en question manquent de clart et de transparence et que le financement risque d’tre interprt comme une tentative de corruption de fonctionnaires.

65. Les principes gnraux lis l'utilisation des ressources publiques, qu’il s’agisse de dotations de l’tat ou de fonds extrieurs, doivent tre respects, savoir : le principe d’opportunit, le principe d'efficience et d'efficacit et le principe de lgalit. Si l'utilisation de ces ressources concerne plus d'un organe la fois, le respect de ces principes doit s'accompagner d'une coordination rigoureuse pour viter les doubles emplois et veiller ce que les moyens financiers soient mis au service de la ralisation de l'objectif final.

66. Dans le cas o d'autres organes sont associs une enqute, il est recommand au ministre public d’adopter des politiques qui visent garantir la complmentarit et l’utilisation efficiente de l’ensemble des ressources mises en œuvre, vitant les doubles emplois en la matire.

67. L’application des principes rgissant la planification et l'utilisation des fonds publics implique que le ministre public devrait jouir de la plus grande autonomie possible en matire budgtaire.

68. Le ministre public devrait tre responsable de la dfinition de son propre budget en se basant sur sa propre analyse des besoins et sur sa charge de travail, ainsi que sur des indicateurs de cot et de performance spcifiques l'activit de procureur. La survenance des actes criminels et, partant, la ncessit, pour le ministre public, d'intervenir et d’utiliser ses ressources, ne cesse d’voluer. Or, si les moyens financiers dont dispose le ministre public sont allous uniquement sur la base des chiffres des annes prcdentes et des indicateurs macro-conomiques, la lutte contre la criminalit pourrait gravement en ptir.

69. Il n'est pas ncessaire que le procureur participe directement au processus de planification et de gestion des ressources financires, ni qu’il soit spcialis dans ce domaine. Le ministre public devrait, le cas chant, recruter du personnel spcialis dot d'une exprience dans la finance et la gestion pour s'acquitter de cette fonction et veiller l’utilisation responsable des ressources. Les procureurs devraient nanmoins savoir qu'ils peuvent se rapprocher de ce personnel pour faire valoir leurs besoins transposables en ressources.

70. Le ministre public devrait avoir l'autorisation d'accder des ressources supplmentaires. Les tats membres sont encourags tudier les moyens d'laborer des politiques de confiscation favorisant la capitalisation des biens confisqus et leur utilisation pour financer l'activit du ministre public et de la justice en gnral.

71. Le ministre public est encourag conclure des accords avec d'autres services de l'tat en vue de partager des quipements et des services administratifs ou de participer des actions communes.

72. Le principe de la lgalit de l'utilisation des fonds publics implique que la gestion financire assure de manire indpendante par le ministre public devrait faire l'objet, le cas chant, d’une supervision par les autorits de l'tat comptentes en matire de contrle et d'audit, comme pour d'autres institutions publiques.

73. Les tats membres devraient prendre les mesures qui s'imposent pour mettre pleinement en œuvre la Recommandation (2000)19 du Comit des Ministres aux tats membres sur le rle du ministre public dans le systme de justice pnale et notamment veiller ce que les procureurs gnraux soient mme d'exercer leurs fonctions et responsabilits professionnelles sans qu’il n’y ait d’ingrence injustifie ni d’exposition injustifie un risque de poursuite en responsabilit civile.

74. cet gard, les tats membres devraient envisager d’accorder un statut purement subsidiaire la responsabilit des procureurs gnraux en cas d'erreur judiciaire par rapport la responsabilit de l'tat. Dans les systmes judiciaires o les procureurs sont couverts par une assurance professionnelle contre les erreurs judiciaires, la mise en œuvre de la rglementation devrait s'accompagner de mesures effectives de mise en œuvre, et les tats membres devraient suivre de prs le fonctionnement du processus.

C. quipement et ressources matrielles (Gabriela SCUTEA)

75. Les ministres publics sont instamment invits mettre en œuvre et utiliser des systmes de TI centraliss pour la planification, le suivi et la comparaison des dpenses de leurs services, mthode pratique et efficace pour concilier l’utilisation des ressources et la charge de travail des services territoriaux qui permet de produire des points de rfrence pour l’utilisation des ressources au niveau des diffrents bureaux, de faciliter la raffectation rapide des ressources, si ncessaire et, enfin, de garantir le contrle des dpenses.

76. Les tats membres sont encourags doter les services du ministre public des moyens ncessaires pour gnraliser l’utilisation du matriel de TI dans leurs activits quotidiennes. Les ministres publics devraient envisager de mettre en œuvre et d'utiliser des instruments d’ e-justice , des systmes de TI communs avec le pouvoir judiciaire, des systmes de gestion lectronique des affaires permettant de rduire la dure des procdures et des outils lectroniques scuriss afin de garantir la protection des donnes.

77. Les tats membres sont galement tenus de rpondre au besoin des ministres publics de disposer de locaux adquats pour recevoir le public, en tant que moyen supplmentaire de promouvoir et de faciliter l'accs la justice.

D. Les moyens des ministres publics et les plans d’austrit gouvernementaux (Peter POLT/Olivier DE BAYNAST)

78. Bien que le volume total des dotations budgtaires ait progress de 2008 2011, la grande majorit les ministres publics qui ont rpondu au questionnaire de prparation du prsent avis ont indiqu que la crise conomique a eu un impact ngatif sur leur situation financire. Les effets de la crise sont variables d’un Etat membre l’autre, et vont de la mise en œuvre d'une politique gnrale d'conomie et de redistribution des ressources aux activits de base au dtriment, par exemple, des investissements d'une part, aux coupes budgtaires drastiques dans les salaires des procureurs, de l'autre. La plupart des pays qui ont rpondu ont estim que les ressources dont disposent actuellement leurs ministres publics sont insuffisantes et considrent comme une priorit d'obtenir du personnel et des crdits supplmentaires.

79. En raison de la crise financire et conomique mondiale, les ministres publics des Etats membres doivent faire face de nouveaux dfis. Dans de nombreux pays, la criminalit est en hausse ou a radicalement chang. Les plans d'austrit ayant des effets contre-productifs, les Etats membres devraient faire en sorte que les ministres publics aient un meilleur quipement technique, un meilleur accs la formation du personnel et un meilleur accs l'expertise technique ncessaire pour tayer les preuves utilises devant les tribunaux.

80. Les ministres publics doivent compenser ou du moins minimiser les effets de la crise conomique sur leurs tches courantes. Une meilleure coopration et une coordination renforce entre les acteurs europens et nationaux de la lutte contre la criminalit permettraient d'amliorer considrablement la situation. Au niveau europen, il conviendrait d’exploiter davantage les possibilits de coopration en matire pnale (Eurojust ou enqutes conjointes). Au niveau national, des accords avec d'autres autorits locales, rgionales et nationales pour mutualiser les services administratifs, les locaux et les personnels, ou une meilleure coopration avec d'autres autorits de contrle (inspection des impts par exemple) aideraient surmonter les problmes actuels.

81. La crise conomique n'a pas d’impact ngatif sur la qualit du travail accompli par les procureurs. La mise en place de nouvelles structures au sein des services (cration d'units spcialises dans la lutte contre la criminalit conomique et la corruption) ou du systme de financement du ministre public (autonomie budgtaire dans les pays o ce n’est pas le cas) pourrait grandement aider maintenir le niveau de qualit professionnelle.

E. Gestion par rsultats (Raija TOIVIAINEN/Alessandra GIRALDI)

82. Dans certains pays membres, les activits du ministre public font l’objet d’une gestion par rsultats, selon le principe d’un modle de pilotage interactif, dcid sur la base d'un accord, o les ressources sont alloues en fonction de l'activit convenue et attendue. L'ide centrale de la gestion par rsultats est que les parties prenantes doivent trouver un juste quilibre entre les ressources disponibles et les rsultats fixs. Au ministre public, la gestion par rsultats doit faire en sorte que les ressources des bureaux locaux soient conformes aux objectifs et que le rapport efficacit-qualit soit aussi juste que possible. Elle vise aussi un bon rapport cot-efficacit des rsultats. Par ailleurs, ce mode de gestion favorise la transparence puisqu'il faut justifier l'utilisation des ressources, ce qui peut tre un outil efficace pour ngocier des ressources supplmentaires.

83. Un contrat de performance est un outil de pilotage ngoci entre une administration fiscale de l’Etat (ministre des Finances, ministre de la Justice ou Parlement) et le ministre public. Les ministres publics tant les mieux placs pour fixer les objectifs et les extrants (outputs) qui en dcoulent et qui guideront les procureurs dans leur travail, ils doivent participer aux ngociations. Le ministre public devrait disposer d’une marge de manœuvre suffisante pour fixer ses objectifs et donc obtenir les meilleurs rsultats possibles.

84. Les critres retenus pour valuer la performance et attribuer les ressources sont les rsultats (outcomes) et les extrants (outputs). Les rsultats du ministre public se mesurent au degr de ralisation des objectifs sociaux fixs pour le service (application de la responsabilit pnale notamment). Les extrants concernent les objectifs sur lesquels le service a une influence, dans le cadre de ses propres activits et de sa manire de les grer, notamment efficience, contrle qualit et gestion des ressources humaines. Avant d’attribuer les ressources en fonction de l’activit, il faut dfinir prcisment l’output.

85. Les outputs devraient tre troitement lis aux activits fondamentales du ministre public et ses ressources disponibles, de sorte que la ralisation des objectifs dpende uniquement des activits de l'agence et de la manire dont elle est gre. Les objectifs doivent tre ralistes tout en tant suffisamment ambitieux, prcis et mesurable. Il ne faut jamais oublier que la dfinition des outputs a un impact sur les activits menes par les procureurs.

86. Les ngociations de performance doivent dboucher sur un accord crit qui dtaille les objectifs fixs et les ressources attribues pour leur ralisation, ainsi que les critres retenus pour suivre et valuer le fonctionnement du ministre public. Les autorits d'enqute doivent participer activement la ngociation de cet accord.

87. Le ministre public doit faire en sorte d’atteindre les rsultats (outcomes) fixs et les extrants (outputs). La gestion par rsultats implique que l'agence rende compte de la ralisation des objectifs. Habituellement, les bureaux locaux du ministre public rendent compte au Bureau du procureur gnral, qui est son tour rend compte l'instance gouvernementale qui attribue les ressources. Le degr de ralisation des objectifs a un impact sur les objectifs fixs et les ressources attribues pour la priode suivante. S’il est essentiel que l'valuation et la mesure des rsultats soient claires et fiables, cela soulve aussi des questions. De bons indicateurs de performance montrent ce qui a t ralis, pas le type d'action mise en œuvre. L'valuation pour savoir si les objectifs ont t atteints ou pas devrait toujours tre suivie de dcisions relatives des mesures concrtes. Ces mesures peuvent concerner le ministre public, mais aussi l'instance gouvernementale responsable du suivi, s'il s'avre que le gouvernement central a nui de faon substantielle aux capacits de performance du ministre public concern.

IV. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

A complter

1. Les ministres publics doivent avoir des moyens suffisants pour accomplir leurs diverses missions (cf rapport CEPEJ)

2. Les procureurs doivent avoir la matrise de l’valuation de leurs besoins, de la ngociation des budgets et de l’utilisation des budgets allous

3. Les procureurs sont responsables du budget qui est allou au ministre public. Liens avec les rsultats de l’action du ministre public

4. Ncessit d’une gestion modernise. Transparence ncessaire

5. Ncessit d’une flexibilit dans l’utilisation des budgets

6. Ncessit d’une formation en matire de gestion pour les procureurs

7. Adquation des moyens aux nouvelles missions et aux nouvelles difficults dcoulant notamment de la mondialisation

8. Il appartient actuellement au procureur de faire un certain nombre d’efforts en cas de crise conomique. Rendre justice est une ncessit, mme dans les cas difficiles

9. Il faudrait consulter les membres du Ministre public sur les conomies faire

10. La gestion par rsultat est-elle la solution ?

11. Coordination ncessaire entre le procureur et le  manager  des services du ministre public

12. Le principe de responsabilit exige que l'organisme dont le rendement est en cours d'valuation (le ministre public) d'tre spar de l'instance charge d’valuer la performance

13. Le ministre public devrait avoir une responsabilit stratgique et oprationnelle clairement dfinie pour les rsultats de ses propres oprations et suffisamment de libert pour choisir les actions poursuivre pour atteindre les rsultats souhaits

14. Accord sur les objectifs de performance fond sur une vritable ngociation avec temps de ngociation pour des alternatives

15. Une mission d'tablissement des faits pour enquter sur la gestion par des rsultats dans d'autres pays est recommande

V. ANNEXES

- Opportunit d’une annexe prsentant les divers modles existants concernant l’tablissement et la gestion des budgets du ministre public dans les diffrents Etats membres ?

1 1127me runion des Dlgus des Ministres (23 novembre 2011).


2 Voir les rponses des Etats membres au questionnaire sur le site internet du CCPE: www.coe.int/ccpe

3 Voir notamment….

4 Adoptes lors de la 6me Confrence de procureurs gnraux d’Europe en mai 2006.

5 Adopt lors de la 85e session plnire de la Commission de Venise (17-18 dcembre 2010).