Notre « liste idéale » de recommandations de réforme
1. Citoyenneté universelle
Cette proposition accorderait la totalité des droits que confère l’appartenance à la communauté politique à compter de la naissance, à toutes les personnes nées sur le territoire du pays ou à tous ses ressortissants vivant à l'étranger, ainsi qu'à tous les enfants naturalisés par la suite. Reconnaissant l'incapacité évidente des enfants à exercer leurs droits formels directement et en toute indépendance, cette réforme propose en outre que les parents de chaque enfant aient le droit d'exercer le droit de vote de l’enfant jusqu'à ce que celui-ci atteigne l'âge de la majorité fixé par le droit national. Chaque enfant recevrait une carte d'inscription sur les listes électorales ou tout système déjà utilisé pour identifier les électeurs légitimes et serait informé de son droit de vote (reporté). La décision de savoir quel parent exercerait effectivement ce droit pour ses enfants avant que ceux-ci atteignent l'âge de 16 ou de 18 ans, serait prise par un accord entre les parents habilités. Dans le cas d'un parent unique ou d'un tuteur, c'est cette personne qui voterait.
Grâce à cette réforme, la démocratie locale, régionale et nationale serait davantage tournée vers le futur. L'octroi du droit de vote aux enfants constituerait une reconnaissance symbolique que le système politique a une responsabilité envers les générations futures. Il inciterait aussi réellement les jeunes à s'intéresser très tôt à la politique, en prenant conscience de l'importance du niveau de décision politique qui leur a accordé ce droit. Cette incitation devrait amener les enfants - une fois conscients du droit que leurs parents exercent en leur nom lors des élections législatives ou présidentielles - à tenir, de plus en plus, leurs parents responsables de la manière dont ils font leurs choix électoraux. En outre, cette réforme développerait différentes formes de débat intergénérationnel sur les sujets politiques et les orientations partisanes en général. Elle renforcerait les voies de socialisation politique et améliorerait l’éducation citoyenne au sein de la famille, qui semble avoir considérablement reculé ces dernières décennies. Elle pourrait même contrebalancer le déclin phénoménal de l'identification à un parti et exercerait probablement une pression sur les responsables politiques pour qu’ils abaissent l'âge de la majorité politique de 18 à 16 ans, voire en dessous.
La citoyenneté universelle encouragerait aussi doublement les jeunes parents à voter. En effet, leurs enfants les pousseraient probablement à le faire et le poids de leur vote augmenterait selon le nombre de leurs enfants. En outre, le milieu politique, sachant cela, orienterait davantage ses propositions électorales et ses politiques vers cette partie (souvent négligée) de la population.
Enfin, l'admission des enfants et des adolescents au suffrage devrait contribuer à mieux équilibrer le processus politique d'un bout à l'autre de la vie. Du fait de l'allongement de la durée de la vie et de la stabilité de l'âge de la retraite, les personnes âgées représentent une partie de plus en plus importante de la population. Elles ont le temps et l’argent nécessaires pour participer, de manière disproportionnée, au processus électoral et politique. En conséquence, une part croissante des fonds publics sont dépensés pour la santé et le bien-être des personnes âgées alors que les fonds consacrés à l'éducation et à la formation des jeunes diminuent. A long terme, cette évolution trouvera ses limites, un nombre plus restreint et moins productif de travailleurs actifs devant payer pour un groupe croissant de retraités.
2. Vote à la carte
Selon la théorie traditionnelle de la démocratie libérale, le principe est non seulement « une personne, une voix », mais aussi que cette voix, indivisible, doit être donnée à un seul parti ou à un seul candidat. Certains systèmes autorisent un degré limité de « transférabilité » en donnant à l'électeur le droit d'indiquer un deuxième choix ou la possibilité de changer l'ordre des candidats sur une liste en fonction de ses préférences. Plus récemment, certains systèmes ont élargi les possibilités de choix des électeurs en leur permettant de voter pour « Aucun des candidats précités » (vote blanc). En général, nous sommes convaincus que ces extensions « à la carte » du vote sont souhaitables. Elles rendent les élections plus intéressantes, traitent le citoyen avec plus de respect et encouragent la compétition politique, non seulement entre partis et entre candidats, mais aussi avec des combinaisons et d’autres options originales.
Traditionnellement, la liberté de choix était limitée par des considérations pratiques comme le temps que l’électeur moyen est prêt à passer et l'attention que l'on peut attendre de lui dans l'isoloir. Si, comme nous le préconisons, les démocraties européennes devaient passer progressivement au vote par correspondance ou au vote électronique, les possibilités de donner davantage d'informations et d'avoir une plus grande liberté de choix seraient considérablement augmentées. Le citoyen disposerait de beaucoup de temps pour exprimer ses choix, par exemple une semaine ou plus. On peut donc imaginer de lui offrir un plus large éventail de possibilités. Ainsi, on pourrait donner à un citoyen non pas une seule voix mais un certain nombre de « points de vote » - par exemple cent – à répartir entre les candidats ou listes de candidats ; il pourrait aussi choisir de voter blanc si aucun ne lui convenait. Les électeurs pourraient exprimer l’intensité de leur préférence pour tel ou tel parti ou candidat, ce qui serait comptabilisé publiquement. Par exemple, les gagnants ayant obtenu une plus forte proportion de préférences à 100 % pourraient à juste titre revendiquer un plus grand soutien public que ceux qui ont gagné avec la même marge totale mais avec une expression plus mitigée du soutien des électeurs. L’augmentation des votes blancs lancerait un signal beaucoup plus clair de mécontentement que l'alternative, à savoir généralement l’augmentation de l'abstention électorale. On pourrait même prévoir que, dans les circonscriptions où les votes blancs ont obtenu la majorité relative, une élection partielle spéciale soit organisée et que, si la situation se répétait, aucun représentant de ce district ne soit élu.
3. Loteries pour électeurs
Nous avons à maintes reprises souligné qu'il était nécessaire d'améliorer la participation des électeurs à tous les niveaux de la compétition électorale. Ce pourrait être un des effets indirects de certaines des propositions de réforme exposées précédemment. Par exemple, la citoyenneté universelle, en donnant des voix supplémentaires aux familles avec enfants pourrait faire augmenter la participation électorale des jeunes. Le vote à la carte ferait du vote un acte plus intéressant et plus représentatif des préférences individuelles, ce qui pourrait attirer des citoyens jusqu'ici réticents. Mais nous devrions aussi prévoir des incitations directes et positives à participer aux élections. C’est l’effet que le vote obligatoire a eu dans le passé mais il semble diminuer, les autorités publiques se montrant réticentes ou incapables de sanctionner la non-observation de cette règle. Dans la Grèce antique, les citoyens étaient payés pour passer une journée à écouter les discours sur l'Agora. Mais, dans le monde contemporain, une telle mesure semble par trop commerciale dans un processus politique déjà excessivement pénétré par des enjeux financiers.
Nous proposons donc une loterie – ou mieux trois loteries – pour les électeurs. Chaque électeur votant recevrait un des trois billets de loterie : un billet pour les électeurs votant pour la première fois, un pour les électeurs réguliers (par exemple ceux qui ont voté à toutes les élections précédentes ou les trois dernières fois), et un pour tous les autres électeurs. Les numéros gagnants seraient tirés au sort au moment de l'annonce des résultats des élections et le nom des gagnants serait rendu public et honoré. Les prix ne seraient pas des sommes d'argent destinées à des achats privés, mais des parts du budget public à distribuer à des programmes publics, à des associations à but non lucratif ou à des mouvements de la société civile. Les gagnants disposeraient d’un délai, par exemple un mois, pour décider à quelle organisation ou programme ils verseraient leurs gains. Pendant cette période, ils recevraient diverses propositions d'agents publics et semi-publics. En effet, les décisions prises par ces citoyens choisis au hasard, une fois rendues publiques, pourraient avoir une influence considérable sur les priorités des politiques publiques et/ou le soutien bénévole aux organisations de la société civile.
4. Mandats partagés
Dans toutes les démocraties existantes, il est d’usage que les citoyens choisissent un député pour les représenter, soit sur une liste présentée par un parti, soit dans une circonscription uninominale. Pourquoi les partis ne désigneraient-ils pas des « tandems » de candidats pour chaque siège ? L’un des deux serait le primus inter pares, l'autre serait son suppléant. Le premier recevrait un salaire complet, le second un demi-salaire. Les partis seraient libres de décider comment équilibrer ces tandems – selon le sexe, l’âge, la religion ou l’origine sociale – mais l'électeur devrait les choisir en bloc. Le premier des deux pourrait avoir le rôle principal, à savoir qu’il exercerait le mandat pendant toute la période et serait tenu personnellement responsable de toutes les obligations qu’il comporte, ou bien les deux candidats pourraient se partager la tâche dans le temps ou selon les fonctions législatives. Les partis indiqueraient à l’avance la manière dont le travail serait réparti pendant la prochaine législature, ou ils laisseraient tout simplement la décision au « tandem » une fois élu. Les avantages d'une telle disposition sont multiples : (1) permettre à des personnes de participer activement à la politique législative tout en poursuivant leur carrière professionnelle ; (2) encourager la représentation paritaire des sexes, des tranches d'âge ou d'autres facteurs de discrimination sociale ; (3) apporter un supplément utile de compétences à l'ensemble du système législatif ; (4) servir de mécanisme pour insérer progressivement des jeunes dans la compétition politique ; (5) permettre à une plus grande partie de la population de prendre part directement à l’acte de gouverner.
5. Conseils élus spécialisés
Les démocraties européennes modernes sont déjà entourées d’une multiplicité de comités consultatifs, d’« assemblées spécialisées » et de conseils consultatifs qui sont, pour nombre d'entre eux, conçus pour garantir aux organisations de la société civile un accès aux organismes publics et aux instances décisionnelles. Leurs compétences et les informations qu'ils dispensent sont un précieux complément des délibérations des assemblées législatives ; elles sont essentielles pour faire face à la complexité croissante de la politique publique. Leur nature démocratique a toutefois souvent été mise en cause car ils privilégient les groupes les mieux organisés et pas nécessairement ceux qui sont les plus soucieux du bien public. Généralement, les participants à ces conseils sont choisis soit par des responsables politiques, soit par des fonctionnaires, selon des critères tels que « l'association la plus représentative » ou « le mouvement le plus insistant ».
Nous proposons que les gouvernements, à différents niveaux – local, régional et national – envisagent d'organiser des élections, périodiques et spécialisées, pour désigner les membres des organes qui leur dispensent des conseils sur des questions relatives à certains groupes sociaux tels que les jeunes, les personnes âgées, les chômeurs, les minorités ethniques ou religieuses, les personnes handicapées ou les résidents étrangers. Les gagnants de ces élections recevraient une somme modeste pour leur participation. Bien évidemment, la nature de ces conseils varierait selon le contexte national ou infranational. Les associations et mouvements préexistants (et, dans certains cas, les partis politiques) auront vraisemblablement plus de succès que les groupes récemment créés. Mais leur légitimité en tant que représentants sera renforcée par leur victoire, qui les incitera à élaborer des programmes plus diversifiés afin d'attirer le vote d'un plus large public. En outre, on pourrait envisager de déléguer à ces conseils le contrôle de certaines ressources budgétaires. Selon nous, des arguments extrêmement convaincants plaident en faveur de la création d’un conseil des résidents étrangers et nous ferons une proposition dans ce sens. Mais cet usage pourrait être étendu à d'autres groupes sociaux tels que les jeunes et les personnes âgées, si les conditions le permettent. Cette réforme serait naturellement plus facile à mettre en œuvre et à surveiller si elle était initialement appliquée au niveau local ou municipal. Ce n’est que si elle était concluante dans ce contexte qu’il faudrait l'appliquer ensuite au niveau régional ou national.
6. Kiosques de démocratie
Une des plaintes sempiternelles adressées aux démocraties contemporaines est qu'elles sont « lointaines ». Leur action est si complexe et passe par de si nombreux niveaux de décision et de mise en œuvre des politiques que le citoyen ordinaire ne se sent pas à même d'atteindre les responsables même s'il est suffisamment motivé pour le faire. En outre, le volume des informations produites par les gouvernements a tellement augmenté qu’il faut faire des efforts extraordinaires pour se tenir bien informé.
Pourquoi les gouvernements démocratiques – grâce à la coopération entre tous les niveaux, y compris européen – ne mettraient-ils pas en place un système de kiosques publics dans des lieux visibles et accessibles dans chaque quartier, ville et village ? Qu'ils soient dans des locaux indépendants ou situés à l’intérieur des mairies, des bibliothèques publiques ou même des postes de police, ils pourraient servir de point de distribution des publications officielles, permettre au citoyen de faire des opérations de routine comme le paiement des taxes/impôts ou la certification de documents, donner un accès gratuit à Internet pour recevoir ou envoyer des messages aux organismes publics, et prodiguer les conseils de fonctionnaires locaux répondant personnellement aux questions sur la législation et la réglementation. A terme, si le système politique adoptait le vote électronique (voir paragraphe 28), ces kiosques pourraient aider à combler le « fossé numérique » en fournissant aux personnes n’ayant pas d’ordinateur personnel un accès électronique dédié ainsi que des instructions pour les utiliser. Pour ne pas surcharger indûment les administrations locales de dépenses supplémentaires et pour assurer une répartition équitable sur tout le territoire national, ce système devrait être financé sur le budget du gouvernement central. Les dépenses pourraient même être amorties au bout d’un certain temps par une réduction correspondante des coûts d'organisation des élections, d'envoi des annonces officielles et de réponse aux demandes adressées par courrier ou par téléphone.
7. Guides de citoyenneté
Un programme de « guides de citoyenneté » pourrait être une méthode efficace pour initier les immigrés à la culture de la société d'accueil et les autochtones aux cultures étrangères. Les « guides » seraient des bénévoles, par exemple des étudiants, qui aideraient les immigrés à s'inscrire dans le système de soins de santé, à participer aux activités des diverses associations civiles et qui leur expliqueraient les fondamentaux du système politique en vigueur, leurs droits politiques, les procédures électorales, l’inscription sur les listes électorales. Ils pourraient aussi être des « appelés » du service civil proposé au paragraphe 10. Les guides et les immigrés devraient se rencontrer si possible régulièrement au cours des six premiers mois suivant l'entrée dans le pays d'accueil. Les guides recevraient auparavant une formation formelle au multiculturalisme et à la participation civique par le biais de programmes normalisés. Un manuel électronique commun devrait être mis à disposition dans tous les Etats membres du Conseil de l'Europe, avec une liste complète des ressources en ligne que pourraient utiliser les formateurs et les guides. Chaque Centre des guides de citoyenneté compléterait ce manuel par des informations spécifiques, en fonction des besoins locaux, régionaux ou nationaux. Le Conseil de l'Europe pourrait servir de coordinateur régional de ces initiatives et diffuser les informations sur les plus intéressantes. Pour encourager les citoyens et les immigrés à participer volontairement à ce programme, une compensation non pécuniaire pourrait être offerte sous la forme de billets gratuits pour des manifestations culturelles ou sportives, ou de coupons à dépenser pour des formations supplémentaires ou des cours de langue. En revanche, lorsque le recours aux bénévoles ou aux « appelés » allège le travail du personnel administratif local, ils devraient recevoir un salaire horaire modeste (minimum). Dans certains pays, des ONG proposent déjà des formes analogues de parrainage ainsi que des médiateurs culturels ; elles pourraient être subventionnées pour élargir et systématiser ces pratiques qui pourraient être institutionnalisées et améliorées grâce à la coopération internationale.
8. Conseil des résidents étrangers
Chaque unité politique de l’Union européenne comptant un nombre de résidents étrangers – ressortissants extracommunautaires résidant légalement dans le pays – supérieur à un pourcentage préétabli de la population totale (par exemple 10 %) devrait créer un conseil leur assurant une représentation politique. Cette tribune devrait permettre aux résidents étrangers de délibérer régulièrement et de procéder périodiquement à des échanges de vues avec les conseils de citoyens existant aux niveaux municipal, régional ou national. Les résidents étrangers devraient aussi être libres d’inviter des responsables politiques, des universitaires et des praticiens à leurs réunions, et d’entamer un dialogue plus large avec le grand public sur toutes les questions qu’ils choisissent d’inscrire à leur ordre du jour. La taille, les compétences et les ressources de ce conseil varieraient selon le contexte social et juridique de l’unité en question.
Les représentants à ce conseil devraient être choisis lors d’une élection spéciale (mais, de préférence, coïncidant avec une élection normale à ce niveau), où des partis politiques rivalisent (probablement à la proportionnelle, avec des listes fermées de candidats). Ces partis pourraient être soit des sections de « résidents étrangers » des partis traditionnels, soit des partis créés spécialement pour ces élections. Chaque candidat devrait être identifié par son nom, sa profession et sa nationalité et, dans la mesure du possible, des informations devraient être données sur le programme du parti qui l’a désigné. Les partis spécialement créés pour ces élections peuvent être formés de listes « nationales » (regroupant, par exemple, des Albanais, des Chinois, des Sénégalais ou des Ukrainiens), de listes « continentales » (par exemple, des Africains, des Latino-Américains, des Asiatiques du sud), de listes « religieuses » (tels que les musulmans, les confucéens, les protestants) ou de listes « cosmopolites » qui recrutent transversalement dans toutes ces catégories.
Une telle compétition politique au sein de la communauté des résidents étrangers éviterait de devoir fixer des quotas et de reconnaître publiquement (et donc de concrétiser) toute institution (association, mouvement ou parti) ou identité (nation, région ou religion) spécifique. Il incomberait aux résident étrangers eux-mêmes de créer des partis conformes à leur idée de l’intérêt ou de l’identité communs – et le processus compétitif déterminerait ceux qui les représenteraient légalement au conseil des résidents étrangers. En principe, la « dynamique agrégative » du processus électoral devrait récompenser les partis qui représentent les intérêts ou les identités les plus larges et qui contribuent ainsi à la formation d’appartenances et d’alliances transversales.
Les compétences du conseil des résidents étrangers devraient varier selon la législation et les dispositions constitutionnelles nationales. Mais il devrait au minimum avoir le droit d’être consulté sur toutes les questions concernant les intérêts des résidents étrangers dans l’unité politique en question. Au maximum, il pourrait disposer d’un droit de veto pour toutes les décisions touchant les intérêts primordiaux des résidents étrangers. Entre les deux, le conseil pourrait jouer un rôle de médiation important sur des questions comme les conditions d’expulsion des étrangers clandestins et sans-papiers et les conditions de la légalisation du statut de ces personnes. Autrement dit, il pourrait servir en quelque sorte de « tribunal populaire » composé de « pairs de résidents étrangers », chargé de traiter au cas par cas de questions contentieuses de ce type. De même, le conseil pourrait jouer un rôle officiel pour évaluer et/ou approuver le financement public d’associations fournissant directement des services destinés spécialement aux résidents étrangers ainsi qu’aux étrangers en situation irrégulière.
Ses ressources devraient aussi varier d’un système à l’autre, sans doute en fonction de sa taille et de ses compétences. Une idée éventuelle pour garantir une meilleure responsabilisation sur le plan fiscal : le financement des activités du conseil et de toutes les subventions ou bourses qu’il pourrait approuver à partir d’un quota réservé des impôts payés par les résidents étrangers dans une unité donnée. Par exemple, un tiers des impôts sur le revenu ou de la TVA estimée versée par les résidents étrangers pourrait être alloué à cette fin. Le conseil devrait avoir une source indépendante de revenus non subordonnée au budget du système politique ou aux caprices de la coalition formant son gouvernement à un moment donné.
Compte tenu de l’actuelle répartition des résidents étrangers dans les Etats membres, on peut supposer qu’une telle réforme commencerait, au niveau municipal, dans les villes comptant le plus grand nombre de résidents étrangers en situation régulière. Si, comme prévu, ces conseils font la preuve de leur utilité en réglant (voire en prévenant) les conflits entre ressortissants et non-ressortissants et sont capables d’encourager la participation active des résidents étrangers, ces expériences locales inévitablement dispersées pourraient être reprises au niveau provincial, national et même supranational. Et finalement, pourquoi pas un conseil des résidents étrangers de l’Union européenne ?
9. Droits de vote pour les résidents étrangers
Certains Etats nationaux, cantons et municipalités ont introduit avec succès des droits de vote pour les résidents étrangers. Cette pratique devrait être encouragée et améliorée. En particulier, il faudrait adopter des mesures facilitant l’enregistrement et l’accès au vote (et donc la participation) aux résidents étrangers de longue durée. En général, les Etats et les municipalités accordent des droits de vote après un certain nombre d’années de résidence dans un pays (qui varie généralement entre deux et huit ans). On pourrait proposer la chose suivante : les résidents étrangers qui participent au programme de « guides de citoyenneté » (voir paragraphe 8) ou qui justifient de compétences en matière d’instruction civique, de questions constitutionnelles et d’histoire politique du pays d’accueil, pourraient être récompensés par un accès au vote après une période de résidence plus brève.
10. Service civil
Les pays européens éliminent progressivement leurs systèmes de conscription militaire. Or nombreux sont ceux qui offrent la possibilité d’un service civil alternatif utilisé de plus en plus par les objecteurs de conscience et devenu une source importante d’aide auxiliaire pour les organisations de la société civile. Non seulement l’abolition du service militaire obligatoire priverait ces dernières de ce soutien, mais il existe aussi d’autres bonnes raisons « démocratiques » pour faire du service civil une solution de remplacement avantageuse. Ce service constituerait une expérience commune pour tous les jeunes, indépendamment des différences sociales (classe, sexe, religion, région, etc.) existant dans la communauté nationale. Il les initierait à la valeur du travail dans des organisations politiques et communautaires et leur offrirait un moment exceptionnel de contact avec la pratique civique et l’égalité démocratique. Il deviendrait bien sûr rapidement une source importante d’aide pour les organisations de la société civile s’occupant de la production et de la distribution de biens publics.
Ce service serait obligatoire pour tous les ressortissants nationaux et tous les résidents étrangers (vivant dans le pays depuis plus de trois ans) âgés de 17 à 23 ans. Sa durée serait brève et pourrait être prolongée volontairement. Des exemptions pourraient être accordées pour des raisons de santé ou de famille. Mais l’obligation devrait être la plus générale et la moins discriminatoire possible. Toutefois, l’expérience devrait rester souple et tenir compte des besoins individuels, dans la mesure du possible. Pour ce faire, le service civil devrait être divisé en trois phases, une obligatoire et deux autres volontaires.
Phase 1 (obligatoire). A la période de leur choix, entre 17 et 23 ans, tous les citoyens devraient passer quatre mois à s’acquitter de leur service civil. Le premier mois serait consacré à l’instruction civique en général, qui serait dispensée par un ensemble hétérogène d’institutions reconnues : écoles secondaires, établissements professionnels, universités, ONG et autres organisations à but non lucratif, ou entreprises recrutées par appel d’offres et payées en conséquence sur des fonds publics. Pendant les trois mois suivants, les « recrues civiles » seraient affectées dans des organisations de la société civile ou des organismes du service public tels que : brigades de pompiers, hôpitaux, foyers pour personnes âgées, administrations locales, etc. Pendant toute cette période de quatre mois, les recrues recevraient le même salaire modeste (par exemple, le salaire minimum s’il en existe un) pour couvrir leurs frais de subsistance (nourriture et logement).
Phase 2 (optionnelle). Après cette courte période obligatoire, il serait possible pour ceux qui le souhaitent de prolonger leur engagement pour un an dans la même ou dans une autre organisation. Outre leur modeste salaire, ils auraient droit à des coupons qui pourraient être utilisés uniquement à des fins éducatives (cours, frais d’inscription, logement et autres dépenses) pendant une période ultérieure de trois ans. Ces coupons pourraient être utilisés au moment de leur choix au cours des dix années suivantes.
Phase 3 (optionnelle et sous réserve que les organisations concernées dégagent les fonds nécessaires). Les personnes qui le souhaitent et qui ont déjà effectué les phases 1 et 2, pourraient choisir de passer douze autres mois dans le service civil, à condition qu’une organisation de la société civile ou un organisme du service public accepte de leur verser un salaire équivalent au salaire modeste qu’ils continueraient à recevoir des fonds publics. Cette année supplémentaire leur donnerait droit à deux autres années de coupons éducatifs.
11. Education à la participation politique
Traditionnellement, les tenants de la démocratie déploraient que les citoyens n’aient pas l’instruction suffisante pour endosser les responsabilités complexes que supposent le vote pour des représentants ou la participation directe aux décisions. C’est pour ces raisons que le droit de vote était souvent censitaire ; il était donc refusé à ceux qui n’avaient pas bénéficié d’une instruction scolaire ou qui étaient illettrés. Paradoxalement, dans les démocraties contemporaines, le niveau d’instruction générale a tellement augmenté que certains observateurs se plaignent que les citoyens soient devenus excessivement critiques et exigeants à l’égard de leurs responsables politiques. Personne ne semble penser que la population ait reçu la « bonne » éducation politique. Généralement, les gens ont une vision limitée des faits « politiques », réduisent la politique à la « politique politicienne », et connaissent mal les politiques, les programmes, les idées, les principes, les questions, les débats sur les thèmes et les méthodes permettant de faire face aux problèmes actuels. Ils ont, par conséquent, une vision péjorative de la politique.
Tout le monde s’accorde à dire que les démocraties contemporaines doivent avoir des citoyens mieux informés et mieux éduqués politiquement. Mais comment y parvenir et, plus précisément, quel devrait être le rôle de la politique publique dans ce domaine ? La plupart des programmes « réels » d’instruction civique s’attachent à décrire les institutions officielles et à énumérer les principes normatifs. Ils sont loin d’offrir les connaissances et les compétences exigées par des citoyens ayant une conscience et une acuité politiques plus développées. De fait, ces efforts s’avèrent souvent contre-productifs car ils contribuent à développer le cynisme lorsque les pratiques observées ne correspondent pas aux idéaux exaltés.
Selon nous, il vaudrait mieux éduquer les citoyens à une participation réelle à la politique telle qu’elle existe plutôt que telle qu’elle est supposée exister. Pour cela, il faudrait que les étudiants soient mis en contact direct, à différents moments de leur éducation, avec des élus et des dirigeants dans l’exercice de leurs fonctions. Il faudrait privilégier « l’apprentissage par l’expérience » plutôt que « l’apprentissage par les manuels ». La proposition d’un service civil (paragraphe 10) fondé sur des stages dans des organismes publics et des associations de la société civile s’inscrirait dans celles de ces initiatives visant les personnes arrivées au terme de l’enseignement secondaire. Les jeunes étudiants pourraient être chargés de servir, pendant un jour ou deux, d’« assistants » aux responsables politiques locaux ou aux militants de partis, d’associations ou de mouvements. On pourrait même imaginer un concours sur la politique et l’histoire entre les élèves de différentes écoles ; les gagnants joueraient, pendant une période limitée, le rôle de « ministre » ou de « secrétaire d’Etat » de substitution dans les instances régionales ou même nationales. Si des millions d’Européens regardent le concours de l’Eurovision et participent à son ingénieux système de vote, pourquoi ne pas faire de même pour un festival de l’Europolitique ? On pourrait choisir à l’avance deux ou trois thèmes controversés à débattre, très importants pour l’ensemble de l’Europe. Des étudiants pourraient préparer des « exposés » présentant différents points de vue et proposant des solutions différentes. Des « champions nationaux » pourraient ensuite s’affronter en direct à la télévision.
12. Des gardiens pour surveiller les gardiens
Les organismes et conseils « gardiens » sont précisément créés pour rester à l’écart de la « politique » et utiliser leur compétence spécialisée pour résoudre des problèmes à l’abri de l’ingérence « coûteuse » des controverses partisanes. Malheureusement, cela a aussi pour effet de les couper des circuits de la responsabilité démocratique. Les élus peuvent avoir leur mot à dire au moment de la désignation de leurs membres, mais ils ne contrôlent plus guère leurs activités, hormis des auditions législatives sporadiques, une fois qu’ils sont en place. Nous proposons que toutes les institutions gardiennes – banque centrale, état-major de l’armée, organismes de régulation de toute nature, conseils autonomes et commissions publiques de gestion – soient reconnues comme telles et que chacune se voit assigner un « gardien » choisi par la commission parlementaire la plus compétente dans leur domaine d’activités. Cette personne serait un membre du personnel permanent, payé par le parlement et responsable uniquement envers lui ; elle aurait le même droit d’accès à l’information et de présence qu’un membre de la direction de l’institution gardienne. Sa responsabilité première serait de rendre compte régulièrement des activités de l’organisme ou du conseil et d’évaluer sa conformité aux principes démocratiques – c'est-à-dire de dénoncer de manière permanente les abus grâce à son accès privilégié aux documents et aux débats internes. Cela devrait servir à renforcer le rôle général du parlement au sein du système traditionnel d’équilibre des pouvoirs entre institutions.
Une responsabilité secondaire de ce gardien pourrait être très importante : servir de médiateur spécialisé pour le grand public et ses échanges avec l’institution à laquelle il est attaché. Pratiquement toutes les démocraties européennes sont dotées de médiateurs généraux chargés d’entendre les plaintes des citoyens et d’intervenir. Ils sont devenus un facteur important de changement et d’adaptation des politiques aux besoins des citoyens. Généralement submergés par les plaintes les plus variées, ils souffrent de la lenteur des procédures d’enquête. Le fait de disposer de médiateurs spécialisés s’occupant des institutions gardiennes ne diminuerait pas seulement la charge pesant sur les médiateurs généraux mais permettrait également de bénéficier d’un savoir-faire plus spécialisé qui faciliterait le tri entre les affaires graves et les affaires sans importance.
13. Des gardiens spéciaux pour les gardiens des médias
Nul ne conteste que les médias – presse, radio, télévision et, de plus en plus, Internet – jouent un rôle très important dans la qualité de la démocratie en Europe. Ils fournissent la plupart des informations qu’utilise la population pour former son jugement sur les candidats et les politiques. Ce sont eux qui fixent généralement l’ordre du jour des débats politiques et ils peuvent exercer une influence directe considérable sur le comportement de l’électorat. Pourtant, ni la théorie ni la pratique démocratiques ne savent comment faire en sorte que les médias ne déforment pas systématiquement les résultats de la compétition politique. Il a été dit à maintes reprises que l’effet net de la presse, de la radio, de la télévision et d’Internet devrait être « neutre », « équilibré » et « équitable » - mais comment y parvenir ?
Dans l’ensemble, la situation en Europe est relativement pluraliste « à la base » comparée, par exemple à celle des Etats-Unis. On y trouve différentes sortes de propriétaires, publics et privés ; et il existe généralement des dispositions interdisant une trop grande concentration des parts de marché dans les mains d’une seule entreprise ou d’un seul consortium. Les chaînes de télévision doivent, pour obtenir leur licence, donner gratuitement du temps d’antenne aux candidats des partis en compétition pendant les campagnes électorales. De plus, de nombreux pays ont créé des organismes de contrôle indépendants (« gardiens ») pour vérifier que les stations de radio et les chaînes de télévision couvrent de manière équitable les événements et les personnalités politiques. Ils vérifient si le temps et l’attention consacrés au gouvernement et à l’opposition ne sont pas disproportionnés. Certains d’entre eux ont le droit de rendre des injonctions contraignantes et d’imposer des sanctions à ceux qui violent la réglementation. Ces pratiques doivent être encouragées dans tous les Etats membres du Conseil de l'Europe.
Mais qui contrôle les contrôleurs ? Qui veille à ce qu'ils s’acquittent effectivement de leurs fonctions et qu’ils ne soient pas « pris en otage » par ceux qu'ils sont censés contrôler ? C'est une chose d'inscrire dans la loi que le traitement médiatique est censé être « juste et équitable », c'en est une autre de s'opposer à la tendance naturelle à vouloir élargir sa part de marché en simplifiant, en personnalisant et en dramatisant le côté « spectaculaire » des événements politiques. Ces organismes de contrôle peuvent avoir le pouvoir d'imposer des amendes ou même de délivrer des injonctions pendant les campagnes électorales, mais ont-ils le courage de le faire sachant que le parti gagnant pourra révoquer leurs responsables ou s'auto-amnistier ?
Nous sommes convaincus que les compétences de ces organismes devraient être renforcées pour qu'ils puissent intervenir rapidement et efficacement – y compris en révoquant les licences de radiodiffusion des contrevenants flagrants – mais aussi que leurs responsables devraient être encouragés à agir et être protégés contre les représailles gouvernementales et partisanes. Ils devraient être nommés pour de longs mandats avec l'approbation d'une supermajorité parlementaire ; le renouvellement de leur contrat ou leur révocation devraient relever de la responsabilité exclusive d'une commission indépendante convoquée spécialement pour l'occasion. Il vaut mieux laisser à chaque système national le soin de la méthode utilisée pour choisir les membres de ces organismes, mais nous serions en faveur d'un choix au hasard parmi les membres des associations professionnelles liées aux différents médias – lorsqu'il en existe et qu'elles ont un nombre d'adhérents important.
14. Liberté d'information
Dans ce livre vert, nous nous sommes gardés de préconiser de nouveaux droits et nous avons consacré l’essentiel de nos efforts à des réformes inventives des règles et des institutions. Toutefois, un droit fondamental semble être particulièrement important pour relever les défis et profiter des perspectives offertes par un monde contemporain en rapide mutation. La complexification du monde, due aux interdépendances mondiales et régionales, et le rythme formidable des changements technologiques ont fait de l'information un bien de plus en plus précieux et un instrument de pouvoir essentiel. Mais l’asymétrie de la diffusion de l’information ne fait qu’augmenter. Les organismes publics et les entreprises du secteur privé bénéficient d’un meilleur accès à l'information que les particuliers ou les organisations de la société civile. En outre, ils ont la possibilité de recueillir discrètement des informations sur ces particuliers et ces organisations.
Ce facteur nuit à la pratique démocratique, la capacité à recevoir et à traiter des informations étant un facteur de choix, individuel et collectif, déterminant. Faute d'égalité d'accès à l'information, le citoyen ne peut ni élaborer ses préférences avec précision ni décider de manière fiable de la démarche à suivre. Les citoyens ne savent pas quelle politique accepter ou rejeter ; ils ne peuvent choisir rationnellement quels dirigeants soutenir ou combattre. La négociation et, plus encore, la délibération sur l'utilisation publique de l'autorité légitime sont manipulées par les personnes qui ont un accès privilégié à l'information. L’augmentation de la méfiance à l’égard des institutions démocratiques est probablement due en partie à la culture du secret qui entoure généralement les agents de la puissance publique et privée et au soupçon que ces agents déforment des informations à leurs propres fins.
Toutes les démocraties européennes devraient inscrire une déclaration officielle de l'égalité en matière de liberté d'information dans l'énoncé constitutionnel des droits fondamentaux ou dans un texte législatif indépendant.
En principe, cette liberté doit être double : premièrement, elle doit garantir l'égalité d'accès de tous les citoyens aux sources d'informations nécessaires pour former leurs opinions et faire leurs choix ; et, deuxièmement, elle doit contraindre tous les dirigeants à divulguer les informations qu'ils ont utilisées pour prendre leurs décisions et celles qu'ils ont collectées sur la population. Il existe bien évidemment des cas où cette transparence et cette divulgation totale pourraient menacer la sécurité du régime, mais la charge de la preuve pour rétention d’informations doit toujours incomber à leurs détenteurs. Par exemple, les informations sur l'opinion publique, même si elles sont collectées de manière anonyme au moyen de fonds privés, devraient être communiquées à tous les citoyens pendant les campagnes électorales – à l'exception des journées de clôture de la campagne lorsque tous les sondages devraient être interdits.
Concrètement, la mise en œuvre efficace de cette liberté demanderait toutefois de dispenser largement (et de subventionner pour ceux qui n’en ont pas les moyens) une formation technique au traitement des informations. Il faudrait aussi que le matériel nécessaire pour obtenir et utiliser des informations soit largement distribué à tous les groupes sociaux ou accessible par l'intermédiaire de kiosques publics, et que les coûts d'accès soient maintenus aussi bas que possible ou subventionnés par des fonds publics.
15. Un « carton jaune » pour les assemblées législatives
Les instances élues aux niveaux municipal, local et régional, devraient avoir le pouvoir de délivrer des « cartons jaunes » - des avertissements officiels – lorsqu'elles jugent que leurs droits formels ou leurs prérogatives informelles ont été violés par des projets de loi d'une instance supérieure. Cela leur permettrait de contester ces violations sans entreprendre la démarche plus légaliste (et plus longue et incertaine) de saisir une juridiction supérieure pour que celle-ci rende un jugement après qu'une décision a été prise. En outre, le statut juridique d'une telle action étant souvent flou, cela mettrait l'accent sur la nature strictement « politique » de nombre de ces violations entre niveaux. En recevant un carton jaune, l'instance présumée contrevenante devrait suspendre toute initiative jusqu'à ce qu'elle ait fourni des justifications supplémentaires pour son action, y compris une déclaration formelle de subsidiarité expliquant pourquoi ses objectifs ne pouvaient pas être mieux atteints à un niveau de décision inférieur.
Un article du projet de constitution de l'Union européenne illustre ce mécanisme. Il donnerait aux parlements nationaux un rôle direct de contrôle de l'application du principe de subsidiarité. Si la Commission ne procède pas à de larges consultations, ne donne pas de raisons suffisantes pour son action ou ne démontre pas qu'une proposition donnée respecte la subsidiarité, elle devra donner aux assemblées qui lui ont adressé un carton jaune une justification satisfaisante avant de poursuivre.
Si le mécanisme envisagé par l'Union européenne est limité dans sa portée, il n'y a pour autant aucune raison pour qu'il ne soit pas élargi à tous les futurs projets de lois concernant les relations entre niveaux, ou pour qu'il ne puisse être mis en pratique à tous les niveaux infranationaux ainsi qu'au niveau supranational. Ce mécanisme d'avertissement précoce pourrait d'ailleurs être très précieux pour éviter des procédures judiciaires inutiles au sein des gouvernements nationaux et pour préserver l'élément politique de la politique démocratique d'une « juridicisation » excessive.
On pourrait même imaginer appliquer ce mécanisme de « carton jaune » dans le sens inverse. Les instances législatives supérieures pourraient avoir le droit de délivrer des avertissements officiels lorsqu’elles jugent que des organes inférieurs violent des engagements antérieurs, formels ou informels, constitutionnels ou prudentiels.
16. Non-cumul des mandats
Les relations entre les niveaux de gouvernement – local, régional, national et supranational – sont d’autant plus claires que l'on interdit au personnel politique d'occuper des fonctions électives et même de se présenter à des élections (pour renoncer ensuite à un mandat) à plus d'un niveau. Quels que soient les avantages pour certains partis politiques d'avoir des « notables » inscrits sur de multiples listes ou éventuellement élus à de multiples niveaux, les inconvénients que cela entraîne en termes de dommages relationnels avec l’électorat et de déficit de responsabilité dans l'exercice de l'autorité sont beaucoup plus grands. Conformément à la proposition précédente, nous sommes convaincus qu'il est souhaitable de définir très nettement les compétences, personnelles et institutionnelles, des différentes institutions démocratiques. Avant de voter, les citoyens devraient savoir exactement qui les représentera dans chaque instance législative et ils ne devraient pas avoir à s'en remettre à des chaînes complexes et plurielles d'influence personnelle pour l'accomplissement de leurs objectifs politiques. En outre, le fait que, presque systématiquement, les candidats se présentant dans plusieurs circonscriptions lors de la même élection renoncent après leur victoire à leurs mandats dans les niveaux inférieurs, nuit généralement au statut et à la légitimité de ces assemblées ou de ces instances exécutives locales et régionales.1
17. Législation-cadre
Lorsqu'il existe de multiples niveaux décisionnels et que chacun de ces niveaux a un degré important d'autonomie dans son propre domaine, les pouvoirs plus « englobants » – nationaux et supranationaux – adoptent quand même souvent des lois qui exigent l'obéissance active des pouvoirs qui le sont moins. En outre, répétons-le, on enregistre une tendance dans cette direction à cause de la prétendue nécessité d’apporter des réponses globales et unifiées à des défis tels que la mondialisation et l'insécurité. Autrefois, les impératifs de la défense nationale ou les nécessités imposées par les guerres internationales justifiaient ce mouvement de centralisation. Aujourd'hui, « la guerre contre le terrorisme » semble en faire de même.
Quelle que soit la justification apparente d’une action centralisée, le principe de subsidiarité impose que toute législation adoptée à ce niveau soit une législation-cadre, afin de respecter le plus possible l'autonomie des unités inférieures et de leur laisser choisir les méthodes et les solutions adaptées à leur situation. Les décisions au niveau central devraient tout au plus fixer les buts généraux à atteindre et les grands principes directeurs, en laissant le reste de la mise en œuvre aux autorités locales et régionales.
Les « mandats non financés » sont particulièrement destructeurs pour des formes d'autorité publique plus dispersées. Dans ce cadre, le gouvernement central exige que des pouvoirs inférieurs se conforment à des normes invariantes et supportent eux-mêmes les coûts associés à cette obligation sans bénéficier de transferts de fonds. Aucune démocratie fondée sur un gouvernement à plusieurs niveaux ne devrait tolérer de tels mandats et, dans la mesure où cela est possible et compatible avec l'objectif général d'uniformité de l’accès aux biens publics, chaque niveau devrait avoir le droit de collecter des ressources « propres » suffisantes pour produire les biens publics que les citoyens et leurs élus considèrent comme adéquats.
18. Participation des citoyens à l'élaboration du budget
La proposition présentée dans ce paragraphe s'inspire en grande partie des réformes introduites au niveau municipal à Porto Alegre, au Brésil, il y a plus de treize ans. Ces réformes ont été appliquées dans d'autres villes du pays et dans d'autres pays d'Amérique latine, et il y a aussi eu plusieurs expériences de budget participatif dans des villes européennes. La formule est différente d'un endroit à l'autre, mais elle consiste généralement à consacrer une partie du budget municipal à des catégories de services et, surtout, à des projets d'investissement qui sont décidés par des assemblées de citoyens au niveau des quartiers. Dans certains cas, ces assemblées décentralisées choisissent à leur tour des représentants qui se réunissent au niveau de la municipalité pour décider (avec les conseillers municipaux régulièrement élus) des priorités de l'ensemble du budget. Autrement dit, ce processus de délibération transparent et ouvert entre les citoyens les plus directement concernés complète, sans les remplacer, les circuits habituels de la démocratie représentative.
Selon nous, cette réforme démocratique est certainement intéressante à appliquer en Europe, bien qu’elle exige de procéder à une évaluation des nombreuses expériences déjà menées avant de fixer les détails de sa mise en œuvre. Dans le cas de Porto Alegre, elle a été introduite par un parti, O Partido dos Trabalhadores (PT), et depuis, elle a été préconisée exclusivement par les forces politiques de gauche. Nous ne voyons cependant aucune raison pour qu'une telle réforme ne soit pas soutenue par une base partisane plus large en Europe, ses effets pouvant être aussi bien conservateurs que progressistes – selon les préférences de la population du quartier concerné. En outre, la participation réelle des citoyens à une telle réforme pose des problèmes évidents : leurs a priori en matière d'éducation et de statut social, leur manipulation par des groupes organisés, leur affiliation à des partis politiques existants. On peut donc sérieusement se poser la question de savoir comment une application à un micro-niveau pourrait s'imbriquer dans le système politique à plusieurs niveaux de l'Europe. Il s'agit clairement d'une mesure très sensible à l'échelle à laquelle elle est mise en œuvre. Elle ne peut pas être tout simplement transposée telle quelle aux niveaux régional, national ou supranational.
Tout cela nous amène à préconiser une réforme apparentée mais plus « générale » qui pourrait être appliquée à pratiquement tous les niveaux de gouvernement. Pourquoi les citoyens ne pourraient-ils pas exprimer, probablement par référendum ou par initiative populaire, leurs préférences en matière de répartition de l’ensemble des dépenses publiques selon le niveau de gouvernement ? Supposons qu'on leur donne à un certain moment la possibilité de décider comment ils souhaitent répartir, dans des limites données, les dépenses des pouvoirs municipaux, locaux, régionaux et nationaux. Toute déviation persistante de cette répartition dans un sens ou dans l'autre devrait être expressément autorisée par les citoyens. Bien évidemment, il faudrait prévoir une certaine flexibilité pour les situations de catastrophe naturelle ou d'urgence en matière de sécurité nationale, mais les citoyens détermineraient approximativement, et d'une manière responsable, comment répartir les augmentations ou les diminutions des recettes générales, selon une formule préétablie.
Notons que cela ne leur donnerait pas le pouvoir direct de décider exactement comment ces fonds seraient dépensés pour des services ou des projets d'investissement concurrents : cette tâche incombe aux responsables politiques qui connaissent beaucoup mieux le détail des arbitrages et des besoins respectifs. Ce système ne fixerait pas non plus les moyens à mettre en œuvre pour se procurer des recettes ni le degré de transfert d'une source d'imposition à une autre, mais il déterminerait la répartition globale des dépenses par niveau de gouvernement.
Quelque chose de ce genre existe déjà dans l'Union européenne, où un plafond a été mis en place par les gouvernements membres sur la part de la TVA totale collectée en Europe qu'elle peut dépenser dans une année donnée. Certes, ce chiffre est fixé par les gouvernements nationaux et non par leurs populations, mais pourquoi ne pas mettre la même chose en pratique dans leurs propres circonscriptions territoriales, au niveau national ?
19. Une Assemblée des citoyens
Cette assemblée serait composée d'un échantillon choisi au hasard dans l'ensemble du corps électoral, à savoir les électeurs inscrits et non inscrits. Le nombre de ses membres serait (initialement) le double de celui de l'actuelle chambre basse du parlement. La sélection des « délégués des citoyens » (DC) serait conforme au système de circonscriptions en vigueur dans la chambre basse, à savoir que l’on choisirait au hasard deux DC dans chaque district uninominal et un nombre de DC double du nombre de députés dans chaque district plurinominal. L'Assemblée des citoyens serait considérée comme une « commission plénière », chargée par l'assemblée normalement élue de l'aider dans l'examen des lois. Autrement dit, il faut la considérer comme une mesure visant à renforcer, et non à affaiblir, la légitimité du parlement ordinaire.
Chaque délégué des citoyens recevrait un demi-salaire de député à la chambre basse pendant les deux ou trois mois que durerait son service civil. Il aurait un assistant parlementaire chargé de veiller à ce qu'il reçoive toute la documentation nécessaire, de répondre à ses demandes d'information complémentaire et de l'aider dans ses contacts avec la population.
Cette assemblée se réunirait une fois par an pendant un mois dans un lieu qui reste à décider, peut-être même dans la chambre basse du parlement national. Son seul but serait d'examiner et de voter sur un ou, au maximum, deux projets de loi adoptés par le parlement attitré au cours de l'année précédente, et pour lesquels au moins un tiers des membres de la chambre basse auraient demandé expressément une suspension d'application.
Les futurs délégués des citoyens devraient être choisis deux mois avant la réunion de l'Assemblée des citoyens. Pendant cette période, ils recevraient la documentation nécessaire, et notamment la transcription des débats parlementaires sur les projets de loi concernés ainsi que les commentaires de la presse. Ils pourraient aussi demander toute information complémentaire, dans les limites de la sécurité nationale. Des dispositions devront bien sûr être prises pour que les DC soient relevés de leurs activités habituelles pendant leur période de service civil et qu'ils puissent reprendre leur emploi antérieur sans être pénalisés.
Les noms des personnes choisies pour être les futurs délégués des citoyens seraient rendus publics, et les citoyens seraient encouragés à les contacter par l'intermédiaire de leurs assistants parlementaires. Des moyens adéquats de communication, par exemple des ordinateurs en ligne, des photocopieurs, des franchises postales, etc. devraient être mis à la disposition de tous les DC et des services spéciaux, comme des sites Web, devraient être prévus pour permettre de les contacter facilement tout en protégeant leur vie privée.
Les délégués des citoyens participant effectivement à l'Assemblée seraient choisis à la fin d'une période initiale de deux mois par tirage au sort entre les deux DC désignés pour chaque district uninominal ou entre les couples de DC des districts plurinominaux. En cas de maladie ou autre empêchement, le « suppléant » deviendrait délégué, l'intention étant de protéger les DC contre les influences extérieures ou les tentatives de subornation, puisque l'identité des personnes participant à l'Assemblée resterait inconnue jusqu'à la dernière minute.
L'Assemblée des citoyens, après en avoir dûment délibéré, voterait sur chacun des projets de loi qui lui auraient été soumis. Seuls les projets obtenant une majorité simple des voix seraient adoptés. Aucune loi rejetée par l'Assemblée ne pourrait devenir une loi nationale. Si le parlement attitré ne présentait aucun projet à l'Assemblée, celle-ci devrait toutefois se réunir pour réexaminer les lois adoptées dans l'année et adopter une déclaration sur leur qualité par un vote à la majorité, avec l'expression de minorités dissidentes, le cas échéant.
Dans les systèmes qui disposent déjà de mécanismes de référendum ou d'initiative populaire, l'Assemblée des citoyens pourrait remplacer ces dispositifs – à moindre coût et avec une plus grande visibilité et davantage d'espace pour la délibération.
20. Seuils variables pour les élections
Nous avons examiné la proposition de réforme démocratique, actuellement très en vogue aux Etats-Unis, concernant la « limitation des mandats » des élus et conclu qu'elle n'était pas souhaitable. La politique contemporaine exige en effet une compétence professionnelle qui ne peut être acquise qu'après plusieurs mandats. S’il en était autrement, les élus amateurs et pro tempore pourraient être trop facilement manipulés par des groupes puissants disposant de nombreux employés. En outre, les partis européens, plus disciplinés, pourraient être fragilisés si nombre de leurs candidats n'ayant pas d'avenir électoral à long terme étaient tentés de voter de manière imprévisible ou en franc-tireur.
Mais, comme contrepoids à la « loi d'airain de l'oligarchie » (selon laquelle plus un responsable politique reste longtemps en place, plus il a tendance à accumuler les moyens que lui procurent ses fonctions et plus il est difficile de le congédier par la voie électorale), un système de seuils variables pourrait être intéressant. Après avoir effectué deux mandats, les personnes exerçant une charge pourraient se faire réélire, mais elles devraient remporter une proportion plus élevée de voix pour conserver leur mandat. Par exemple, si lors d’une élection, l'élu avait gagné avec 55 % des voix, lors de l’élection suivante, le seuil serait augmenté de 2,5 %, c'est-à-dire qu'il passerait à 57,5 % - et ainsi de suite pour chaque élection successive. Dans les systèmes à la proportionnelle, ce même principe pourrait être appliqué soit à la place de l'élu candidat sur la liste, soit au nombre de voix requises pour atteindre le quota. Les citoyens satisfaits de leurs représentants pourraient continuer à les réélire aussi longtemps qu'ils le souhaitent, mais seulement à condition qu'ils soient de plus en plus nombreux à exprimer cette satisfaction au cours des scrutins successifs.
21. Démocratie interne des partis
Pour tous les penseurs de la démocratie, il est souhaitable que les partis politiques soient eux-mêmes démocratiques dans leur fonctionnement interne. Ces mêmes personnes conviendraient également, pour la plupart, qu'une telle condition ne peut pas être imposée par la loi – et surtout pas par un ensemble de normes nationales ou supranationales contraignantes. De par leur nature même, les partis sont « des éléments du système politique et de la société » et, à ce titre, ils devraient avoir la faculté de choisir qui ils acceptent comme membres et comment ils se régissent eux-mêmes. Dans la compétition qui les oppose, ils peuvent être contraints d'élargir leurs programmes respectifs pour attirer des électeurs n'appartenant pas à leur électorat de base, voire d'organiser un simulacre interne de processus démocratique. Mais ils manifestent souvent peu d'enthousiasme pour recruter de nouveaux membres ou pour tenir des élections internes réellement compétitives, si cela menace les équipes dirigeantes en place. Ils peuvent aussi montrer un intérêt très minime pour l'augmentation de la participation électorale si celle-ci ne profite manifestement pas à leurs candidats.
Ainsi, les partis politiques sont un élément nécessaire de la démocratie libérale telle qu'elle est actuellement pratiquée, mais ils peuvent être aussi un obstacle à sa légitimité et, certainement, à la réforme de ses institutions et de ses pratiques. Rien n'illustre mieux la réaction à ce paradoxe que le déclin persistant de la confiance du public à leur égard. Comme nous l'avons vu, la solution ne saurait être de les contraindre à se comporter de manière plus démocratique, mais les récompenser de le faire. On pourrait imaginer accorder un accès gratuit aux médias pour faire connaître leurs processus démocratiques internes – élections, auditions, dialogues avec le public, etc. – mais cela suppose que les citoyens aient envie d'entendre, de regarder ou de lire des reportages à ce sujet.
Une autre solution pourrait consister à mettre de côté une partie des fonds publics alloués au soutien des partis politiques afin de les distribuer aux partis qui organisent des élections internes compétitives pour désigner leurs candidats ou qui établissent des forums de discussion réguliers avec le grand public. Enfin, les partis pourraient être récompensés d'avoir encouragé la participation électorale grâce à un système de coupons (paragraphe 23) que seules les personnes qui votent réellement pourraient distribuer.
22. Coupons de financement des organisations de la société civile
Toutes les démocraties libérales où l'adhésion aux associations et aux mouvements et leur soutien financier sont volontaires, souffrent d'une sous- ou d'une sur-représentation systématique. Pour le dire franchement, ce sont les petits groupes compacts et privilégiés ayant le moins besoin de représentation collective qui sont les mieux représentés. Les groupes nombreux, dispersés et défavorisés ayant davantage besoin des biens publics que seule une action collective forte et bien financée peut leur assurer, sont moins bien dotés. Comme le dit le spécialiste en sciences politiques germano-américain, E.E. Schattschneider, « le problème avec le chœur des groupes de pression, c'est qu'il chante avec l’accent de la bourgeoisie ». Or l'Europe ne fait pas exception, quel que soit le niveau ou l'endroit.
Notre proposition est d'offrir une source alternative de financement pour les organisations de la société civile, qui pourrait être démocratique grâce à trois mesures étroitement corrélées : premièrement, la création d'un statut semi-public pour les associations et les mouvements sociaux ; deuxièmement, le financement de ces associations par le biais de contributions obligatoires ; et troisièmement, la distribution de ces fonds au moyen de coupons citoyens.
Cette réforme du financement des organisations de la société civile éviterait délibérément que soit spécifiée, par les autorités politiques, toute catégorie fixe de représentation fondée sur la classe, le statut, le secteur, la profession ou la cause – au contraire des chambres ou des systèmes corporatistes actuels. C'est l'issue de la compétition qu'elles se livreraient pour obtenir des coupons auprès des citoyens qui permettrait de déterminer les organisations à financer. Dans de nombreux cas, la réforme ne coûterait rien, à condition de convaincre les gouvernements de supprimer toutes les subventions distribuées par les organismes administratifs et de permettre aux citoyens de choisir les associations et les mouvements qui méritent, selon eux, une aide financière.
Le but premier de l'élaboration d'un statut semi-public pour les associations et les mouvements est de les encourager à devenir de meilleurs « citoyens », c'est-à-dire à se traiter mutuellement sur un pied d'égalité et avec un plus grand respect, et à accorder plus d'attention aux intérêts et aux idéaux de l'ensemble de la population. Cela reviendrait tout simplement à mettre en place une charte des droits et des obligations des organisations de la société civile. Il serait naïf de supposer qu'en se contentant d'imposer certaines règles, elles deviendraient eo ipso des acteurs plus « réalistes, altruistes et tournés vers l'avenir ». La législation de la plupart des démocraties nationales est marquée par une succession d'échecs à réglementer les groupes de pression. La démarche que nous proposons est différente, car elle combine le respect de certaines conditions d'auto-organisation et de gestion avec des incitations très concrètes au soutien des organisations et un processus compétitif d'attribution des fonds.
Cette recommandation de réforme repose entièrement sur la nécessité d'élaborer une nouvelle méthode pour financer la société civile, qui soit indépendante de la capacité et de la volonté des particuliers à payer. Cela suppose de prélever une contribution obligatoire auprès de toutes les personnes qui finiront par en bénéficier. Cette contribution devrait être collectée, à égalité, auprès de toutes les personnes qui résident sur un territoire donné. Les personnes qui le souhaitent pourraient aussi faire des dons volontaires à différentes causes, mais cela ne les exonérerait pas du « don de représentation » général. Notons qu'en tolérant une telle liberté, on n’empêcherait pas les petits groupes compacts et « privilégiés » d'attirer des ressources disproportionnées, leurs membres étant toujours encouragés à faire des dons volontaires en plus de la taxe générale. Néanmoins, compte tenu des grands nombres concernés, il devrait y avoir une bien meilleure harmonisation des ressources entre les groupes de pression et les causes.
La manière la plus réaliste d’appliquer cette mesure serait d'associer cette obligation (et le système de coupons) à la déclaration annuelle des revenus personnels – au moins dans les pays où presque tous les résidents adultes sont tenus de faire cette déclaration, même s'ils ne paient pas d'impôts. En effet, dans l'intérêt de l'équité, les personnes exonérées d'impôt à cause de leur faible revenu, devraient être exonérées de la taxe de représentation, mais elles auraient quand même le droit de distribuer des coupons qui compteraient pour déterminer quelles associations recevraient de l'argent du fonds commun. L'important est de maintenir les versements individuels à un niveau peu élevé – par exemple 100 € par personne - pour ne pas dissuader les partisans éventuels de la réforme tout en assurant un niveau total de ressources suffisant pour compenser les inégalités persistantes entre les groupes. Il faudrait aussi convaincre le grand public que cette mesure représenterait une extension importante des droits démocratiques, analogue à celle du droit de vote.
Tout le système s'articule sur le mécanisme des coupons. Ces unités de compte faites sur mesure et non transférables ne pourraient être attribuées qu'aux associations et aux mouvements sociaux ayant un statut semi-public, dans les proportions choisies par les citoyens. Le seul « coût » impliqué serait le temps et les efforts consacrés par les particuliers pour mieux connaître les bénéficiaires possibles et le temps nécessaire pour cocher les cases.
Les coupons présentent nombre d’avantages qui seraient utiles dans le domaine de la représentation spécialisée. Ils permettraient une expression relativement libre des préférences multiples de chaque citoyen, plutôt que de limiter son choix à une liste représentant un parti unique ou à un seul candidat, comme le font la plupart des systèmes électoraux ayant une base territoriale. Ils permettraient de régler aisément le « problème d'intensité » qui empoisonne depuis longtemps la théorie démocratique. En effet, leur distribution proportionnelle aux associations par les particuliers reflèterait la force de ce que ressentent « réellement » les citoyens à l'égard des différents groupes et idéaux. Ils égaliseraient le montant payé par chaque personne, ce qui couperait le lien entre la décision de contribuer et la maîtrise inégale des ressources résultant de l'inégale répartition des biens et de la richesse. Ils ne peuvent, rationnellement, causer le gaspillage ou la corruption, puisqu’ils n’apportent pas de bénéfices directs ou concrets aux donateurs et peuvent être dépensés uniquement par des associations agréées à des fins publiques spécifiées. En outre, ils inciteraient fortement à réfléchir à la nature des intérêts de chacun, encourageant ainsi l'ouverture d'un nouvel espace public. Répétée dans le temps, la distribution de ces coupons donnerait une occasion presque unique d'évaluer les conséquences des choix passés de chacun.
Les coupons deviendraient donc un mécanisme solide pour engager la responsabilité des associations et des mouvements existants. En effet, si le comportement de leurs dirigeants s'écartait trop des préférences des citoyens qui ont dépensé leurs coupons pour eux, ces derniers transféreraient probablement leurs coupons ailleurs. En outre, ils pourraient faciliter l'émergence de groupes jusqu'ici latents et incapables de dépasser le seuil organisationnel initial, au lieu d'utiliser leurs coupons pour alterner entre des conceptions opposées de leurs intérêts. Enfin, les coupons offrent le moyen d'élargir le principe de la citoyenneté et la compétition qui est au cœur de la démocratie d'une manière qui n'est ni immédiatement ni fortement exigeante pour les particuliers, et qui ne menace pas directement la position des élites.
Empruntant (mais en l'inversant) un slogan à un combat du passé pour la démocratie, nous défendons l'idée suivante : « Pas de représentation sans taxation ! »
23. Coupons de financement des partis politiques
Le financement des partis politiques est une question délicate. Dans la plupart des systèmes politiques, les partis sont chroniquement sous-financés ; ils cherchent donc à trouver des fonds par des méthodes douteuses et opaques qui risquent d'être perçues comme corrompues. L'accusation de corruption qui plane sur leur financement renforce l'image négative que la population a des partis politiques, créant un cercle vicieux qui incite de moins en moins les citoyens ordinaires à contribuer volontairement à leur soutien. Cela atteint non seulement le prestige des institutions démocratiques et des responsables politiques mais aussi la confiance que l'opinion publique a en eux. En conséquence, les partis estiment qu'ils n'ont pas une légitimité politique suffisante pour demander un soutien financier accru au budget public. Ils restent ainsi dans une zone grise perpétuelle, à la frontière entre les moyens légaux et illégaux de financement de leurs activités.
Une des solutions à ce problème pourrait être d'adopter un système de coupons pour allouer des fonds publics aux partis. En votant aux élections législatives, les électeurs pourraient aussi voter une deuxième fois, pour la distribution d'une somme fixe au(x) parti(s) de leur choix. Pour éviter que l'impact initial soit trop fort, seuls 50 % du total des fonds publics destinés aux partis seraient distribués de cette manière. Les autres 50 % seraient alloués en fonction des résultats des précédentes élections, comme c'est généralement l'usage aujourd'hui. Par la suite, cette pré-allocation pourrait être abolie et tous les fonds seraient distribués directement par les citoyens, indépendamment de la performance des partis lors des élections précédentes. Il importe toutefois que la somme totale à distribuer soit supérieure à ce qu’elle est actuellement, et suffisamment importante pour que les partis ne cherchent pas à s’adresser prioritairement aux sources privées. Si les citoyens sont convaincus qu'ils peuvent choisir personnellement le parti qui recevra leur impôt, ils seront probablement plus disposés à consacrer davantage de ressources à cette fin.
Notons que ce deuxième vote serait indépendant du vote pour les partis ou leurs candidats à cette élection. Les citoyens pourraient décider de diviser leurs coupons entre plusieurs partis ou de les allouer à un petit parti qui n'a aucune chance immédiate de l'emporter. Dans la forme la plus radicale de cette réforme, les électeurs pourraient même choisir de « voter blanc », c'est-à-dire de retirer leur soutien financier à tous les partis existants. Ces fonds s'accumuleraient d'élection en élection, et des groupes de citoyens disposant d'un nombre minimum de signatures réparties dans un ensemble de circonscriptions auraient le droit d'utiliser cet argent pour financer de nouveaux partis.
Il est probable que, dans la plupart des cas, l'électeur soutiendra son parti de prédilection, à la fois électoralement et financièrement. Mais on peut aussi supposer que de nombreux électeurs diviseront leur vote. Ils soutiendraient en premier lieu un parti auquel ils donnent la préférence dans la compétition électorale, mais pourraient investir en deuxième lieu dans un autre parti dont ils souhaiteraient qu’il gagne en influence à l'avenir. Ce système renforcerait les calculs stratégiques des électeurs (et pourrait rendre le vote plus captivant) ; il aiderait aussi les petits partis à s'organiser de manière plus compétitive. Un autre effet souhaitable de cette réforme serait d'encourager tous les partis, grands et petits, à faire une campagne énergique pour une meilleure participation puisque seuls les coupons distribués par les électeurs réels leur apporteraient des revenus.
24. Référendums et initiatives populaires
La tendance générale à une participation directe plus importante des citoyens au processus décisionnel à tous les niveaux devrait avoir le soutien du Conseil de l'Europe. Les référendums gouvernementaux et les initiatives populaires sont tous deux des mécanismes qui permettent aux citoyens de tenir leurs élus et leurs dirigeants responsables de leurs actions. Ils stimulent en général l'intérêt des citoyens et améliorent leurs compétences dans la chose politique et viennent compléter d'autres réformes visant à améliorer le niveau de compétence civique dans ce domaine. Enfin, ces dispositifs devraient renforcer la légitimité démocratique des décisions politiques.
Nous recommandons d'adjoindre des institutions de démocratie directe aux mécanismes de la démocratie représentative à tous les niveaux de gouvernement, et notamment au niveau supranational ou européen. Le niveau local est, quant à lui, la meilleure base d’expérimentation et d'évaluation dans les systèmes qui n’utilisent pas encore ces institutions. L'Union européenne devrait être encouragée à aller plus loin que le droit de recours proposé dans son projet de Constitution et introduire une initiative et un référendum européens. Dans les systèmes politiques qui ne sont pas encore dotés de ces mécanismes, il faudrait absolument rendre obligatoires l’approbation des amendements constitutionnels et la ratification des grands traités internationaux par l'ensemble des citoyens. Il n'existe bien sûr pas d'institution idéale de démocratie directe, mais nous recommandons quand même que les référendums et les initiatives populaires soient contraignants plutôt que consultatifs. L'électorat est ainsi assuré que ses décisions seront mises en œuvre, et sera donc incité à se rendre aux urnes. Nous nous prononçons contre les quorums au motif que les décisions collectives prises par les citoyens devraient produire des effets politiques, indépendamment des taux de participation. Dans les systèmes fédéraux, ainsi que dans l'Union européenne, nous proposons un système calqué sur la Suisse et fondé sur une double majorité – s’appuyant d’une part sur un critère numérique et de l'autre sur un critère de « négociabilité » tenant compte des différences de taille des unités membres. L’élaboration et l'approbation finale des consultations populaires devraient être soumises à l'examen judiciaire des Cours constitutionnelles nationales et, dans le cas éventuel de référendums de l'Union européenne, par la Cour européenne de justice.
Nous recommandons au Conseil de l'Europe de rédiger un manuel sur les référendums et les initiatives populaires sur le modèle du Code de bonnes pratiques en matière électorale de la Commission de Venise. Un code de bonnes pratiques serait utile pour organiser et évaluer les consultations populaires.
25. Aide électronique aux candidats et aux parlements (« vote intelligent »)
Nous recommandons au Conseil de l'Europe de soutenir sans relâche les efforts visant à mettre en place des systèmes d'aide électronique qui proposeraient aux citoyens – en combinaison avec un vote en ligne ou un vote électronique éventuels (voir ci-dessous) – de nouvelles sources d'information conçues pour améliorer la qualité, sinon les taux, de leur participation aux élections à tous les niveaux de gouvernement. L’élément central de cette recommandation est un ensemble de dispositifs technologiques qui permettraient aux citoyens de comparer leurs opinions politiques avec celles des partis et des candidats pendant les campagnes électorales, et d’entamer un débat électronique avec ces mêmes partis et candidats.
Ces technologies « de vote intelligent » existent déjà dans certains Etats membres du Conseil de l'Europe bien qu'elles ne soient pas encore généralisées. Tous les candidats sont encouragés à remplir un questionnaire en ligne comprenant de multiples questions – par exemple : « Etes-vous favorable à l’octroi de licences à des centrales nucléaires ? » – auxquelles ils doivent répondre en cliquant sur leurs préférences (« très favorable », « plutôt favorable », « plutôt défavorable », « très défavorable », « neutre » ou « sans opinion »). En outre, les candidats pourraient donner plus ou moins de poids à leur préférence (« grande importance », « importance moyenne », « sans importance »). Le questionnaire serait conçu par une commission officielle non partisane qui, après avoir entendu des organisations de la société civile et des experts du monde universitaire, définirait les questions à inclure et le modèle à utiliser.
Les citoyens pourraient ensuite répondre gratuitement au même questionnaire en ligne, soit sous sa forme intégrale soit sous une forme abrégée plus rapide à remplir. Ils recevraient instantanément une évaluation relative de leurs préférences sur telles ou telles questions d'intérêt public par rapport à celles des autres citoyens ayant répondu au questionnaire, ainsi que la répartition des réponses des candidats. Ils pourraient découvrir presque en temps réel quel candidat et quel parti ont des options similaires aux leurs. Ils pourraient aussi choisir de répondre anonymement au questionnaire ou de s'enregistrer comme « électeurs intelligents ». Leur profil politique sera ainsi stocké non seulement pour qu’ils puissent s’y référer ultérieurement, mais aussi pour qu'il soit accessible aux candidats et aux partis comme alternative aux sondages d'opinion. A l’instar des profils personnels des clients utilisés dans les technologies de banque électronique, ces informations pourraient même devenir une source intéressante d'interaction bien documentée entre élus et citoyens. Les responsables ou les partis politiques pourraient utiliser le système (volontaire) d'enregistrement pour contacter ou recruter des citoyens qui leur sont « favorables » lors d'élections futures.
Une fois le questionnaire en ligne rempli par le citoyen, le système comparerait automatiquement les préférences de celui-ci avec les données de tous les candidats afin de produire un « scrutin virtuel », en les classant en fonction du pourcentage de superposition des réponses du candidat et de celles du citoyen. Bien évidemment, plus nombreuses seront les questions auxquelles les citoyens auront répondu, plus le profil de ces derniers sera détaillé et précis. Le fait de cliquer sur les noms des candidats donnerait aussi aux citoyens des informations précises sur le parti auquel ils appartiennent, leur profil politique, leurs succès électoraux précédents (s'ils exercent une charge), les liens avec leur site Web personnel, leur adresse électronique et d'autres informations utiles pour les contacter. Les candidats pourraient apporter aux « électeurs intelligents » des justifications circonstanciées de leur choix sur chaque point du questionnaire afin d'expliquer les raisons de leurs arbitrages et de leurs concessions.
Le scrutin virtuel effectué par le serveur des « électeurs intelligents » pourrait même être imprimé pour être utilisé dans les bureaux de vote, notamment en cas de listes ouvertes permettant à l'électeur d'enregistrer une préférence pour certains candidats. A l'avenir, si le vote électronique devait se généraliser, une version électronique du « scrutin virtuel » pourrait être proposée directement sur Internet.
26. Systèmes de suivi électronique et de délibération en ligne
Entre les élections, des plateformes électroniques en ligne devraient être mises en place pour suivre les votes par appel nominal de tous les corps représentatifs. En accédant à cette plateforme, les citoyens pourraient évaluer en permanence le comportement politique de leurs élus au cours de leur mandat. Chaque vote par appel nominal au parlement serait immédiatement entré dans une base de données en ligne qui produirait un profil objectif des choix de tous les députés. On pourrait en faire de même pour tous les organes représentatifs inférieurs. Les électeurs pourraient donc obtenir facilement, et presque gratuitement, des informations détaillées sur l'activité politique de leurs élus.
Un système de ce genre existe déjà dans de nombreux Etats membres mais il est assuré par des organisations de la société civile qui produisent des barèmes pour mesurer la conformité du vote des élus à des critères en matière d'environnement, de féminisme, de libéralisme, etc. Ces barèmes peuvent être assez utiles mais ils sont aussi susceptibles d’être manipulés car le citoyen consommateur peut ignorer les critères d’évaluation des votes exprimés sur tel ou tel projet. La réforme que nous proposons vise à rendre ce processus transparent et à laisser à l'individu le libre choix de ses priorités.
Les citoyens pourraient aussi simuler en ligne les choix électoraux qu'ils auraient faits sur des projets de loi passés, s'ils étaient eux-mêmes élus. Le but serait de définir un profil virtuel qui reproduirait la combinaison des intérêts et des idéaux de chaque citoyen. On pourrait ensuite comparer le profil de vote « virtuel » simulé de chacun avec les profils d’élus « réels », ce qui donnerait aux électeurs une autre possibilité d'évaluer les élus candidats. La technique de comparaison serait analogue à celle utilisée pour « le vote intelligent » exposé dans la proposition 25. Les candidats se présentant pour la première fois à une élection locale, provinciale ou nationale devraient être invités à remplir l’un de ces profils virtuels et à défendre, avec des arguments circonstanciés, leurs choix réels ou virtuels sur des mesures précises.
En outre, des outils en ligne pourraient être élaborés et généralisés pour encourager le débat politique entre les citoyens – et pas seulement entre eux et leurs élus. Bien entendu, des forums de discussion existent déjà en très grand nombre sur une variété apparemment infinie de sujets. La promotion de tels outils permettrait surtout de les systématiser et de les faire connaître, de les connecter aux élus à tous les niveaux et, peut-être par l'intermédiaire des kiosques de démocratie, de favoriser et de démocratiser l'accès aux forums de discussion. Le contrôle de ces sites soulève cependant des questions délicates, sur le plan politique et éthique. Là encore, le Conseil de l'Europe pourrait étudier les « bonnes pratiques » dans ses Etats membres et rendre publiques des normes pertinentes.
27. Vote par correspondance et vote électronique
La Commission de Venise a conclu, dans un rapport récent, que le vote à distance et le vote électronique sont en principe compatibles avec les normes de la démocratie en Europe. Selon nous, le Conseil de l'Europe devrait encourager l'introduction du vote à distance – vote par correspondance, vote électronique ou les deux – dans les élections et les référendums. Jusqu'à ce que les méthodes du vote à distance soient universellement acceptées, elles devraient être introduites comme moyens supplémentaires de participation politique. En général, nous recommandons que le vote par correspondance soit introduit avant le vote électronique et que, dans l’intervalle, d’autres procédés de vote sur place et à distance soient proposés à tous les citoyens. L'expérience a montré qu’une fois le choix offert, le vote à distance devient rapidement la norme, favorisant à long terme le passage à une politique exclusive de vote à distance.
Les procédures de vote à distance renforcent deux composantes du processus électoral. Premièrement, elles sont plus commodes et, deuxièmement, elles donnent au citoyen davantage de temps pour faire son choix. Les électeurs disposent généralement d'une à plusieurs semaines pour voter. Les études montrent que ces deux facteurs entraînent généralement une augmentation du taux de participation et ne semblent pas désavantager ou avantager tels ou tels groupes d'électeurs.
A l'instar de l'exercice des droits politiques en Europe, le vote par correspondance peut obéir à trois modèles types. Le premier, la demande multiple, exige des électeurs qu'ils demandent officiellement des bulletins avec lesquels ils pourront voter par correspondance à chaque élection/consultation populaire. Après avoir reçu leur bulletin, ils le retournent par courrier. Ce type de vote par correspondance semble le mieux adapté aux systèmes électoraux qui exigent l'inscription des électeurs à chaque élection. Selon le deuxième modèle, la demande simple, les électeurs ne doivent demander qu’une seule fois qu’un bulletin leur soit envoyé. Ils recevront ensuite automatiquement – toute leur vie – des bulletins pour voter par correspondance. Ce type de « vote par correspondance sur demande simple » est mieux adapté à un système électoral où les électeurs s'inscrivent une fois pour toutes. Enfin, le troisième modèle, entièrement automatique, concerne les systèmes où les listes électorales sont établies à partir du recensement et/ou de la déclaration d’habitation sans aucune démarche préalable des citoyens. Dans ce cas, tous les documents relatifs au vote sont envoyés automatiquement à tous les électeurs, qui peuvent renvoyer leur bulletin par courrier.
Des études ont montré que la version entièrement automatique du vote par correspondance est celle qui permet le plus d’augmenter le taux de participation électorale. Comme pour l'inscription des électeurs, plus le système est automatique et ouvert, plus le vote est facile et plus le taux de participation devrait augmenter.
Dans le cas du vote électronique par Internet, la procédure pourrait être intégrée dans un site électoral « virtuel » global comprenant des modules qui permettraient aux citoyens de débattre avant de voter, d'accéder aux informations politiques communiquées par les partis et les candidats et par les associations et mouvements de la société civile, de voir si leurs propres positions politiques sont conformes aux choix des candidats et des élus en charge (voir paragraphes 25 et 26), et de voter à un moment leur convenant à partir de leur domicile, de leur lieu de travail ou d'un kiosque de démocratie. Ces mesures feraient augmenter le taux de participation et la qualité de l’électorat. Une information plus complète et un supplément de temps pour l’assimiler et l’évaluer devraient déboucher sur un exercice plus raisonné du droit de vote. De nombreuses questions doivent encore être réglées avant que les citoyens (et les responsables politiques) se sentent assez en sécurité pour utiliser cette technologie, qui est en cours d’expérimentation dans de nombreux Etats membres, principalement au niveau local. Le Conseil de l'Europe est l’institution internationale appropriée pour évaluer les alternatives en jeu et les leçons à tirer, et pour produire un code de bonnes pratiques sur ces procédures de vote électronique.
28. Un agent de promotion de la réforme démocratique
Le Conseil de l'Europe s'est taillé la réputation de premier organisme de contrôle de la pratique des droits de l'homme en Europe ; il joue d’ailleurs déjà un rôle capital pour « certifier » l'existence de la démocratie dans les pays qui étaient encore récemment sous le joug de régimes autocratiques. Sa Commission de Venise offre, de manière créative et désintéressée, ses compétences juridiques et constitutionnelles aux nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale.
Nous proposons que le Conseil de l'Europe étende son rôle à l'amélioration systématique de la qualité de la démocratie dans ses Etats membres actuels et futurs. Pour cela, il faudrait créer un organe permanent composé – à l'instar du groupe d'experts qui a rédigé ce document – d'universitaires spécialistes de disciplines variées et de responsables politiques ayant l’expérience de différents niveaux de gouvernement et de la société civile, qui contrôlerait la teneur et le rythme des réformes, évaluerait leurs conséquences et, le cas échéant, préconiserait leur application aux autres pouvoirs publics ou aux autres pays. Ce contrôle devrait avoir lieu régulièrement, par exemple tous les cinq ans, en s’appuyant largement sur les données collectées grâce à un système de rapports périodiques par lequel les Etats membres seraient invités à fournir des informations sur les réformes qu'ils ont entreprises et sur la marche normale de leurs institutions démocratiques, comme ce que fait l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans le domaine des performances économiques. Son rôle ne consisterait pas à délivrer « des cartes de score » comparant la qualité de la démocratie dans les différents Etats membres, mais plutôt à recenser les bonnes pratiques nouvelles et à encourager d’autres systèmes politiques à les adopter. Pour cela, il faut mettre en place un cadre conceptuel initial – tel que proposé par ce livre vert – qui déterminerait les principales dimensions institutionnelles de la démocratie libérale contemporaine et les règles d’évaluation de ses performances. Comme nous l'avons fait remarquer à maintes reprises, ces normes ne sont bien sûr pas uniformes dans toute la région ; elles varient considérablement (mais pas à l’infini).
Le mandat de ce groupe d'experts devrait comporter la possibilité d’établir un rapport lorsque la qualité de la démocratie dans un Etat membre a baissé en dessous du minimum européen. Dans ce cas, il distribuerait un carton orange, avertissement plus sévère que le carton jaune, qui recommanderait au Conseil de l'Europe d'envisager de suspendre l'adhésion du pays en question jusqu'à ce qu’il ait amélioré la situation. La décision finale de suspendre (carton rouge) reviendrait naturellement aux membres du Conseil.
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