Conseil de l'Europe

  ASPECTS LEGAUX LIES AUX RISQUES

L’Accord EUR-OPA Risques Majeurs a porté ces dernières années un intérêt particulier au rôle des cadres légaux dans lequel doivent se développer les actions de prévention et de gestion des risques. La situation dans ce domaine est très disparate dans les différents pays membres et pour nourrir la réflexion sur leurs propres réformes, beaucoup de pays essaient de s’inspirer des expériences étrangères.

Néanmoins ces démarches se limitent souvent, pour des raisons de proximité facilitant les contacts et l’échange d’information, aux expériences des pays voisins alors que les risques et les catastrophes ne s’arrêtent pas aux frontières et méritent donc une vision plus globale. Sous les auspices de l’Accord et en collaboration avec d’autres centres spécialisés de l’Accord, l’Institut Supérieur de Planification d’Urgence de Florival (Belgique) a entamé dès 2001 un travail d’étude comparative des législations des états membres de l’Accord en la matière visant à créer une base de donnée légale sur le thème et à identifier des « bonnes pratiques » susceptibles d’être transposées dans d’autres pays.

Les institutions internationales en charge de la gestion des risques majeurs

LES INSTITUTIONS INTERNATIONALES ET LA GESTION DES RISQUES MAJEURS AP/CAT (2003) 12 révisé

Ce rapport présente les principaux programmes et activités, mis en œuvre par les différentes organisations internationales, qui touchent un ou plusieurs aspects des risques majeurs. Une attention particulière a été portée aux activités et programmes qui couvrent l’Europe et / ou le bassin Méditerranéen. Néanmoins, de nombreuses organisations développent des activités au niveau mondial (sans s’attacher à une région particulière) qui y sont également décrites.

Devant la variété des catastrophes majeures, d’origine naturelle ou technologique, leur fréquence, leur ampleur et leur distribution géographique, de nombreuses organisations internationales (intergouvernementales ou non gouvernementales) ont mis en place des stratégies en vue de limiter les dommages causés tant aux populations qu’à l’environnement.  Certaines de ces organisations ce sont dotées de mandats spécifiques leur donnant des compétences particulières, ce qui leur permettent d’œuvrer dans des domaines bien définis.

Au regard de la spécificité des actions et des programmes mis en œuvre par l’ensemble des intervenants, il est apparu que globalement, toutes les phases et les domaines d’interventions sont pris en compte.  Il a ainsi paru nécessaire et judicieux de distinguer les différentes étapes dans lesquelles interviennent ces organisations:

-  la prévention des risques majeurs et la préparation aux catastrophes avant leur venue;

-  l’organisation des opérations de secours pour répondre à l’urgence après la catastrophe;

-  la réhabilitation  en vue de restaurer les conditions de vie initiale d’une communauté.

Déterminer la période à laquelle débute la phase de réhabilitation n’est pas toujours aisé: quant les actions cessent d’être un simple palliatif pour s’intéresser au plus long terme ?  L’expérience montre qu’il n’y a pas de réelle rupture entre la période de réhabilitation et les phases précédentes et il en est de même pour la période de remise en état dont l’un des objectifs est de se préparer à de nouvelles catastrophes: la prévention et la préparation en constituent un aspect important.

Les activités des organisations internationales et les programmes qu’elles mettent en oeuvre sont en constante évolution, évolution liée à une croissante prise de conscience d’une meilleure gestion des risques. Elle reflète la nécessaire adaptation de ces organisations à l’augmentation des risques, ainsi qu’à l’évolution des techniques permettant d’en atténuer les conséquences.

Etude comparative des législations en matière de gestion des risques majeurs

  ETUDE COMPARATIVE DES LEGISLATIONS EN MATIERE DE GESTION DES RISQUES MAJEURS DANS LES 25 PAYS MEMBRES DE L’ACCORD DU CONSEIL DE L’EUROPE EUR-OPA RISQUES MAJEURS
      [AP/CAT (2003) 39] 

Une étude comparative des législations en matière de gestion des risques majeurs a été réalisée par le Centre spécialisé de Florival (Belgique) à la demande de l’Accord. L’étude avait pour objectif de faire l’inventaire de lege et de facto de ce qui existe dans les 26 pays membres de l’Accord en matière de prévention des risques, de gestion des crises, de réhabilitation et de sanction et de contrôle dans le domaine de la gestion des risques majeurs.

A part cet inventaire des risques nationaux, l’étude comprend 4 volets distincts:

• prévention des risques majeurs: autorités compétentes, structures
  de concertation, planification d’urgence, information à la population;

• gestion des situations de crises: autorités compétentes, alerte,
  communication en temps de crise, forces opérationnelles;

• réhabilitation: autorités compétentes, mécanismes d’indemnisation

• mécanismes de sanction et de contrôle: autorités compétentes, sanctions.

Les risques pour lesquels on demandait de préciser le régime existant étaient:

-  risques naturels: avalanches, tempêtes, sécheresse, tremblements de terre,
   inondations, feux de forêt, glissements de terrain et risques volcaniques;

-  risques technologiques: chimiques et industriels, transport et stockage de
   produits dangereux, accidents de la route, pollution marine et le risque nucléaire.

Les questionnaires envoyés à tous les correspondants permanents de l’Accord (principalement des représentants de ministères compétents en matière de gestion des crises) mettait surtout l’accent sur les autorités compétentes: Qui est compétent ? En quoi consiste cette compétence ? Quelle en est la base légale ? En cas d’absence de base légale, quelle est la compétence de facto ?

Le document final permet ainsi d’avoir une idée de ce qui existe mais également des lacunes, d’un point de vue juridique, dans les 26 pays couverts par l’étude. C’est donc une photographie des cadres légaux existants mais son principal intérêt est l’exploitation de ses résultats et trois pistes s’ouvrent immédiatement:

-  tirer des conclusions globales qui valent plus ou moins d’un pays à l’autre,

-  analyser d’autres aspects pour la meilleure compréhension de la gestion des risques;

-  émettre des possibles recommandations d’amélioration des régimes existants.

Quatre conclusions globales se dégagent donc de cette étude:

-  répartition très complexe des compétences et des responsabilités: multitude d’acteurs,
   aussi bien au niveau national, régional que local, et donc disparité des textes;

-  manque d’approche intégrée entre les 4 composantes: organisation très efficace de la
   gestion des crises, grâce à la coordination, mais pas d’instance s’occupant de l’ensemble;

-  peu de mécanismes de réhabilitation structurelle: les mesures de réhabilitation se limitent
   trop souvent à des budgets libérés d’urgence tout de suite après une catastrophe;

-  faibles mécanismes de sanction et de contrôle: souvent dû au manque d’effectifs
   au sein des services d’inspection, et donc des contrôles trop répressifs et non pas dissuasifs.

Analyse comparative de la gestion interministérielle des risques majeurs

Analyse comparative de la Gestion Interministérielle des Risques Majeurs [AP/CAT (2005) 30 or. Fr.]

Un des constats positifs de l’étude précédente concernait le succès de la préparation et de la gestion des situations de crise grâce à une approche horizontale et à des efforts de coordination. Mais ce constat faisait en même temps ressortir des aspects moins performants:

- la forte complexité de la répartition des compétences et
  des responsabilités,
- la non-intégration des 4 composantes (prévention, gestion,
  réhabilitation et contrôle)

Leur synthèse se fait actuellement surtout à des niveaux décentralisés (communal, provincial, départemental, …) où toutes les exigences légales, tant thématiques (par type de risque), qu’horizontales (aspects communs à tous les risques) s’appliquent. Ceci justifie la question du besoin d’une coordination en amont: des modèles de coordination interministérielle, juridiquement adéquats, permettant d’optimaliser la gestion des risques existent-ils ?

Pour y répondre, quatre modèles de gestion (correspondant respectivement aux cas de la France, de la Belgique, de la Russie et de la Bulgarie) ont été examinés:

1.  la gestion interministérielle « de lege » (prévue par la législation)

2.  la gestion interministérielle « de fait » (sans mention explicite dans la législation)

3.  la gestion ministérielle par un ministère unique (spécialisé dans la gestion des risques)

4.  la coexistence d’une agence d’état spécialisée et de Comités Permanents

Cet examen, limité à deux types de risques (les inondations et le risque chimique majeur), s’est basé sur l’étude précédente complétée par des analyses des mécanismes de coordination, de concertation et de collaboration. Le document de discussion ainsi produit comprend à la fois:

• une partie descriptive sur l’organisation dans ces 4 pays, établissant un inventaire de points forts et faibles (en termes de coordination au niveau national) par pays;

• une analyse comparative sur base de ces points forts et faibles, complétée par des réflexions de la littérature récente et des pistes de réflexions et des aspects à approfondir.

La spécialisation mono-disciplinaire de ces dernières décennies a l’inconvénient d’avoir engendré un cloisonnement qu’on tend aujourd’hui à remettre en cause. Un premier changement est constaté au sein même de chaque spécialisation où des mécanismes de coordination sont progressivement mis en place: coordination de la planification, des actions préventives, politique intégrée pour la pollution et le contrôle, … Cette évolution démontre la prise de conscience du besoin d’une synergie accrue par delà les composantes et les spécialisations disciplinaires:

è  Approcher le risque de  manière interdisciplinaire: Après des années de spécialisation, il s’avère très difficile de faire sortir les agents publics de leur cadre de référence qui est exclusivement déterminé par les compétences qui leur sont attribuées. Ceci est également vrai pour les experts (scientifiques) qui n’ont pas l’habitude de s’intéresser à d’autres disciplines. La simple curiosité intellectuelle est d’ailleurs vite découragée parce que les logiques, les méthodologies et les langages sont différents d’une discipline à l’autre.

Pour réaliser progressivement une approche plus globale de la gestion des risques et restaurer une vue d’ensemble, incluant l’élaboration d’une stratégie, la prévention des risques, la préparation et la gestion des situations de crise et la réhabilitation ou le retour à la normale, la condition première est de sensibiliser tous les acteurs à leur responsabilité et leur contribution à un ensemble qui dépasse leur propre domaine de compétence.

è Agir de manière intégrée et multidisciplinaire dans le respect des compétences de chacun: Evoquer la notion de coordination provoque souvent des réactions défensives car elle suggère un commandement supérieur à qui on sera subordonné.  Pour la planification d’urgence et la gestion des interventions en cas de crise, la coordination est la notion clef de sa réussite mais l’étendre aux autres domaines de la gestion des risques paraît moins évident: il faut chercher d’autres mécanismes ayant ses avantages (complémentarité des compétences) sans ses inconvénients.

La notion d’approche intégrée reflète mieux cette volonté de préserver la spécialisation mono-disciplinaire tout en cherchant leur intégration dans un ensemble cohérent, respectueux de leur dynamique et logique propres. S’imposent des mécanismes restaurant les liens chronologiques et fonctionnels entre composantes: la coordination n’est alors qu’un moyen parmi d’autres (consultation, échange d’information, collaboration formelle ou informelle, …) de les concrétiser.