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L’Accord
EUR-OPA Risques Majeurs a porté ces dernières années un intérêt particulier
au rôle des cadres légaux dans lequel doivent se développer les actions de
prévention et de gestion des risques. La situation dans ce domaine est très
disparate dans les différents pays membres et pour nourrir la réflexion sur
leurs propres réformes, beaucoup de pays essaient de s’inspirer des expériences
étrangères.
Néanmoins
ces démarches se limitent souvent, pour des raisons de proximité facilitant les
contacts et l’échange d’information, aux expériences des pays voisins alors que
les risques et les catastrophes ne s’arrêtent pas aux frontières et méritent
donc une vision plus globale. Sous les auspices de l’Accord et en collaboration
avec d’autres centres spécialisés de l’Accord, l’Institut Supérieur de
Planification d’Urgence de Florival (Belgique) a entamé
dès 2001 un travail d’étude comparative des législations des états membres
de l’Accord en la matière visant à créer une base de donnée légale sur le thème
et à identifier des « bonnes pratiques » susceptibles d’être
transposées dans d’autres pays.
Les institutions internationales en charge de la gestion des risques majeurs
 Ce rapport
présente les principaux programmes et activités, mis en œuvre par les
différentes organisations internationales, qui touchent un ou plusieurs aspects
des risques majeurs. Une attention particulière a été portée aux activités et
programmes qui couvrent l’Europe et / ou le bassin Méditerranéen. Néanmoins, de
nombreuses organisations développent des activités au niveau mondial (sans
s’attacher à une région particulière) qui y sont également décrites.
Devant
la variété des catastrophes majeures, d’origine naturelle ou technologique, leur
fréquence, leur ampleur et leur distribution géographique, de nombreuses
organisations internationales (intergouvernementales ou non gouvernementales)
ont mis en place des stratégies en vue de limiter les dommages causés tant aux
populations qu’à l’environnement. Certaines de ces organisations ce sont
dotées de mandats spécifiques leur donnant des compétences particulières, ce
qui leur permettent d’œuvrer dans des domaines bien définis.
Au
regard de la spécificité des actions et des programmes mis en œuvre par
l’ensemble des intervenants, il est apparu que globalement, toutes les phases
et les domaines d’interventions sont pris en compte. Il a ainsi paru
nécessaire et judicieux de distinguer les différentes étapes dans lesquelles
interviennent ces organisations:
- la
prévention des risques majeurs et la préparation aux catastrophes avant leur
venue;
- l’organisation
des opérations de secours pour répondre à l’urgence après la catastrophe;
- la
réhabilitation en vue de restaurer les conditions de vie initiale d’une
communauté.
Déterminer
la période à laquelle débute la phase de réhabilitation n’est pas toujours
aisé: quant les actions cessent d’être un simple palliatif pour s’intéresser au
plus long terme ? L’expérience montre qu’il n’y a pas de réelle rupture entre la
période de réhabilitation et les phases précédentes et il en est de même pour
la période de remise en état dont l’un des objectifs est de se préparer à de
nouvelles catastrophes: la prévention et la préparation en constituent un
aspect important.
Les
activités des organisations internationales et les programmes qu’elles mettent
en oeuvre sont en constante évolution, évolution liée à une croissante prise de
conscience d’une meilleure gestion des risques. Elle reflète la nécessaire
adaptation de ces organisations à l’augmentation des risques, ainsi qu’à
l’évolution des techniques permettant d’en atténuer les conséquences.
Etude comparative des législations en matière de gestion des risques majeurs
ETUDE
COMPARATIVE DES LEGISLATIONS EN MATIERE DE GESTION DES RISQUES MAJEURS DANS LES 25 PAYS MEMBRES DE L’ACCORD DU CONSEIL DE L’EUROPE EUR-OPA
RISQUES MAJEURS
[AP/CAT (2003) 39]
 Une étude
comparative des législations en matière de gestion des risques majeurs a été
réalisée par le Centre spécialisé de Florival (Belgique) à la demande de
l’Accord. L’étude avait pour objectif de faire l’inventaire de lege et de facto
de ce qui existe dans les 26 pays membres de l’Accord en matière de prévention
des risques, de gestion des crises, de réhabilitation et de sanction et de
contrôle dans le domaine de la gestion des risques majeurs.
A
part cet inventaire des risques nationaux, l’étude comprend 4 volets distincts:
-
prévention
des risques majeurs: autorités compétentes, structures
de concertation,
planification d’urgence, information à la population;
-
gestion
des situations de crises: autorités compétentes, alerte,
communication en
temps de crise, forces opérationnelles;
-
réhabilitation:
autorités compétentes, mécanismes d’indemnisation
-
mécanismes
de sanction et de contrôle: autorités compétentes, sanctions.
Les
risques pour lesquels on demandait de préciser le régime existant étaient:
- risques naturels: avalanches, tempêtes, sécheresse,
tremblements de terre,
inondations, feux de forêt, glissements de terrain et risques
volcaniques;
- risques
technologiques: chimiques et industriels, transport et stockage de
produits
dangereux, accidents de la route, pollution marine et le risque nucléaire.
Les
questionnaires envoyés à tous les correspondants permanents de l’Accord
(principalement des représentants de ministères compétents en matière de
gestion des crises) mettait surtout l’accent sur les autorités compétentes:
Qui est compétent ? En quoi consiste cette compétence ? Quelle en est
la base légale ? En cas d’absence de base légale, quelle est la compétence
de facto ?
Le
document final permet ainsi d’avoir une idée de ce qui existe mais également
des lacunes, d’un point de vue juridique, dans les 26 pays couverts par
l’étude. C’est donc une photographie des cadres légaux existants mais son
principal intérêt est l’exploitation de ses résultats et trois pistes s’ouvrent
immédiatement:
- tirer des conclusions globales qui valent plus ou moins d’un pays
à l’autre,
- analyser
d’autres aspects pour la meilleure compréhension de la gestion des risques;
- émettre
des possibles recommandations d’amélioration des régimes existants.
Quatre
conclusions globales se dégagent donc de cette étude:
- répartition très complexe des compétences et des
responsabilités: multitude d’acteurs,
aussi bien au niveau national, régional que local, et
donc disparité des textes;
- manque
d’approche intégrée entre les 4 composantes: organisation très efficace de la
gestion des crises, grâce à la coordination, mais pas d’instance s’occupant de l’ensemble;
- peu
de mécanismes de réhabilitation structurelle: les mesures de réhabilitation se
limitent
trop souvent à des budgets libérés d’urgence tout de suite après une
catastrophe;
- faibles
mécanismes de sanction et de contrôle: souvent dû au manque d’effectifs
au sein
des services d’inspection, et donc des contrôles trop répressifs et non pas
dissuasifs.
Analyse comparative de la gestion interministérielle des risques majeurs
 Un des
constats positifs de l’étude précédente concernait le succès de la préparation
et de la gestion des situations de crise grâce à une approche horizontale et à
des efforts de coordination. Mais ce constat faisait en même temps ressortir
des aspects moins performants:
- la forte
complexité de la répartition des compétences et
des responsabilités,
- la non-intégration des 4 composantes (prévention, gestion,
réhabilitation et contrôle)
Leur
synthèse se fait actuellement surtout à des niveaux décentralisés (communal,
provincial, départemental, …) où toutes les exigences légales, tant
thématiques (par type de risque), qu’horizontales (aspects communs à tous les
risques) s’appliquent. Ceci justifie la question du besoin d’une coordination
en amont: des modèles de coordination interministérielle, juridiquement
adéquats, permettant d’optimaliser la gestion des risques existent-ils ?
Pour
y répondre, quatre modèles de gestion (correspondant respectivement aux cas de
la France, de la Belgique, de la Russie et de la Bulgarie) ont été examinés:
1. la
gestion interministérielle « de lege » (prévue par la législation)
2. la
gestion interministérielle « de fait » (sans mention explicite dans
la législation)
3. la
gestion ministérielle par un ministère unique (spécialisé dans la gestion des
risques)
4. la
coexistence d’une agence d’état spécialisée et de Comités Permanents
Cet
examen, limité à deux types de risques (les inondations et le risque chimique
majeur), s’est basé sur l’étude précédente complétée par des analyses des
mécanismes de coordination, de concertation et de collaboration. Le document de
discussion ainsi produit comprend à la fois:
-
une partie descriptive sur l’organisation dans ces 4 pays,
établissant un inventaire de points forts et faibles (en termes de
coordination au niveau national) par pays;
-
une
analyse comparative sur base de ces points forts et faibles, complétée par des
réflexions de la littérature récente et des pistes
de réflexions et des aspects
à approfondir.
La
spécialisation mono-disciplinaire de ces dernières décennies a l’inconvénient
d’avoir engendré un cloisonnement qu’on tend aujourd’hui à remettre en cause.
Un premier changement est constaté au sein même de chaque spécialisation où des
mécanismes de coordination sont progressivement mis en place: coordination de
la planification, des actions préventives, politique intégrée pour la pollution
et le contrôle, … Cette évolution démontre la prise de conscience du besoin d’une
synergie accrue par delà les composantes et les spécialisations disciplinaires:
è
Approcher le risque de manière
interdisciplinaire: Après des années de spécialisation, il
s’avère très difficile de faire sortir les agents publics de leur cadre de
référence qui est exclusivement déterminé par les compétences qui leur sont
attribuées. Ceci est également vrai pour les experts (scientifiques) qui n’ont
pas l’habitude de s’intéresser à d’autres disciplines. La simple curiosité
intellectuelle est d’ailleurs vite découragée parce que les logiques, les
méthodologies et les langages sont différents d’une discipline à l’autre.
Pour
réaliser progressivement une approche plus globale de la gestion des risques et
restaurer une vue d’ensemble, incluant l’élaboration d’une stratégie, la prévention
des risques, la préparation et la gestion des situations de crise et la
réhabilitation ou le retour à la normale, la condition première est de
sensibiliser tous les acteurs à leur responsabilité et leur contribution à un
ensemble qui dépasse leur propre domaine de compétence.
è Agir de manière intégrée et
multidisciplinaire dans le respect des compétences de chacun: Evoquer la
notion de coordination provoque souvent des réactions défensives car elle
suggère un commandement supérieur à qui on sera subordonné. Pour la
planification d’urgence et la gestion des interventions en cas de crise, la
coordination est la notion clef de sa réussite mais l’étendre aux autres
domaines de la gestion des risques paraît moins évident: il faut chercher
d’autres mécanismes ayant ses avantages (complémentarité des compétences) sans ses
inconvénients.
La
notion d’approche intégrée reflète mieux cette volonté de préserver la
spécialisation mono-disciplinaire tout en cherchant leur intégration dans un
ensemble cohérent, respectueux de leur dynamique et logique propres. S’imposent des
mécanismes restaurant les liens chronologiques et fonctionnels entre
composantes: la coordination n’est alors qu’un moyen parmi d’autres (consultation,
échange d’information, collaboration formelle ou informelle, …) de les concrétiser.
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ASPECTS LEGAUX LIES AUX
RISQUES