Rapport élaboré par le Professeur Dominique Rosenberg, Consultant

Rapport sur la visite d'étude à Valdemingómez
(Madrid)21-23 avril 1997

Sommaire

coche.gif (924 bytes) Introduction
coche.gif (924 bytes) Etat de la situation à Valdemingómez
Habitat
Population
Education
Santé publique
coche.gif (924 bytes) La genèse de l'affaire de Valdemingómez
coche.gif (924 bytes) Evolution des procédures judiciaires
coche.gif (924 bytes) Les raisons de la paralysie actuelle
Les facteurs financiers
Les facteurs institutionnels
Les facteurs administratifs
Les facteurs politiques
coche.gif (924 bytes) Les conditions d'une solution rapide et satisfaisante
coche.gif (924 bytes) Propositions de règlement

coche.gif (924 bytes) Introduction  

Lors de sa session des 27 et 28 février 1997, le Groupe de spécialistes sur les Roms/Tsiganes (MG-S-ROM), comité intergouvernemental du Conseil de l'Europe, décidait la nomination d'un expert, afin d'éclaircir l'affaire du maintien d'une population gitane sur le site de Valdemingómez à Madrid depuis trois ans.

Cet expert devrait effectuer une visite d'étude sur place, qui aurait les objectifs suivants: se rendre compte des conditions réelles de la situation et recueillir toutes les informations y relatives, rencontrer et écouter toutes les parties concernées, au premier rang desquelles la population gitane1 elle-même, mais également les autorités publiques nationales et locales impliquées dans ce dossier, ainsi que les associations et organisations non gouvernementales, enfin, faire des propositions susceptibles d'aider à la résolution de ce grave problème.

Le Rapporteur tient à indiquer d'emblée que les autorités espagnoles ont donné leur accord formel à cette mission du Conseil de l'Europe. Non seulement l'affaire de Valdemingómez avait déjà été évoquée lors de précédentes réunions du Groupe de spécialistes sur les Roms/Tsiganes, mais des contacts suivis avaient été pris avec les représentants du Ministère des Affaires Sociales spécifiquement chargés de la définition et de la mise en oeuvre du programme de développement gitan2.

Les représentants espagnols au sein du Groupe de spécialistes et du Comité Européen sur les Migrations (CDMG) ont approuvé ce projet et son Excellence M. L'Ambassadeur G. Kirkpatrick, Représentant Permanent de l'Espagne auprès du Conseil de l'Europe, en a été officiellement informé par une lettre de M. J. Murray, Coordonnateur des activités concernant les Roms/Tsiganes en date du 4 mars 1997. Le 19 mars M. L'Ambassadeur G. Kirkpatrick accusait réception et prenait acte de la décision du Groupe de spécialistes, en orientant la mission d'études à venir vers M. J.I. Echevarría, Premier Adjoint au Maire de Madrid.

Cette volonté manifestée par les plus hautes autorités espagnoles s'inscrit dans le droit fil des politiques publiques et institutionnelles qui ont été menées de façon constante par ce pays à l'égard de sa population gitane. Même si des avis différenciés peuvent être portés sur ces politiques, qui comportent nécessairement des imperfections, il ne fait aucun doute que l'Espagne constitue, en Europe Occidentale, l'un des pays les plus actifs au plan interne et les plus attentifs à se conformer aux normes et standards définis au plan international en faveur de cette minorité européenne que forment les Roms/Tsiganes et de ses droits. Les exemples abondent en ce sens, qui ne peuvent être développés dans ce rapport. En tous les cas, la mission d'étude, qui s'est déroulée du 21 au 23 avril 1997, a confirmé cette politique d'ouverture, puisque tous les moyens ont été mis à disposition pour permettre à ses membres de mener à bien librement leur tâche3 et que tous ses interlocuteurs officiels ont joué le jeu de la transparence et ont témoigné de leur volonté de concertation avec le Conseil de l'Europe.

On peut d'ailleurs affirmer que c'est parce que l'Espagne a démontré à maintes reprises ses capacités de dialogue, que le Groupe de spécialistes a plus sûrement présumé d'une réaction favorable à sa proposition. Il importe de souligner que son objectif, lorsqu'il a décidé de se saisir de l'affaire de Valdemingómez, n'était en rien de montrer du doigt aux yeux de la communauté internationale la politique négative de l'un de ses Etats membres. Tout au contraire, l'attention du Groupe de spécialistes a été d'autant plus attirée par cette affaire qu'elle ne saurait traduire les initiatives générales des institutions espagnoles dans ce domaine, telles que le Conseil de l'Europe a pu en connaître et les apprécier. Il lui a, en conséquence, semblé que son intervention sur ce cas spécifique ne saurait être perçue comme l'expression d'un jugement globalisateur, ni a fortiori comme une ingérence dans les affaires intérieures d'un Etat membre. Il ne s'agit nullement de se substituer aux autorités nationales dans leurs sphères de compétence respectives, mais plutôt d'essayer de rapprocher les points de vue divergents et de suggérer, si possible, les fondements d'une solution acceptable par toutes les parties.

Mais, il est apparu au Groupe de spécialistes que sa prise de position revêtait un caractère légitime et indispensable. Légitime parce que le Conseil de l'Europe dispose aujourd'hui d'une expérience reconnue sur la question des Roms/Tsiganes: non seulement ses divers organes ont adopté de nombreux textes (recommandations, résolutions qui témoignent d'une préoccupation croissante pour la situation de cette minorité transeuropéenne), mais des programmes d'action ont été directement encouragés, notamment dans les domaines sensibles de la culture, de l'éducation, du logement et de la santé. Sur tous ces points, le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe, en particulier, constitue un forum d'échanges et une instance de réflexion à l'influence et aux pouvoirs incontestés.
Enfin, le Groupe de spécialistes sur les Roms/Tsiganes a envoyé au cours de l'année 1996 une mission d'experts dans le domaine du logement et de l'urbanisme à Košice (Slovaquie). Il s'agissait du projet de relogement de populations majoritairement Roms/Tsiganes envisagé par la municipalité de cette ville dans le quartier de Lunik IX. Quoique la situation à Valdemingómez apparaisse différente, ce précédent de la mission d'expertise est susceptible de contribuer à fournir des bases de discussion, voire de solution.

Quant au fondement de la proposition du Conseil de l'Europe, il est avéré par un faisceau de facteurs convergents. En premier lieu, le fait que sur le plan interne chacun campe sur des positions très tranchées et contradictoires, au point que l'affaire s'enlise à l'exception des procédures judiciaires qui suivent leur cours et de quelques échos médiatiques sans suite. Un observateur extérieur au dossier se rend aisément compte que la situation, tant administrative que politique, est plus que jamais bloquée.

Certes, cette affaire a été évoquée plusieurs fois au niveau international: le Sénat des Etats-Unis y a fait référence dans deux rapports successifs sur la situation des droits de l'homme dans le monde (1995/1996), le séminaire de Varsovie de l'OSCE consacré à la situation de la population rom/tsigane sur le continent européen a pris officiellement connaissance d'un rapport de l'association nationale Presencia Gitana relatif à cette question (septembre 1994), le Comité sur l'élimination de la discrimination raciale établi par la Convention multilatérale du 21 décembre 1965 a noté, après avoir étudié le rapport de l'Espagne, que les initiatives en matière de relogement de la communauté gitane à Madrid pourraient impliquer des phénomènes de ségrégation (mars 1996). Incontestablement, le problème de Valdemingómez est devenu une affaire sensible ,qui a focalisé l'attention au plan international.

Le Rapporteur approuve les raisons qui ont conduit à ce processus d'internationalisation. Dans la mesure où la situation paraissait figée au plan national, certaines pressions internationales auraient pu constituer un moyen de la faire évoluer4.

On peut, pourtant, constater que ces "interpellations internationales" n'ont pas suffi jusqu'à présent à accélérer le règlement de cette affaire: cela ne prouve en rien une erreur tactique, ni l'incompétence des instances internationales concernées, il est même probable que les autorités espagnoles n'ont pu les ignorer, mais le Rapporteur émet l'hypothèse qu'elles ont pu être perçues avant tout comme des dénonciations à la fois excessives et passagères et qu'elles ont pu engendrer un effet contraire aux prévisions, à savoir une cristallisation des positions de la part des décideurs potentiels et des acteurs, sachant que peu de suites seraient données à ces blâmes internationaux successifs.

Il y a, enfin et surtout, une troisième raison qui commandait l'urgente intervention du Conseil de l'Europe: la situation manifestement dégradée de la population du site de Valdemingómez impose qu'il y soit rapidement et concrètement mis fin, en s'efforçant d'apporter tout son concours et de suivre le dossier jusqu'à son terme.

Le Rapporteur a l'intention d'inscrire ses analyses et ses propositions dans la perspective qui a été tracée par le Groupe de spécialistes sur les Roms/Tsiganes du Conseil de l'Europe, conformément au mandat qui lui a été confié. Il ne s'agit en aucun cas de stigmatiser les autorités espagnoles, tant nationales que territoriales ou locales. Mais s'il importe d'être constructif et de rechercher une solution qui soit positive pour la population gitane de Valdemingómez, il ne peut être question de faire preuve de complaisance. L'objectivité absolue ne peut être atteinte mais le Rapporteur ne doute pas qu'aucune intention malveillante ne pourra lui être prêtée. Il est bien conscient que seul un rapport le plus respectueux possible de la réalité et des arguments des divers intervenants est à même de placer chacun d'entre eux devant ses responsabilités et de contribuer, si peu que ce soit, au règlement de cette affaire.
 

coche.gif (924 bytes) Etat de la situation à Valdemingómez  

Avant de rappeler l'ensemble du processus qui a conduit à la situation actuelle et d'analyser les arguments développés par les différents acteurs, le Rapporteur estime qu'il est prioritaire de décrire les conditions matérielles et les demandes de la population gitane de Valdemingómez et de faire part de ses revendications en ayant bien conscience que quelques heures passées sur place ne suffisent pas à en acquérir une connaissance exhaustive.

La mission d'étude s'est rendue à deux reprises sur le site de Cañada Real à quatorze kilomètres du centre de Madrid, sur la route de Valence, au sein d'une zone théoriquement inconstructible (Valdemingómez), où se sont pourtant établis depuis plusieurs années des habitats de fortune, sans aucune commodité (notamment l'eau courante), tolérés par la municipalité de Madrid et où s'est installée une population marginalisée, qui n'est pas seulement gitane5.

Habitat

Le bidonville est invisible de la route qui traverse Valdemingómez, dont il est distant d'environ deux cent mètres par un chemin très peu carrossable, qui, avant le transfert de la population en mai 1994, ne menait à aucun site habité. Lorsque la visite d'étude s'est rendue sur les lieux, il avait plu sur Madrid pendant deux jours après une période de sécheresse: le sol non nivelé comportait des retenues d'eaux importantes, ce qui laisse présumer un environnement inondé et boueux, lorsque les intempéries sont plus durables. Les quelques dizaines d'habitations sont disposées le long de deux chemins parallèles, l'ensemble se trouvant au milieu de terres en friches, qui servent de lieux d'aisance et de décharge à la population. Toutes les habitations ont été construites et installées par les occupants eux-mêmes, à l'aide de parpaings, morceaux de bois ou contre-plaqués et autres produits fournis initialement par les services de la mairie au moment du déplacement.

La population a cherché à compléter ces moyens très insuffisants, à mesure que s'éloignaient les perspectives d'un relogement rapide et plus décent, et afin de se doter d'une protection minimale, qui ne lui était pas assurée. Si certaines habitations témoignent d'un aménagement un peu plus développé, notamment quand la présence de jeunes enfants le nécessite, le Rapporteur estime les conditions faites à la population inacceptables, tant au plan strictement matériel, vital et sanitaire, qu'en référence au seuil minimum d'exigence pour un Etat européen en matière de logement. La vingtaine de maisons visitées à l'invitation de la population et en présence des autorités publiques concernées sont étayées, au niveau du toit, des murs et des piliers de soutènement, ce qui prouve le caractère dangereux des installations.

La pluie intense mais temporaire, tombée dans la nuit précédant la première visite, avait largement pénétré à l'intérieur des habitations et le Rapporteur a pu se rendre compte du degré d'humidité atteint et de ses conséquences sur les personnes et les biens. On imagine aisément le caractère encore plus insupportable de ces conditions de vie (de survie?), lorsque le temps est plus froid et pluvieux.

De plus, si le raccordement au réseau électrique a été effectué par les services techniques dès l'arrivée de la population en mai 1994, les installations électriques des habitations sont démunies des garanties les plus élémentaires: fils dénudés courant à portée de mains des enfants, et susceptibles de provoquer des courts-circuits, donc des incendies, en cas de précipitation, branchements défectueux et peu sûrs, etc... Encore convient-il de préciser que l'électricité générale a été coupée depuis le mois de juillet 1995 à la suite d'une facture globale impayée et que seuls certains habitants peuvent s'éclairer grâce à des moyens individuels (batteries, générateurs). Il n'existe pas de système d'eau courante alimentant chaque habitation: trois points d'eau ont été mis en place par les services municipaux, auxquels vient s'approvisionner la population. Ce type d'installation ne paraît pas assurer toutes les conditions de sécurité sanitaire, d'autant que l'environnement immédiat du bidonville constitue un facteur de risques supplémentaire. Cette question de la nature potable de l'eau a fait l'objet de vives et légitimes controverses, et sera examinée dans la section relative à la santé publique sur le site. Enfin, il importe de signaler qu'aucune installation sanitaire centrale n'a été établie et cette absence accroît évidemment le caractère insalubre du lieu et de ses alentours. A ce problème vient s'ajouter celui de la présence de nombreux chiens.

A plusieurs reprises des responsables administratifs, tout en admettant l'extrême précarité dans laquelle vit cette population, se sont étonnés qu'elle ne se prenne pas davantage en charge à l'exemple d'autres populations marginalisées, notamment dans l'aménagement des habitations. Si tant est que ce moindre intérêt puisse être avéré, les membres de la visite d'étude n'ont pas manqué d'en expliquer les éventuelles et fort compréhensibles raisons: d'une part, la plupart de ces familles, en particulier celles appartenant au groupe initial déplacé en mai 1994, n'ont pas choisi librement de venir s'installer à Valdemingómez; elles y ont été transférées contre la promesse officielle d'un relogement décent sur place. Or celle-ci n'a pas pu être tenue, le site de Valdemingómez se révélant absolument impropre à tout établissement de population, même prévu de façon temporaire.

En conséquence, la population résidante sait qu'elle ne peut y demeurer, ne serait-ce qu'en raison du caractère particulièrement néfaste des conditions sanitaires et environnementales. Mais, d'autre part et surtout, ces familles se refusent à aménager ce bidonville, même si cette attitude les pénalise à court terme, car l'expérience leur a appris que cela pourrait être interprété comme une acceptation de leur situation présente: une telle politique du fait accompli pourrait fournir un argument supplémentaire aux autorités pour ne pas tenir leurs engagements ou en retarder la mise en oeuvre. Il est démontré qu'à Madrid, comme ailleurs, les situations temporaires ont une fâcheuse tendance à durer, notamment lorsqu'elles concernent des populations marginalisées et peu aptes à faire valoir leurs droits. Le Rapporteur a trouvé confirmation de ce comportement de la population, lorsqu'il a évoqué avec certains de ses membres l'éventualité de la construction de sanitaires: cette hypothèse serait considérée comme le signe d'un établissement quasi-définitif.

L'entretien informel qui eut lieu lors de la seconde visite sur le site a permis de constater, au contraire, que la seule requête de cette population concernait l'attribution de logements par la municipalité de Madrid ailleurs qu'à Valdemingómez.

Population

Dans le rapport relatif à la situation actuelle de Cañada Real remis aux membres de la visite d'étude par le Consortium chargé de la population marginalisée dans le ressort territorial de la Mairie de Madrid, il est procédé à un recensement et à une typologie de la population de Valdemingómez, selon l'âge et le sexe6. Il doit être souligné que ce recensement officiel ne saurait être assimilé, selon les responsables du Consortium, à celui effectué par ses services en 1986 et qui a permis et permet encore à la population marginalisée recensée alors de se voir proposer un logement par les organismes compétents: aucune des familles transférées initialement à Valdemingómez n'avait été recensée et n'aurait donc droit à un relogement selon les procédures habituelles du Consortium.

Il y aurait donc officiellement aujourd'hui cinquante-huit familles résidant sur le site de Valdemingómez, alors que cinquante-six familles avaient été recensées lors du premier comptage sur place en 1994: deux auraient depuis quitté le bidonville mais quatre nouvelles familles l'auraient rejoint. Sur l'ensemble de ces familles vingt-deux seulement feraient partie du groupe initial déplacé autoritairement le 9 mai 1994, ce qui signifierait que trente-six nouvelles familles en provenance d'autres endroits seraient venues s'y adjoindre, soit immédiatement, soit ultérieurement. De ce point de vue il est probable que la plupart de ces nouvelles familles ont été attirées par les promesses officielles d'un relogement rapide et décent et se sont établies à Valdemingómez malgré les conditions exécrables afin d'espérer en bénéficier. Les organismes officiels soupçonnent même certaines familles (vingt-neuf selon le Consortium) de ne pas résider réellement sur place et de n'avoir fait qu'y édifier une cabane qu'elles n'occuperaient pas réellement, pour pouvoir être comptabilisées.

Il apparaît également que le Consortium connaît certaines familles -minoritaires- qui habitaient auparavant des logements publics, qui leur avaient été affectés, et qui auraient illégalement vendu leurs droits sur ces logements à d'autres familles. Elles se seraient alors installées sur le site pour espérer profiter d'une nouvelle attribution de logement public. Cette pratique est, semble-t-il, assez courante dans la population marginalisée et peut même tenir lieu de moyen d'existence. Le Rapporteur n'a aucune raison de mettre en doute les informations communiquées par les autorités compétentes et reconnaît que cet accroissement démographique constitue un obstacle au règlement définitif de cette situation, dans la mesure où les responsables publics ne sauraient accorder le même traitement en matière de relogement aux familles originaires, victimes de conditions qu'on leur a imposées, et à des familles détentrices de logements, qui se sont sciemment placées dans l'illégalité.

Mais le Rapporteur tient aussi à faire les deux remarques suivantes: premièrement, le fait pour les autorités de ne pas avoir tenu leur engagement initial de relogement et de laisser ce dossier s'enliser depuis de trop longs mois a pu contribuer à aggraver ce phénomène et y contribue sans doute encore, puisque lors de la visite d'étude, la population gitane a fait état de soixante et une familles comprenant environ trois cents personnes. Il est donc clair que, plus vite une solution satisfaisante sera trouvée, plus on aura de chances d'enrayer cette augmentation de la densité démographique à Valdemingómez. Tout au contraire, si de nouvelles arrivées de populations ont lieu, l'affaire risque de devenir encore plus inextricable, même si toutes les autorités compétentes s'accordent aujourd'hui à penser qu'elle devra être réglée, quoiqu'il en soit de la situation légale des familles. En second lieu, le Rapporteur tient à indiquer que le fait que quelques familles cherchent à profiter d'un relogement éventuel, qui ne leur serait pas dû, ne saurait en aucun cas faire disparaître l'injustice qui a été faite au reste de la population de Valdemingómez, ni empêcher de façon dilatoire et spécieuse leur droit à en obtenir réparation par l'obtention d'un relogement décent.

Pour ce qui concerne la composition démographique de la population, qui nécessiterait en toute hypothèse d'être réactualisée, les données du rapport officiel portant sur cinquante-quatre familles se réfèrent à une population de deux cent douze personnes, dont cent quatorze de sexe masculin et quatre vingt dix-huit de sexe féminin. On peut penser qu'en raison de naissances récentes et de l'accroissement démographique constaté (cf. supra), la population est actuellement en nombre supérieur. La ventilation par âge est la suivante: 17% de la population sont âgés de un à cinq ans, 30% environ de cinq à dix-sept ans, dont vingt-six personnes ayant entre quatorze et dix-sept ans sont mariées. A peine 3% de la population a plus de cinquante ans. On n'est donc pas étonné de constater que la moitié de la population de Valdemingómez est composée d'enfants et d'adolescents, conformément à la pyramide des âges constatée chez la population gitane. Mais, cette présence massive d'enfants impose davantage de rigueur et d'exigence encore dans les domaines de l'éducation et du contrôle et de la protection de la santé publique.

Quant aux ressources de cette population, le Rapporteur doit avouer les lacunes de ses informations: à l'évidence aucune des familles ne dispose de revenus qui lui permettent de donner à chacun de ses membres les moyens d'une vie décente et intégrée. Une succincte observation laisse toutefois à penser que la population la plus âgée est dotée des plus faibles ressources, alors que les plus jeunes membres du groupe semblent disposer de moyens supplémentaires, provenant sans doute de leurs activités dans la récupération et le recyclage de ferraille ou dans la vente ambulante, qui a d'ailleurs été interdite par décision de la Municipalité de Madrid. La détention de certains biens particuliers (automobiles en bon état apparent, téléphones cellulaires...) par de très rares personnes peut donner quelque fondement à cette impression. On peut de plus supposer que la densité des liens interfamiliaux et l'existence d'une solidarité contribuent à atténuer très légèrement les situations personnelles les plus précaires.
On a de toute façon compris que si l'immense majorité de cette population connaît des conditions de vie aussi extrêmes, c'est bien en raison de ressources très insuffisantes. Sur ce point le rapport officiel du Consortium fait état de vingt-six familles qui perçoivent l'IMI, revenu minimum d'insertion instauré par la Communauté de Madrid, et que deux familles vont en bénéficier, après avoir fait la demande auprès des services sociaux du district municipal de Vallecas-Villa. Les responsables des services sociaux ont affirmé que ces familles bénéficiaires étaient averties qu'en contrepartie de cette prestation elles devaient se conformer à des obligations impérieuses, notamment en matière de scolarisation des enfants.

En conclusion de cette section, le Rapporteur souhaite livrer un sentiment moins impersonnel, quitte à encourir le reproche de la subjectivité. Il s'attendait personnellement à trouver une population résignée ou indignée par la litanie des promesses non tenues et légitimement excédée par l'attention médiatique dont elle est l'objet, sans que ses conditions de vie s'améliorent jamais. Il tient à souligner avec force que non seulement celle-ci s'est montrée disponible et hospitalière, mais surtout qu'elle n'a pas encore perdu tout espoir. Certains jeunes ménages en particulier, manifestent une réelle volonté de s'en sortir, en ayant à l'esprit l'avenir de leurs enfants. Sans aucun doute un des grands handicaps de cette population réside dans son incapacité à se faire représenter et entendre auprès des autorités en raison de l'exclusion sociale dont elle est victime7. Cela explique qu'elle est devenue l'enjeu ballotté de conflits de toutes sortes qui la dépassent, mais qui contribuent à aggraver de jour en jour un sort inacceptable dans tout pays d'Europe. Néanmoins, lorsque la parole lui est donnée, elle peut exprimer une revendication consensuelle: celle d'obtenir vite un relogement décent dans un quartier sans drogue (exigence réitérée constamment), même si cela doit avoir pour effet une dissémination des familles dans des quartiers différents. Le Rapporteur tient à attirer l'attention de toutes les autorités compétentes sur la responsabilité qui serait la leur, si elles désespéraient cette population, notamment ses membres les plus jeunes. Refuser de leur répondre aujourd'hui, c'est décider de les marginaliser et les ignorer définitivement.

Education

Les rapports officiels insistent sur les efforts entrepris par l'ensemble des services compétents en matière de scolarisation des enfants de Cañada Real, et plus généralement en matière éducative. Un service de ramassage scolaire permet d'acheminer, en principe, les enfants vers leur lieu de scolarisation, mais son éloignement du site de Valdemingómez (plusieurs centaines de mètres) fait douter de sa pleine efficacité, notamment quand les conditions atmosphériques sont défavorables. La plus récente évaluation du taux de scolarisation pour les enfants de cinq à treize ans révèle que sur quarante-quatre enfants recensés, trente-quatre sont scolarisés, répartis sur deux zones distinctes, celle de San Blas et celle de Palomeras-Entrevías. S'il n'a pu localiser ce dernier endroit, le Rapporteur s'interroge sur le fait que de nombreux enfants seraient encore scolarisés dans le quartier de San Blas, dont leurs parents furent délogés en 1994, alors que les zones de Vallecas-Villa ou de Rivas, beaucoup plus proches de Valdemingómez, seraient plus accessibles et donc plus favorables à l'assiduité scolaire8.

En tout état de cause, on constate que près d'un quart des enfants ne suivraient plus l'enseignement primaire, aucun renseignement n'ayant été obtenu sur l'enseignement pré-élémentaire pour les enfants de deux à cinq ans, ni sur l'enseignement secondaire. En outre, le phénomène d'absentéisme touche cette population en âge de scolarisation dans des proportions identiques à l'ensemble de la communauté gitane. Un rapport des services sociaux du Consortium (avril 1997) dresse, sur ce point, un constat alarmant: l'absentéisme scolaire constitue la première étape vers l'abandon de toute scolarisation. Celui-ci a été évalué pour les enfants de onze à seize ans habitant les différents bidonvilles de Madrid et qui appartiennent quasiment tous à la communauté gitane. Pour le seul premier trimestre de l'année 1996/1997, 22% des 1.572 enfants et adolescents scolarisés ont abandonné leur cursus scolaire (étendu à l'ensemble de l'année ce taux d'abandon pourrait dépasser les deux tiers de ces élèves)9.

A Valdemingómez on a essayé de remédier à ces phénomènes extrêmement négatifs: prise en charge des frais de garderies et de cantine et organisation d'un soutien scolaire sur place. Le district de Vallecas-Villa a mis en place, en effet, un programme qui permet aux enfants de recevoir une assistance scolaire deux fois par semaine dispensée par deux enseignantes. De même, depuis novembre 1996 un projet d'éducation à destination des femmes a commencé, ses activités seraient suivies par vingt d'entre elles, afin que la majorité puisse obtenir le premier degré scolaire (Graduado Escolar) à la fin de cette année. Le Rapporteur avoue qu'il n'a pu estimer le taux d'alphabétisation ni chez les enfants, ni chez la population adulte du site.

Les visites effectuées dans des quartiers où le Consortium a relogé décemment des populations marginalisées, ont permis de constater que la prise en charge scolaire des enfants, notamment les plus jeunes, était une des préoccupations essentielles des autorités publiques. D'ailleurs, plusieurs entretiens nous ont confirmé que celles-ci considéraient l'éducation comme le moyen privilégié d'éradiquer à long terme les problèmes d'exclusion et leurs implications. Le Rapporteur ne peut que souscrire à cette conception. mais, appliquée au cas de Valdemingómez, elle suscite les remarques suivantes du Rapporteur: en premier lieu, les conditions matérielles, sanitaires, environnementales, l'éloignement des établissements scolaires, etc, ne constituent sûrement pas des facteurs favorables à ce processus d'intégration par l'école. Elles ne peuvent, au contraire, qu'aggraver les phénomènes récurrents d'absentéisme et d'abandon. mais surtout, le Rapporteur considère qu'il est contradictoire de mettre l'accent sur l'éducation des enfants et de laisser en même temps la population dans cet état de dénuement. Comment les enfants, et surtout les adolescents, pourraient-ils croire à la promotion par l'école et donc s'y engager résolument, comme on les y invite, alors que les phénomènes d'exclusion, voire de discrimination, se pérennisent sous leurs yeux? Autant dire que la crédibilité pour l'avenir du programme d'éducation passe par le respect présent de la dignité des hommes à laquelle il aspire.

Santé publique

Dans ce domaine essentiel le Rapporteur tient à souligner solennellement que les divers responsables publics et services sanitaires et sociaux n'ont absolument pas pris conscience des risques graves encourus par la population en raison de la convergence des conditions particulières de l'environnement du site de Valdemingómez et de la situation matérielle extrêmement précaire de la population.

Ces éléments auraient dû conduire à la mise en place d'une politique de santé publique dynamique et vigilante, le Rapporteur est obligé de constater que ce secteur vital n'a pas reçu le traitement minimal exigé par le contexte de Valdemingómez.

En effet, l'absence de tout sanitaire, des habitations ouvertes aux intempéries, une situation alimentaire incertaine, le nombre important d'enfants en bas âge, leur promiscuité avec de nombreux chiens, vecteurs potentiels de maladies, la présence avérée de rats, insectes et serpents, notamment en période de chaleur, représentent en eux-mêmes des périls pour la santé de la population10 et devraient valoir une autre réponse formulée par les autorités compétentes, selon lesquelles la situation sanitaire à Valdemingómez ne serait guère différente, c'est-à-dire probablement pas pire que dans d'autres quartiers de bidonvilles de Madrid11.

Mais la question sanitaire se pose avec d'autant plus d'acuité à Valdemingómez que l'environnement immédiat constitue un facteur de danger supplémentaire. La population est en effet installée à proximité de trois foyers de contamination possible, qui devraient justifier une action plus responsable: une ferme de porcs, aujourd'hui fermée par décision de justice, notamment en raison des menaces sanitaires (cf. infra II) et dont les épandages de lisiers et les fosses d'animaux morts servaient de terrains de jeux aux enfants de Cañada Real, la plus grande décharge sauvage de la ville de Madrid où éclatent périodiquement des incendies, et enfin, une nouvelle usine d'incinération de déchets située à environ trois kilomètres de l'implantation et dont le fonctionnement en conformité aux normes sanitaires est l'objet de vives controverses.

Dans ces conditions, il est parfaitement légitime que de nombreuses associations préoccupées par la défense de l'environnement, l'aide aux populations marginalisées (Caritas) et la cause de la communauté gitane (Presencia Gitana) aient cherché à alerter les responsables publics, l'opinion et les médias, en publiant des rapports sur la question et en demandant que des analyses cliniques et épidémiologiques soient menées à bien et que, sur leur fondement, des mesures drastiques soient adoptées, sachant que la solution du relogement dans un autre site constituerait la seule réelle garantie. Tous ces rapports attestent du dépôt de substances extrêmement toxiques dans la décharge, provoquant des rejets dans l'atmosphère ambiante, ils témoignent d'odeurs nauséabondes venant de cette même source et de l'usine d'incinération, ils s'inquiètent de la contamination des rivières et points d'eau du site par tous ces éléments ainsi que des effets spécifiques des déchets de la ferme de porcs à Cañada Real. En conclusion ils soulignent que cette situation déplorable met en danger la santé présente des habitants du site et que celle-ci risque également d'être affectée à moyen et long terme, si aucune mesure radicale n'est adoptée, ni aucun contrôle ou traitement médical préventif réalisé.

Il est tout à fait essentiel de noter que ces avertissements sanitaires lancés par les associations s'appuient sur des rapports réguliers effectués à la demande du Conseil Municipal de Rivas-Vaciamadrid, agglomération voisine, et sous l'autorité de Mme la Conseillère pour l'environnement: en effet, bien que la communauté gitane de Cañada Real soit située à l'épicentre de ces sources de contamination, c'est une population beaucoup plus large qui se trouve exposée et au premier chef concernée par ces graves effets potentiels.

Le Rapporteur dispose du texte intégral de certains de ces documents officiels, ainsi que de photos prises lors de ces enquêtes: leur consultation décrit et montre, par exemple, le dépôt à l'air libre et dans la rivière de produits chimiques, notamment de bidons de cyanure de sodium, matière hautement toxique, et de résidus cliniques, ainsi que de restes d'animaux morts.
Les autorités publiques ont été évidemment tenues informées et alertées par ces rapports convergents. Leurs conclusions les plus récentes sur les conditions sanitaires de la population de Cañada Real sont, cependant, les suivantes :

".....il est évident qu'aujourd'hui ni la santé des enfants ni des adultes n'est menacée d'aucun risque particulier, pas plus qu'il n'y a de risques d'épidémies, d'infections, ni de contagions d'aucune sorte. La population bénéficie d'un état de santé identique à celui de la population des environs"12.

Si le Rapporteur ne dispose d'aucune compétence médicale particulière, il se permet toutefois de considérer que ces conclusions d'ailleurs maladroites et ambiguës (cf. note 8, supra), sont inacceptables. Non seulement elles font peu de cas des observations inquiétantes de la Municipalité de Rivas et des associations, mais elles sont contredites par les déclarations de la population de Valdemingómez.

Il est à noter que celle-ci s'est essentiellement plainte du mauvais état de santé des enfants, caractérisée par des maladies bronchitiques et respiratoires, ainsi que par de fréquents phénomènes diarrhéiques (l'eau étant pointée du doigt) et d'infections de la peau, que les membres de la visite d'étude ont pu constater de visu. Il a pu, en outre, être établi que les nombreux chiens étaient couverts de pustules, ce qui en fait des agents privilégiés de contamination de ces maladies éruptives, sinon d'autres pathologies.

Il est vrai que les habitants des bidonvilles disposent presque tous de la carte sanitaire et qu'ils ont accès aux dispensaires de Rivas ou Vallecas-Villa, sans compter le recours à la médecine privée. Le Rapporteur n'entend pas ignorer non plus les actions qui ont été menées par les services publics sanitaires à Valdemingómez, mais ces diverses mesures lui semblent beaucoup trop ponctuelles et donc insuffisantes pour traiter la fragilité sanitaire endémique de cette population. Quelques exemples permettent de fonder ce jugement: à la fin du mois d'avril 1996 le Directeur du Consortium de la Population Marginalisée alertait les services de santé publique de la zone I, dépendant de la Communauté de Madrid, de l'apparition de cas d'hépatite au sein de la population de Cañada Real. Bien que les services de Vallecas-Villa et de Rivas, qui ont en charge le contrôle sanitaire de cette population, n'en aient pas eu de connaissance préalable, ils envoyèrent une équipe sur place le 17 mai accompagnée d'un membre du Consortium. Le taux de chlore et d'acidité des trois points d'eau fut analysé, les résultats n'indiquèrent aucun dépassement des normes admises.

Le rapport en date du 21 mai précise qu'il n'a pas été possible de prendre contact avec la famille dont les deux enfants auraient présenté des symptômes d'hépatite A et conclut de façon lapidaire qu'aucun autre cas ne s'est révélé et qu'aucune mesure prophylactique n'est prescrite, sachant que de toute façon, un tel virus serait bénin et fréquent chez des enfants placés dans ces conditions économiques. Néanmoins, une action de type préventif fut envisagée dans le cadre d'un programme général de vaccination à destination de l'ensemble de la population marginalisée de Madrid et les services sanitaires locaux demandèrent à INSALUD, (l'organisme gouvernemental de santé publique) de s'en charger, ce qui fut accepté malgré quelques réticences: INSALUD aurait, en effet, offert auparavant son assistance à cette population, proposant vainement l'attribution de la carte sanitaire et un horaire de consultation réservé. INSALUD se plaignait, en particulier, que cette population ne respectait pas cet horaire, en ayant toujours recours à ses équipes médicales en urgence. Le 1er juillet 1996, à l'initiative du Consortium, eut lieu une réunion sur le programme de vaccinations entre toutes les parties intéressées: les divers services officiels, des représentants de la population (le Président de l'Association de Cañada Real et un habitant du site, cf. note 6 supra), des représentants de la paroisse et de Caritas (une organisation confessionnelle en contact depuis longtemps avec cette population).

Au cours de cette réunion, le Président de l'Association se plaignait du refus d'INSALUD de soigner les malades de Cañada Real en urgence et l'habitant du site quitta la réunion en refusant les mesures de vaccinations prévues, après qu'il eut posé le problème du relogement comme moyen d'améliorer la situation sanitaire et qu'une fin de non-recevoir lui ait été opposée. Lors de la réunion suivante du 11 juillet, la mise en oeuvre du programme de vaccination a été de nouveau repoussé par la population, au motif qu'elle était excédée de ne pas être relogée. Ces comptes-rendus de réunion, que nous a fournis le Consortium, prouvent clairement que la population de Cañada Real rejette certaines mesures sanitaires, non pour des raisons religieuses comme nous l'ont affirmé les services sociaux, mais bien parce que sa principale préoccupation est d'obtenir un relogement et qu'elle estime que ce refus peut constituer un moyen de pression sur les autorités.

Quoiqu'il en soit, cette politique publique de santé nous semble davantage relever de la réaction que de la prévention, que devrait imposer le respect du principe de précaution le plus élémentaire. Le Rapporteur veut croire que ces importantes carences sont dues avant tout à un obstacle d'ordre bureaucratique, dont il a pu mesurer l'ampleur. Se pose, en effet, la question des multiples organismes et services compétents en matière de santé publique, et d'ailleurs les autorités concernées directement en ont bien conscience, puisque dans les rapports officiels, la nécessaire coordination est évoquée à plusieurs reprises. Si, juridiquement, en effet, les compétences dans le domaine sanitaire et social appartiennent à la Communauté de Madrid, celle-ci fournit avant tout les moyens financiers de leur action aux mairies de son ressort territorial, chacune d'elles organisant librement les services sanitaires de son district. mais ces services doivent cohabiter avec les structures et les programmes d'INSALUD, organisme gouvernemental de santé public. Enfin, à Cañada Real, il y a l'intervention des services sociaux du Consortium de relogement de la population marginale, financés à égalité par la Communauté et la Municipalité de Madrid.

Il en résulte un manifeste imbroglio administratif et l'on ne peut s'étonner qu'une population fragilisée et peu éduquée ait quelque mal à se conformer à cette diversité de décisions et d'actions. Mais en l'occurrence, ces doubles emplois en matière de santé publique empêchent surtout la définition et l'application d'une politique sanitaire cohérente et efficace et ces conflits de compétence constituent un facteur, voire un prétexte, d'impuissance et d'inertie. Cette conclusion peut paraître sévère, mais elle est partagée par Mme R. Posada, la conseillère pour la Santé et les Services Sociaux de la Communauté de Madrid. Le 5 juin 1996, devant l'Assemblée de la Communauté, celle-ci déclarait solennellement que le bidonville de Cañada Real "ne réunit pas les conditions minimales en matière d'hygiène et de santé" et que cette situation constituait "une honte pour tous". Soutenue par l'ensemble des partis politiques présents, elle réclamait "le transfert urgent" de la population13. Cette requête n'ayant pas été encore suivie d'effets, le Rapporteur considère donc que la situation particulièrement dégradée des conditions sanitaires à Valdemingómez exigerait l'instauration d'un organisme clairement désigné, qui serait l'unique interlocuteur de la population et la prendrait en charge. Il s'agirait là d'un signe tangible qu'a été décidée une politique volontariste, digne des enjeux sanitaires de Valdemingómez.

De cet examen succinct de la situation ponctuelle, le Rapporteur est obligé de conclure que la population de Cañada Real vit à un niveau d'exclusion, tant matérielle que morale, peu conforme aux droits élémentaires fondamentaux reconnus aux citoyens espagnols par leur Constitution. Le Rapporteur ne manquera pas de revenir sur cet aspect essentiel, mais au préalable, il convient d'analyser les raisons de la cristallisation de cette affaire, dont continue de souffrir la population. mais la construction de ce processus est plus largement déterminée par les origines et le caractère spécifiques du dossier.
 

coche.gif (924 bytes) La genèse de l'affaire de Valdemingómez  

Au début de la décennie 1990, la Municipalité de Madrid décidait de procéder à l'urbanisation de la zone de Los Focos dépendant du district de Vicálvaro, mais s'étendant sur le district de San Blas.

Officiellement l'objectif était d'y construire dix mille logements, avant qu'il soit également question de la construction d'un hypermarché. A cet endroit vivaient plus de deux cent cinquante familles marginales dans des conditions extrêmement précaires et, depuis plusieurs années, de vives tensions avaient surgi entre cette population et le voisinage qui avait demandé son relogement ailleurs, appuyé par les responsables du district de San Blas.

Au sein de ce district, des familles n'appartenant pas seulement à la communauté gitane s'étaient installées dans le lieu-dit Camino Viejo de los Toros: il est important de souligner que ces familles de Los Toros, dont certaines vivaient là depuis de nombreuses années, avaient été négligées lors du recensement de 1986 par le Consortium de relogement de la population marginale, organisme créé la même année. Or, c'est ce recensement qui conditionnait -et conditionne toujours- le droit pour les familles comptabilisées de se voir offrir un logement par le Consortium ou, éventuellement, d'autres sociétés municipales (EMV, Empresa Municipal de la Vivienda, IVIMA, Instituto de la Vivienda de Madrid), ce qui signifiait qu'aucune d'entre elles ne bénéficiait, en principe, d'un droit à relogement municipal.

Cependant, le district de San Blas proposa à l'EMV de reloger dix-huit familles non gitanes dans des appartements construits dans des tours. En septembre 1993 un recensement de l'EMV des habitants demeurant sur le site, exclusivement gitans, faisait état de cinquante-deux familles, la liste étant transmise au Consortium afin qu'il prépare les dossiers d'expulsion et les conditions d'une éventuelle réinstallation dans un autre endroit. Au cours des semaines suivantes il semble que des contacts ont été noués entre la Municipalité de Madrid, notamment la Direction de l'Urbanisme, et l'association Caritas, qui avait entrepris une action en direction de cette population socialement exclue. Celle-ci demandait que l'évacuation de Los Toros s'accompagnât d'un transfert des familles sur un autre terrain municipal, que la population ne fût pas dispersée et qu'un programme d'accès au revenu minimum (IMI) fût développé en sa faveur.

Aux termes de cette négociation un accord était conclu entre Caritas et la Municipalité pour déplacer la population sur le site de Cañada Real, où la ville disposait d'un terrain libre. Le 9 mai 1994 au matin, les engins de terrassement détruisaient les baraques de Los Toros et les familles étaient emmenées à Cañada Real, où quasiment rien n'avait été prévu pour leur arrivée. Un point d'eau et une ligne électrique étaient installés dans la précipitation et les services techniques ne fournissaient que quelques éléments de construction, insuffisants à la mise en place d'abris précaires et provisoires sans aucun outillage.

Deux questions méritent, selon le Rapporteur, d'être posées au sujet de ce transfert imposé par les autorités. La première a trait à sa légalité, même si elle est un peu vaine et que, ce qui compte, est aujourd'hui d'en régler les conséquences désastreuses pour la population.
Sur ce point, les rapports officiels, confirmés par les déclarations des responsables municipaux, se réfèrent à une décision judiciaire d'injonction d'expulsion, qui aurait permis son exécution. La consultation du dossier de justice, comme nos entretiens avec les autorités judiciaires, notamment M. le Procureur, n'ont pas permis de conforter cette assertion.

Mais la seconde interrogation importe davantage: elle porte sur le fait de savoir si le transfert à Cañada Real devait être considéré comme provisoire avant un relogement ailleurs, ou si les autorités avaient l'intention de réaliser ce relogement sur place, mais dans des conditions plus décentes. De la réponse à cette question dépendra la nature de l'engagement pris par les autorités, ainsi que sa portée. Du côté de ces dernières, il ne fait pas de doute qu'elles avaient envisagé depuis longtemps d'utiliser le terrain de Cañada Real pour y loger des populations exclues dans des habitations prévues à cette fin. Plusieurs documents en témoignent: le 16 octobre 1991, par exemple, le Conseil d'Administration du Consortium pour le relogement de la population marginale, en présence de représentants de la Mairie et de la Communauté de Madrid, décidait de "commencer à court terme les unités d'habitation, là où un terrain est à la disposition du programme: Cañada Real".

De même, le 4 mars 1994, soit quelques semaines avant l'expulsion de Los Toros, le Conseil d'Administration de l'EMV discutait de l'adjudication d'un marché public de cent logements sur cent trente parcelles sur le terrain n° 1 de Cañada Real pour un prix maximum de mille millions de pesetas (l'attribution du marché à une entreprise fut approuvée pour un coût environ deux fois moindre, les travaux devant être réalisés à une échéance de quatre mois et demi). L'objectif était bien d'aménager ce terrain, ce qu'on commença d'entreprendre, puisqu'on constate encore actuellement qu'il a été délimité, dégagé et nivelé en vue d'y construire des logements préfabriqués. Seul ce type de logements aurait été possible, car le site de Valdemingómez étant juridiquement inconstructible, il ne nécessiterait aucun permis de construire14! Il est donc clair que les autorités publiques n'ont pu obtenir cette expulsion précaire et en urgence que contre la promesse d'une installation décente et durable sur le site.

Cet engagement se trouve en effet confirmé par le comportement de la population chassée de Los Toros: le fait qu'elle accepte les conditions déplorables de son transfert et de sa réinstallation est un signe, qu'elle pouvait considérer celles-ci comme provisoires conformément à l'accord conclu entre la Municipalité et Caritas. Cette indication n'est cependant pas décisive, car, en fait, pouvait-elle faire autrement que de se plier à la contrainte? Mais un autre élément illustre le fait que cette population a pu espérer un relogement organisé sur le site: en effet, si vingt deux familles seulement sur les cinquante deux recensées à Los Toros furent transférées à Cañada Real (les trente autres ont sans doute prévenu cette mesure autoritaire), elles étaient accompagnées de trente quatre autres familles. Il est probable que celles-ci auraient été récemment attirées à Los Toros par cette promesse de relogement à Cañada Real, dont elles comptaient bénéficier.

Le caractère avéré de cet engagement est considéré par les autorités, non seulement comme le symbole de leur bonne foi ou de leur bonne volonté à l'époque du transfert, mais aussi comme la preuve que ce transfert a été accepté par la population. Le Rapporteur ne partage pas cette dernière argumentation, et ce pour plusieurs raisons. D'une part, cela n'enlève rien aux conditions coercitives de l'expulsion et au fait qu'en attendant la construction de ces logements préfabriqués, la population ait été laissée à l'abandon le plus complet et livrée à elle-même: on ne peut raisonnablement soutenir qu'elle ait consenti par avance à cette situation exécrable. D'autre part, le Rapporteur estime que les fondements de la validité d'un tel accord sont juridiquement fragiles: entre la puissance publique et une population, même représentée par Caritas, ignorante de ces procédures, désorientée par les menaces d'expulsion, placée, en somme, devant le fait accompli -le transfert à Cañada Real ou rien- il ne peut être question d'une véritable négociation et de la conclusion d'un accord équitable. De plus, il est hautement probable que les familles ont "accepté la proposition" de Cañada Real sans connaître les conditions environnementales du site, susceptibles d'affecter leur santé et d'empêcher toute mise en oeuvre de la promesse de relogement: une telle occultation de la réalité pourrait, en droit, constituer un moyen de contrariété à l'ordre public, auquel doivent se conformer les contrats passés par les personnes privées.

Certes, le Rapporteur a pris connaissance d'un document postérieur à l'expulsion relatif à la conclusion d'une entrevue qui s'est déroulée le 24 novembre 1994 entre une partie des familles de Cañada Real et les responsables du Consortium. Ce document, transmis le 30 novembre à M. J.I. Echevarría, adjoint au Maire chargé de l'urbanisme, fait état de la réponse des familles à une nouvelle proposition des autorités: on leur demandait si elles voulaient rester à Cañada Real dans des logements préfabriqués ou être à nouveau transférées au campement de la Carretera de Extremadura (Mimbreras ou Cuatrovientos). Les familles choisirent fermement de rester à Cañada Real.

Le Rapporteur n'est en rien convaincu que ce "nouvel accord" démontre que la population a volontairement choisi d'accepter les conditions de vie qui étaient les siennes depuis six mois, ce qui laisserait sous-entendre qu'elles ne seraient pas aussi exécrables que certains l'affirment. Il convient, en effet, de prêter attention à l'alternative offerte par les responsables publics: soit des préfabriqués qu'on continue à faire miroiter, soit être l'objet d'un nouveau transfert vers un site dont les conditions de relogement ne sont pas explicitées. Le choix des familles placées devant ces options est parfaitement compréhensible: elles s'en tiennent à l'engagement pris au moment du transfert initial et s'accrochent à la perspective d'un relogement sur place, alors que seulement quelques mois ont passé et que cette perspective ne peut à leurs yeux être complètement écartée, elles peuvent craindre au contraire, qu'un nouveau transfert soit invoqué par les autorités comme un moyen de se délier de leur promesse et de ne jamais les reloger; enfin, "last but not least", après une expulsion traumatisante, cette population fragilisée ne souhaite pas renouveler l'expérience et peut présumer que le pire est toujours à venir. Cet "accord" de novembre 1994 a donc sa logique, qui ne peut, à notre avis, être interprétée comme valant consentement quant aux conditions matérielles et morales de vie à Cañada Real.

Par contre, ce document confirme l'engagement officiel de procéder au relogement des familles venant de Los Toros: en effet, il réitère la promesse de la construction de préfabriqués sur le site, même si les autorités commencent à douter de sa mise en oeuvre en raison de nombreux obstacles, notamment judiciaires (cf. III infra). Mais, en outre, on constate que la proposition est faite exclusivement aux vingt deux familles ayant effectivement habité à Los Toros et recensées comme telles et non aux trente quatre autres qui les ont rejointes dans l'espoir d'un relogement décent à Cañada Real (cf. 10c/ supra): ce traitement différencié tend à prouver que les responsables publics continuent de s'estimer liés par l'engagement de relogement pris à l'égard des familles expulsées de Los Toros.

Cette observation est tout à fait essentielle, dans la mesure où elle contredit la position actuelle défendue par les autorités lors de la visite d'étude du Conseil de l'Europe: aucune famille installée à Cañada Real n'aurait droit à un relogement prioritaire de la part du Consortium de relogement de la population marginale, parce qu'aucune ne figure dans le recensement de 1986 qui donne accès au relogement public (cf. 10 supra). Si tel est le cas, pourquoi alors avoir fait cette nouvelle proposition de relogement en novembre 1994? Le Rapporteur ne peut imaginer que, du côté officiel, on a espéré que les vingt deux familles choisiraient un nouveau transfert, ce qui les débarrasserait du dossier encombrant de Cañada Real, ou pire encore, que cette proposition relevait de la manoeuvre dilatoire, de la mauvaise foi ou du cynisme. Il n'y a sur ce point, aucun doute: les autorités compétentes ont pris l'engagement clair de reloger décemment les familles de Los Toros15, même si ce relogement est dérogatoire aux procédures et règles fixées en la matière par le Consortium.

Certes, on pourrait objecter à cette conclusion que l'engagement ne valait que pour un relogement à Cañada Real, et pas ailleurs, et qu'à partir du moment où celui-ci était devenu impossible, les normes habituelles reprenaient leur droit et aucun traitement préférentiel ne pouvait alors être octroyé aux vingt deux familles de Los Toros.

Toutefois, deux arguments sont à leur tour opposables à cette explication: d'une part, bien que le document faisant état de la décision des familles de rester sur place ne développe pas les conditions de relogement qui leur seraient offertes à Carretera de Extremadura, on a peine à croire qu'elles auraient été indécentes, a fortiori pires qu'à Valdemingómez. Les autorités déjà mises en cause à propos de cette affaire n'avaient aucunement intérêt à l'être davantage encore: si donc elles proposaient un relogement ailleurs qu'à Cañada Real, c'était pour clore un dossier qui tendait à s'envenimer. Cette proposition montre que le relogement à Cañada Real n'était pas la seule issue possible pour les autorités de Madrid.

D'autre part, même si le projet public avait été le relogement à Cañada Real ou pas de relogement du tout, et comme ce relogement ne s'avère pas réalisable, les familles ne peuvent en être tenues pour responsables. Si les conditions sanitaires et environnementales empêchent aujourd'hui de poursuivre tout programme de relogement, ce n'est en rien la population qui en est la cause. On pourrait même soutenir qu'en retenant le site de Cañada Real pour les reloger, les instances de décision se sont montrées imprudentes. Alors qu'on envisageait depuis quelque temps d'utiliser les terrains de Valdemingómez pour y installer la population marginale, il parait assez étrange qu'on n'ait pas davantage enquêté, afin de vérifier si les conditions minimales étaient réunies en matière sanitaire et de protection de l'environnement. En tout cas, les familles venant de Los Toros, auxquelles on a reconnu le principe de droit à relogement, n'ont pas à subir les conséquences de mauvaises options qui ont entravé les modalités de mise en oeuvre de ce principe. Si la pratique du relogement n'a pu avoir lieu, son principe, son obligation au moins morale subsistent et doivent être honorés.

Alertée par des médias et des associations que les conditions d'expulsion et de réinstallation à Cañada Real avaient heurtés, l'autorité judiciaire est intervenue afin de mettre un terme au projet de Cañada Real en faisant la lumière sur les graves risques encourus par la population au cas où on y aurait favorisé son implantation.
 
 

coche.gif (924 bytes) Evolution des procédures judiciaires  

L'intervention de la justice espagnole à propos de l'affaire de Valdemingómez s'est déployée dans deux directions distinctes: la question du fonctionnement de la ferme de porcs jouxtant le site a été traitée au plan pénal, tandis que celle relative à l'activité de la nouvelle usine d'incinération de déchets a suivi le cours du contentieux administratif.

Toutefois, malgré cette séparation des ordres juridiques, il convient de souligner le caractère complémentaire de ces procédures, étant donné que leur objectif était de mettre un terme à des infractions éventuelles de la légalité, de dégager des responsabilités, et, plus généralement; de protéger la population du bidonville des risques divers et graves menaçant sa santé.

D'ailleurs les saisines initiales de la justice effectuées par l'association Presencia Gitana se referaient à une situation générale: un premier rapport décrivant et dénonçant celle-ci fut remis à M. Le Procureur Général de l'Etat le 14 septembre 1994, démarche qui fut renouvelée le 20 septembre de la même année. Ces rapports furent communiqués aux plus hautes autorités, dont Sa Majesté le Roi Juan Carlos, et aux médias et reçurent le soutien de nombreuses organisations, dont le Forum pour la Coordination des Organisations Gitanes de l'Etat Espagnol (FOCOGE), qui, à notre connaissance, décida de s'associer à l'action civile contre la Municipalité de Madrid.

Enfin, un mémorandum complémentaire fut remis à Mr. le Procureur Général du Tribunal Supérieur de Madrid lors d'une entrevue en date du 13 février 1995. Ces rapports tendaient à attirer l'attention des autorités judiciaires sur les conditions sanitaires et environnementales du site et à provoquer l'ouverture d'une enquête, voire d'une action publique, de la part du Ministère Public.

Le recours au juge et son éventuelle implication devenaient alors d'autant plus nécessaires et urgents qu'au mois de décembre 1994 les travaux d'aménagement public en vue de construire des logements préfabriqués avaient débuté à Cañada Real et qu'il convenait que la justice puisse se prononcer sur leur légalité, avant qu'ils ne soient plus avancés et que tous soient mis devant le fait accompli.

Comme du côté du Parquet Général, la politique judiciaire est de ne négliger aucun dossier dont les conséquences peuvent dégénérer rapidement, la situation à Cañada Real est apparue suffisamment grave pour être examinée par Mr. le Procureur en charge des questions d'environnement et d'urbanisme. L'action prioritaire concernait les conditions d'activités de la ferme de porcs, tant légales que sanitaires. Il a été choisi d'ouvrir une information judiciaire pénale plutôt qu'administrative, en raison du caractère d'urgence de l'affaire et de l'obligation requise d'efficacité.

Après que des rapports provenant d'autres sources, notamment de la Garde Civile, ont été communiqués au Parquet, dès le 27 février deux témoins, considérés comme responsables du dossier, ont été entendus dans le cadre de l'instruction ouverte: M. J.I. Echevarría, en tant que Conseiller Municipal chargé de l'Urbanisme, a été principalement interrogé sur la salubrité du site, et M. L.A. Martínez, directeur de l'EMV, qui avait entrepris d'urbaniser les terrains proches de la ferme, sur les conditions légales de cette opération. Selon ce que le Rapporteur a pu apprendre de ces auditions, le premier a insisté sur les efforts de la Municipalité en faveur des populations concernées et s'est retranché derrière leur accord pour justifier l'autorisation de commencer les travaux, le second a indiqué que la construction de logements préfabriqués ne nécessitait pas que le sol fût urbanisable et qu'il suffisait de l'accord des services municipaux d'urbanisme, qui, en l'espèce, a été fourni. On doit néanmoins ajouter que Mr. J.I. Echevarría a fait état de la demande d'un rapport au service municipal de la Santé et de la Consommation sur les problèmes d'insalubrité et a annoncé que, sur la foi de ce rapport, la décision de suspendre l'activité de la ferme de porcs pourrait être prise.

Au vu de ces témoignages et de l'analyse des divers rapports sanitaires et toxicologiques officiels, le Parquet parvenait à la conclusion que cet établissement d'élevage industriel fonctionnait depuis 1957 sans aucun permis de mise en activité. Le 3 mars 1995 le Procureur engageait une action judiciaire contre son propriétaire pour délit écologique, estimant que, diplômé en pharmacie, il ne pouvait ignorer les infractions aux normes sanitaires, que constituaient le dépôt, à ciel ouvert et sans clôture, des déchets produits par les 3.000 porcs et le non-enfouissement des carcasses des animaux morts. Le 27 avril 1995, la Direction Municipale de l'Urbanisme, constatant l'absence d'autorisation officielle d'activité, en violation de la réglementation, adoptait un décret de fermeture immédiate de la ferme incriminée, après qu'une telle mesure eut été expressément recommandée par le Procureur sur le fondement des nombreuses atteintes aux règles en vigueur. Cette décision devenait définitive par arrêté municipal du 30 novembre 1995 et les scellés étaient posés sur les installations, le propriétaire de la ferme n'ayant pas sollicité d'autorisation municipale de fonctionnement. Quelques semaines plus tard une amende administrative d'un montant de 60.000 pesetas lui était infligée pour infraction aux règles en matière d'urbanisme et les services techniques de la ville procédaient au comblement des fosses de déjection.

Le procès du propriétaire de la ferme s'est tenu devant le Tribunal Correctionnel de Madrid n° 10 au cours du mois d'octobre 1996: la décision n° 369/96 rendue le 14 octobre déclarait le propriétaire non-coupable du délit écologique, compte tenu des observations et rapports réalisés, des témoignages recueillis et de la législation en vigueur, alors que le Procureur avait requis une peine de deux ans de prison et de cinq millions de pesetas d'amende. La lecture de cette sentence, contre laquelle le Parquet a fait appel, permet de percevoir nettement que si des manquements ou des déficiences pouvaient être reprochés à l'accusé, ces actes ne sauraient être constitutifs d'un délit écologique, dans la mesure où il n'était en rien responsable de l'installation des familles gitanes à proximité de sa ferme en 1994, alors qu'au contraire, les services municipaux qui avaient procédé au transfert avaient connaissance de longue date de cette activité et des risques qu'elle pouvait faire courir à la population.

Cette mise en cause judiciaire d'une éventuelle responsabilité publique s'est trouvée confirmée, puisque la décision demandait qu'un juge d'instruction recueille des témoignages pour établir l'existence potentielle d'un délit contre le droit des personnes relatif aux conditions de vie et aux menaces pesant sur la santé d'un groupe ethnique ou de personnes appartenant à ce groupe, en prenant en compte la possibilité de manoeuvres dolosives ou d'un délit de prévarication et que soient désignés les responsables, au cas où de telles infractions seraient caractérisées. Après que l'appel contre le propriétaire eut été rejeté, cette procédure est actuellement en cours, dont l'objectif serait de dégager les négligences ou les manques de vigilance des autorités, qui auraient pu présider à l'installation imposée de la population, dont le jugement affirme qu'elle ne "réunit pas les conditions minimales d'hygiène".

La procédure judiciaire relative à l'usine d'incinération de déchets s'est accélérée, lorsqu'en décembre 1995 la Municipalité a donné à cette nouvelle et moderne entreprise l'autorisation de fonctionner pour une période d'essai. Le 29 de ce mois, le Procureur en charge de l'environnement demandait la suspension immédiate de l'activité en laissant entendre que toutes les mesures de protection de la santé et de l'environnement exigées par la loi n'avaient pas été respectées et qu'il envisageait d'ouvrir, sur ce point, une information destinée à établir les responsabilités tant privées (la direction de l'entreprise) que publiques. Les irrégularités alléguées par le Parquet étaient nombreuses et portaient sur les lacunes des procédures de contrôle et des études d'impact environnemental, sur les "ambiguïtés" des substances réellement traitées par l'usine et les dispositifs techniques, dont elle était dotée. Le Procureur faisait observer, par exemple, que la dioxine résultant des opérations d'incinération était très cancérigène et que plusieurs catégories d'individus dont les salariés et les voisins les plus proches de l'usine, étaient susceptibles de constituer des groupes à risques sanitaires.

Il convient de reconnaître que cette intervention du Parquet avait été précédée de nombreuses interrogations posées publiquement par des entités de toutes natures, partis politiques, associations de défense de l'environnement et même élus des localités voisines au sujet de l'entrée en fonctions de la nouvelle usine et de sa conformité aux normes existantes. Cela signifie que la mobilisation a été plus large, et les débats plus âpres, qu'à propos des troubles sanitaires dus à la ferme de porcs, qui concernaient plus spécifiquement la population de Cañada Real, même si celle-ci est considérée comme une victime des dangers potentiels de l'usine.

Il n'est donc pas étonnant, dans ces conditions, que les autorités municipales aient tenu à répliquer sur-le-champ à l'intervention du Parquet: le Conseiller pour l'Environnement, tout en contestant la validité des critiques judiciaires, fit observer que l'usine ne fonctionnait qu'à titre probatoire et qu'au terme de cette période, si elle ne s'avérait pas sûre, elle ne bénéficierait d'aucune autorisation définitive de fonctionnement. D'une façon générale, les autorités municipales se retranchèrent derrière les avis favorables de nombreux experts, dont l'Agence Fédérale de protection de l'environnement des Etats-Unis. Ces réponses à finalité rassurante ne mirent pas fin à l'enquête diligentée par la justice, d'autant qu'on apprit que l'usine de Valdemingómez n'avait pas fait l'objet d'une étude d'impact environnemental, au motif que, commencée en 1989, elle n'était pas soumise au régime juridique de la loi de 1991 exigeant un tel rapport et que, fonctionnant à 5% de ses capacités depuis décembre 1995, il était normal qu'elle ne dépassât pas les seuils fixés en matière de pollution et de santé publique.

En définitive, la section du contentieux administratif du Tribunal Supérieur de Justice de Madrid admit la recevabilité de plusieurs recours du Parquet en février et mars 1996, le premier formé contre l'autorisation de mise en marche, le second portant sur l'aptitude de l'usine à produire des résidus, dont certains potentiellement toxiques, et le troisième sur les catégories de déchets susceptibles d'être traités. Les autorités municipales réagirent à cette action en justice en la qualifiant de "peu importante". Avant que le juge statue sur ces recours, les controverses continuèrent essentiellement au sein des instances politiques: certaines formations partisanes réclamèrent un moratoire dans l'activité de l'usine jusqu'à la décision judiciaire, la Communauté de Madrid décida de constituer une commission habilitée à mener une étude toxicologique, tandis que, du côté des autorités, on affirmait avoir respecté l'ensemble des normes et avoir reçu l'appui, en ce domaine, de l'Union Européenne.

La décision de la chambre administrative fut rendue le 11 octobre 1996: elle estima que les défauts de contrôle des réactions chimiques produites par les résidus d'incinération avaient été prouvés et désigna une commission scientifique de six experts indépendants chargés de rédiger un rapport à son intention dans un délai d'un mois sur tous les risques potentiels pour la santé et l'environnement. De leurs conclusions dépendrait la décision définitive du Tribunal: au cas où des émanations toxiques seraient révélées par ces expertises, les magistrats ont laissé entendre qu'ils pourraient ordonner la fermeture immédiate de l'usine. Cette décision a satisfait les parties concernées dans la mesure où elle s'est inscrite dans une logique de prévention et d'élémentaire précaution16. En définitive, après l'élaboration et la remise du rapport, le Tribunal rendit sa décision à la fin du mois d'avril 1997: bien qu'elle constate que la technologie de l'entreprise puisse être améliorée, elle conclut qu'en l'état actuel des analyses, elle ne porte pas atteinte à la santé publique. La Municipalité a annoncé que l'usine d'incinération tournerait à plein régime à partir de juin 199717.

Au cours de la visite d'étude, le Rapporteur a cru comprendre que ces deux procédures judiciaires avaient pu être interprétées par les responsables publics comme une ingérence dans le champ politique et comme une forme de pression dans l'affaire du bidonville de Cañada Real. Le Rapporteur est même conduit à se demander si l'invocation de ces procédures ne constitue pas un facteur de cristallisation supplémentaire des positions, voire de blocage, dans cette affaire. Sur ce point, le Rapporteur tient à faire les observations suivantes.

D'abord, il convient de rappeler que les décisions de justice sont loin d'être défavorables aux autorités municipales, comme en témoigne la plus récente relative à la conformité de l'usine d'incinération. En second lieu, qu'il est très courant qu'une affaire touchant à la santé publique ou à la protection de l'environnement se développe à la fois sur le plan politique et dans l'ordre judiciaire: ceci n'a rien de spécifique à Madrid, surtout lorsque l'opinion publique et les médias s'en emparent et qu'elle est susceptible d'avoir des incidences sociales importantes. En réalité, elle peut se développer sur deux plans parallèles et recevoir un traitement différencié. Ce n'est donc pas parce qu'une question devient un enjeu politique que l'intervention du juge dans sa sphère de compétences se politise par osmose. Tout au contraire, elle peut fournir, comme en la seconde espèce (cf. supra), un moyen impartial et objectif de dépassionner un débat politisé et de le mener sur la voie d'un règlement.

Et, surtout, le Rapporteur ne saurait trop souligner la fonction essentielle assumée par le juge dans un Etat de droit. Il est le garant suprême du respect et de l'application des droits et libertés reconnus aux citoyens et l'opposabilité juridictionnelle de ces droits aux autorités publiques constitue un critère essentiel de la démocratie et de la soumission sociale à la légalité. Il est évident qu'en effet, on ne saurait exiger la conformité à la loi de la part des citoyens si, dans un même temps, leurs droits n'étaient pas garantis par le pouvoir judiciaire. Dans les deux procédures examinées, il semble au Rapporteur que la justice aurait failli à sa mission si elle ne s'était pas préoccupée du respect des règles sanitaires et environnementales les plus élémentaires à Valdemingómez. Les autorités ne sauraient donc voir dans ces procédures un signe d'acharnement judiciaire, mais, au contraire, un facteur de clarification du débat et d'aplanissement des litiges, d'autant que les juges ne se sont en rien départis de leur réserve et se sont cantonnés à l'exercice de leur mandat de gardiens des droits et libertés individuels.

Enfin, le Rapporteur se doit de faire observer fermement qu'en tout état de cause, quelles que soient les appréciations qui peuvent être portées sur ce processus judiciaire, la population gitane n'en saurait subir les conséquences: manifestement ce n'est pas cette population qui a saisi la justice, et a fortiori, aurait cherché à l'instrumentaliser, même si sa situation sanitaire déplorable a constitué le point de départ de la saisine, impliquant les conditions de fonctionnement de la ferme de porcs. De nouveau, on doit admettre le caractère légitime et incontestable de cette action judiciaire, qui ne fait aucune discrimination entre les citoyens espagnols, protégeant également leurs droits.

Si le but est de tendre à éradiquer les situations d'exclusion et à mener à bien une politique publique d'intégration à la communauté nationale et sociale, la protection des droits reconnus à tous au profit de cette population marginalisée, représente une étape importante vers cette intégration. D'autres facteurs, qui contribuent à bloquer toute solution à Cañada Real, méritent en conséquence d'être exposés.

 

coche.gif (924 bytes) Les raisons de la paralysie actuelle  

En exorde des développements de cette section, le Rapporteur tient à apporter la précision suivante: au cours de la visite d'étude les autorités compétentes ont avancé une pluralité de facteurs, lorsqu'il s'agissait d'expliquer pourquoi l'affaire de Cañada Real était enlisée et paraît désormais bloquée ainsi que de justifier leur propre comportement.

Il appartient au Rapporteur de relater le plus fidèlement possible les arguments avancés par les uns et les autres selon leurs responsabilités respectives et leur degré d'implication dans cette affaire, ou ceux, plus sous-jacents, qu'il a pu inférer de ses entretiens ou de la consultation de rapports. Mais il relève également de sa mission d'apprécier leur pertinence et leur validité au regard des véritables pouvoirs de décision et d'action de ces autorités et de leurs capacités à influer sur cette situation et à la faire évoluer.

Cette entreprise d'évaluation n'a pas pour objet de mettre en doute le bien-fondé de ces arguments, ni la bonne foi de ceux qui les invoquent. mais le Rapporteur estime qu'il convient d'en mesurer la nature et la portée exacte et d'en comprendre les implications pour la population gitane de Cañada Real. Le Rapporteur a eu, en effet, le sentiment que la référence constante à ces divers facteurs avait pour résultat de faire passer le sort de cette population à l'arrière-plan.

Quatre types de justifications doivent, dans cette perspective, être analysés: les arguments matériels, essentiellement financiers, les facteurs institutionnels, administratifs et politiques.

Les facteurs financiers

La question financière a été évoquée à plusieurs reprises, lorsque, de façon parfaitement compréhensible et légitime, les divers responsables des autorités publiques dépensières ont informé la mission d'étude des efforts consentis en faveur des populations victimes de l'exclusion et de leur coût. Le Ministère des Affaires Sociales et du Travail consacre, par exemple, 1.000 millions de pesetas chaque année depuis 1989 dans le cadre d'un programme de développement pour les gitans. De même la Municipalité et la Communauté autonome de Madrid contribuent pour 400 millions de pesetas chacune au budget de fonctionnement du Consortium pour l'année 1997 (pour la Mairie, sa participation à ce poste budgétaire s'élèverait à 1.300 millions de pesetas depuis 1990); à ces montants il convient d'ajouter pour l'année en cours plus de 400 millions de pesetas pris sur le budget municipal en vue de fournir des logements au Consortium par l'intermédiaire de l'EMV, qui alloue 10% des logements construits à cet organisme pour reloger la population marginale et 500 millions de pesetas destinés à permettre l'acquisition de logements par le Consortium directement sur le marché immobilier. Pour ce qui est de la Communauté autonome de Madrid, le Rapporteur a cru comprendre qu'elle participait aussi financièrement au programme de relogement du Consortium18.

Pour la seule année 1997, le Consortium a relogé 211 familles et a dépensé à cette fin 2.300 millions de pesetas. La Municipalité et la Communauté, en plus de leur action en matière de logements, affectent des fonds publics à des programmes culturels, sociaux et de formation: financement de l'IMI (revenu minimum d'insertion), projets de formation de médiateurs sociaux gitans approuvé par le Fonds Social Européen (30 millions de pesetas pour la période 95/97), programme de prévention contre la toxicomanie, prise en charge d'un soutien scolaire spécifique pour les femmes gitanes, etc...et pour les années 97/99, ces deux collectivités territoriales ont défini un projet d'accès à l'emploi après formation, pour lequel est prévu un budget de 75 millions de pesetas. Le Rapporteur a bien noté que les ressources financières du Consortium pour l'année 1997 ont été considérablement accrues, puisque la Municipalité et la Communauté lui ont affecté 2.395 millions de pesetas, l'objectif affiché étant de procurer un logement aux 530 familles recensées en 1986 (sur un total de 2.674 familles) et non encore relogées.

Le Rapporteur n'entend aucunement mettre en doute ni le montant global des sommes engagées, ni les opérations qu'elles ont permis de financer, et ce d'autant qu'il a pu se rendre compte de leur réalisation: il serait donc tout à fait injuste de ne pas reconnaître l'importance et l'ambition de la mobilisation financière publique à Madrid, et plus généralement en Espagne, en vue d'améliorer le sort de la population gitane. De plus, le Rapporteur tient à souligner que le coût financier spécifique du relogement de tout ou partie des familles de Cañada Real n'a jamais été évoqué comme un obstacle absolu à sa mise en oeuvre: il a seulement été précisé que les travaux de terrassement entrepris sur le site et définitivement interrompus en raison des injonctions administratives et judiciaires (cf. supra III) s'étaient montés à 30 millions de pesetas.

Cependant, le problème des ressources financières a été posé dans un contexte plus général, qui expliquerait l'incapacité présente de trouver une solution satisfaisante à cette affaire. Il a été d'abord avancé, que compte tenu du niveau de dépenses publiques atteint dans ce domaine, il était impossible de dégager des fonds supplémentaires pour une opération spécifique. Il semble, d'après les interlocuteurs de la visite d'étude du Conseil de l'Europe, qu'une telle mesure risquerait de rencontrer l'incompréhension des citoyens-contribuables, déjà peu favorables au financement de ces programmes en temps ordinaire. Mais surtout il a été mis l'accent sur la situation particulière de la ville de Madrid en matière de population marginale: comme toute capitale d'Etat, Madrid, en effet, constitue une destination privilégiée pour les phénomènes d'immigration, cet élément étant encore renforcé par la situation géographique de l'Espagne immédiate voisine du continent africain. Les autorités madrilènes estiment qu'une politique laxiste a été menée antérieurement et qu'on leur demande aujourd'hui de prendre en charge ses conséquences au plan financier et social. Encore a-t-il été convenu que malgré des contrôles renforcés ce pouvoir d'attraction de Madrid se poursuivait et concernait aussi des immigrants en provenance de pays européens, et notamment du Portugal.

Les responsables avouent qu'ils ne peuvent faire face à cette situation, qu'ils ne pourraient progressivement résorber que grâce à la participation financière de l'Etat espagnol, dont ils jugent l'aide actuellement très insuffisante. Dans ces conditions, où existent de nombreux foyers de bidonvilles "sauvages" dans l'agglomération, les autorités madrilènes craignent manifestement qu'engager une opération particulière (c'est-à-dire non créditée au budget prévisionnel) pourrait constituer un précédent qui leur serait ensuite opposable et engendrer une multitude de revendications de relogement effectué hors les procédures normales et imposées à tous.

A propos de la justification financière, telle qu'il a pu l'analyser, le Rapporteur souhaite faire les observations suivantes. De son point de vue, en effet, le budget d'une commune, même aussi importante que Madrid, n'est pas indéfiniment extensible, ce qui contraint le pouvoir municipal à définir des priorités et à effectuer des arbitrages financiers. Il va de soi, par exemple, que si Madrid constitue bien un pôle d'attraction pour l'immigration économique, qui recouvre par définition des populations pauvres et fragiles, et donc inaptes à se prendre en charge et peu intégrables à court terme, ni les finances de la ville ni ses structures d'accueil, ni ses programmes ne peuvent seuls en assumer la charge exponentielle. Il conviendrait que d'autres sources de financement, nationales mais également européennes, puissent prendre leur juste part de cette action publique.

Pour autant, et sans avoir procédé ou fait procéder à une étude financière relative au coût du relogement de la population de Valdemingómez (ce coût serait d'ailleurs variable selon le type de logements proposés et la population concernée, les familles originaires de Los Toros ou toutes celles vivant actuellement sur le site), le Rapporteur considère que l'élément financier n'est pas insurmontable en l'espèce. Si la municipalité s'engageait dans cette direction, nul doute qu'elle recevrait le soutien financier exceptionnel des autorités espagnoles, notamment celles qui suivent attentivement cette affaire au Ministère des Affaires Sociales . De plus, lors de la visite d'étude, ses membres ont informé la Municipalité de Madrid que le Fonds de Développement Social, organe du Conseil de l'Europe, était tout à fait habilité à lui prêter une assistance financière sous la forme d'un prêt pour mener à bien cette action de relogement. Les responsables du Fonds de Développement Social, consultés sur ce point, ont confirmé que ce type d'opération entrait bien dans son champ de compétences. Un dossier complet a été remis, à cet effet, aux autorités municipales de Madrid.

L'ensemble de ces contributions potentielles devrait, bien sûr, être finalisé pour que le processus de relogement ne soit pas interrompu. Toutes ces solutions matérielles confortent le Rapporteur dans l'idée que, dans cette affaire complexe, le facteur financier, aussi important soit-il, demeure secondaire: nombre de dossiers semblables ont toujours été réglés dès que la volonté politique s'est exprimée en ce sens19. En l'espèce, ce qui compte avant tout, c'est la décision politique: sans doute le bouclage financier ne sera pas facile mais les contributions en provenance des différentes sources précitées s'obtiendront d'autant plus aisément que l'engagement municipal sera rapide.

Quant à l'argument du précédent que constituerait le relogement dérogatoire aux règles établies, le Rapporteur ne l'estime pas pertinent, même si du côté de la Municipalité, on peut en redouter les effets financiers. Le principe "à situation exceptionnelle, traitement exceptionnel" devrait être strictement appliqué et expliqué par les autorités compétentes à leurs citoyens de Madrid, aux représentants et porte-parole de la population marginale, aux médias et à l'opinion publique. Dans l'esprit du Rapporteur, il est évident que si un tel règlement financier intervenait, il se fonderait en toute légitimité sur les conditions particulières et déplorables qui ont été imposées à la population gitane de Cañada Real et ne saurait être compris comme devant obliger les organismes publics à modifier leurs procédures en matière d'attribution de logements.

Pour conclure sur cet aspect financier, le Rapporteur voudrait en montrer le caractère plutôt relatif: s'il est vrai qu'en termes purement comptables un relogement grèverait le budget de la ville, le bilan coût/avantage d'une telle décision ne peut seulement s'apprécier de cette manière. En effet, s'agissant d'une affaire qui s'est politisée, publicisée et médiatisée, voire internationalisée, on aperçoit bien l'avantage en termes de crédibilité et de respect des engagements, c'est-à-dire en termes politiques, que tirerait la Municipalité d'en proposer une solution rapide et tout au contraire, l'image peu flatteuse qui serait la sienne, si elle continuait de la laisser s'enliser, en se réfugiant derrière un obstacle matériel. L'analyse de l'argument financier a montré que plusieurs niveaux de décisions politiques se trouvent impliqués et combien leur concours respectif est nécessaire à une issue satisfaisante. Il n'en reste pas moins que certains problèmes institutionnels ont été invoqués dans l'explication de l'immobilisme actuel.

Les facteurs institutionnels

Trois niveaux de décision politique incarnés par des institutions distinctes sont impliqués dans l'affaire de Cañada Real sur le fondement de leur champ de compétences respectif.
D'abord au niveau central, le gouvernement espagnol s'en préoccupe légitimement dans la mesure où une politique publique nationale est définie et financée depuis plusieurs années, qui se concrétise par le programme de développement pour la population gitane. Celui-ci est piloté par les services compétents du Ministère du Travail et des Affaires Sociales, mis en place à cet effet, en collaboration avec une commission consultative, dont font partie les associations gitanes (quatre associations nationales, six fédérations régionales d'associations). Cette commission est chargée de faire des propositions en vue de l'adoption de mesures à intégrer aux projets à venir, d'analyser les importantes difficultés sociales de la communauté gitane et d'évaluer les projets d'intervention sociale impulsés par les programmes ministériels. Ces programmes couvrent l'ensemble des problèmes graves auxquels se trouve constamment confrontée la population gitane: la scolarisation des mineurs, la lutte contre l'analphabétisme des adultes, la protection de la santé, l'accession à un logement décent, etc... Cette politique structurelle suffirait à elle seule à expliquer l'intérêt porté par les services ministériels depuis le début de cette affaire, où on retrouve ces problèmes à un degré extrême.

L'attention est encore plus soutenue aujourd'hui car le gouvernement espagnol a parfaitement compris qu'elle était susceptible de nuire à l'image de l'Espagne au plan international et ruiner ainsi les efforts incontestables entrepris dans ce secteur.

Cependant, il apparaît que selon le système espagnol de répartition des compétences, le traitement et le règlement politique d'un tel dossier ne sont pas du ressort des pouvoirs centraux et dépendent au contraire, des autorités gérant les collectivités territoriales, et plus particulièrement la Municipalité. Cet élément institutionnel explique que les responsables ministériels, malgré leur désir affiché de trouver une issue rapide et satisfaisante, ont indiqué aux membres de la mission d'étude qu'une intervention directe matérialisée par une décision des organes centraux était juridiquement impossible. Dans ces conditions, le gouvernement espagnol s'est efforcé d'exercer un pouvoir d'influence en proposant des voies de règlement aux institutions décisionnaires, voire en opérant certaines pressions à leur encontre.

On a envisagé de débloquer des crédits budgétaires spécifiques, des réunions de concertation ont été organisées: au cours de l'une d'elles, par exemple, en 1995 les quatre associations gitanes représentatives au niveau national ont été sollicitées afin d'établir un programme en faveur de la population de Cañada Real que le Ministère s'était engagé à financer. Le gouvernement laisse entendre que l'échec de cette proposition serait dû aux hésitations des associations à s'impliquer plus avant dans une affaire qui avait déjà pris une tournure politique trop marquée. En tout état de cause, aucune de ces incitations ou de ces actions n'a jusqu'à présent abouti, la Municipalité ayant répondu à ces requêtes par les mêmes arguments: contraintes financières, survenance d'un précédent au cas d'un traitement spécifique, présence à Cañada Real de familles qui se sont placées dans l'illégalité.

Le Rapporteur ne doute nullement de la détermination du gouvernement de contribuer à l'élaboration d'une solution, pas plus qu'il n'ignore les limites juridiques et institutionnelles de son action. La décentralisation et l'autonomie des pouvoirs, telles qu'instaurées en Espagne, impliquent un strict respect de la part des institutions concernées. Celles-ci se montrent d'ailleurs, en général, très sourcilleuses dans la protection de leurs propres prérogatives. Néanmoins, le Rapporteur doit souligner qu'un tel système ne saurait constituer une justification suffisamment pertinente à l'attentisme ou à l'impuissance. S'il est vrai que le pouvoir central ne saurait se substituer aux autorités territoriales ou locales, il n'est pas dépourvu de certains moyens d'actions, surtout lorsqu'un programme national est défini et financé au niveau national, comme c'est le cas en l'espèce à destination de la communauté gitane.

Cette capacité d'incitation et d'appui à un dialogue patient et constructif entre toutes les parties aurait dû, de l'avis du Rapporteur, trouver à s'exprimer davantage: la vigilance des services ministériels habitués à suivre les problèmes de ce type, a été prise en défaut par l'enlisement de cette affaire. Il est clair, en outre, que le gouvernement d'un Etat est le mieux à même d'apprécier la portée internationale potentielle d'une question interne: cet enjeu a été ici saisi avec retard, alors que si la réaction avait été plus rapide et l'attention plus soutenue, le gouvernement aurait pu impulser un processus de règlement interne et prévenir ainsi tout phénomène d'internationalisation.

Quant aux deux autres échelons institutionnels concernés, ils sont représentés par la Communauté autonome de Madrid et par la Municipalité de Madrid. Pour ce qui a trait à la Communauté, le partage des compétences lui permet de connaître de la situation dans le seul domaine sanitaire et social, qui lui est dévolu. Lors de l'entretien accordé à la mission d'étude par M. J.F. Fermosel Díaz, Vice-Conseiller pour la santé et les services sociaux de la Communauté autonome, celui-ci a rappelé cette stricte délimitation des compétences, qui exclut toute responsabilité de cette collectivité territoriale dans la dégradation et le blocage de la situation à Valdemingómez. Encore faut-il rappeler, comme indiqué précédemment (cf. 9g supra), que cette prérogative sanitaire de la Communauté est essentiellement d'ordre financier, son exercice étant du ressort des districts municipaux ou des services sociaux du Consortium pour la population marginale sans omettre les responsabilités d'INSALUD, organisme national chargé de la santé publique: ces chevauchements de compétences avaient démontré leur singulière inefficacité, dont la population gitane continue à subir les conséquences.

Il faut cependant reconnaître que la Municipalité de Madrid et ses plus hauts responsables assument pleinement leurs décisions et leurs responsabilités dans cette affaire relevant de leur compétence, sans chercher à mettre en cause l'immobilisme actuel sur le compte des autres institutions. Le Rapporteur estime, toutefois, que l'importance de cette affaire, de même que la complexité de son règlement, mériteraient que toutes ces institutions, nonobstant leurs sphères de compétences respectives, concourent à définir une solution et coopèrent à sa mise en oeuvre. En effet, il apparaîtrait paradoxal au Rapporteur, que la décentralisation des pouvoirs, qui doit en principe permettre une résolution plus efficace des problèmes des citoyens, constitue en l'espèce un obstacle en raison d'un arc-boutement d'une des institutions sur ses prérogatives ou d'une transgression passagère de compétences que pourrait induire une action commune: les relations inter-institutionnelles ne peuvent conduire à la privation des droits individuels. Dans l'affaire de Cañada Real des facteurs administratifs s'ajoutent à ce parallélisme institutionnel et contribuent à expliquer l'immobilisme actuel. Leur invocation est-elle justifiée?

Les facteurs administratifs

C'est le Consortium pour la population marginale, mis en place par une convention tripartite (Gouvernement, Communauté Autonome et Municipalité) conclue en 1986 et financé par ces trois centres de pouvoirs, dont la fonction initiale essentielle était d'organiser et réaliser le relogement progressif de la population vivant dans les bidonvilles autour de Madrid après avoir procédé à son recensement. Mais, dès 1988, ses compétences étaient étendues en raison de l'absolue nécessité de développer un programme d'action sociale intégrée dans des secteurs où cette population souffre de graves difficultés: l'éducation, la formation, la santé et le travail.

C'est donc le Consortium et ses services (125 collaborateurs au total répartis dans 21 bureaux installés dans les quartiers d'intervention) qui constituent la structure principale de gestion et d'exécution de la politique publique arrêtée par la Municipalité à l'égard de la population marginale, dont officiellement 35% appartiennent à la communauté gitane. Les objectifs assignés au Consortium sont clairs: l'éradication à terme de la présence des bidonvilles nécessite une politique de relogement dynamique et l'intégration des populations, une fois celles-ci relogées ou en attente d'un relogement, afin qu'il n'y ait pas de retour vers l'exclusion.

C'est dans ce cadre que s'inscrivent la position et l'action de cet organisme à l'égard de la population de Cañada Real: elles se trouvent réitérées dans les documents publiés faisant le point sur la situation et elles ont été constamment rappelées par les responsables lors de la visite d'étude. En premier lieu, cette population qui n'a pas été recensée en 1986, n'est en conséquence pas inscrite sur les listes et aucun droit au relogement ne lui est reconnu selon les procédures du Consortium : il a été indiqué qu'une telle offre était impossible, car elle romprait l'égalité entre les membres de la population marginale et retarderait d'autant le relogement de ceux qui jouissent de ce droit et dont le tour est arrivé conformément au règlement établi.

L'action du Consortium se réduit donc à la prestation de services sociaux - aide à l'éducation et à la formation, surveillance de la santé publique et de la salubrité des équipements sommaires mis à disposition de la population (points d'eau), voire à l'enlèvement des ordures ménagères. Selon les responsables du Consortium, cette assistance est rigoureusement découplée du problème de relogement de la population, qui n'entrerait pas dans leur champ de compétences et ne relèverait pas de leur responsabilité.
Si, ensuite, se trouve évoquée l'hypothèse d'une intervention spécifique du Consortium en matière de relogement en raison des conditions imposées aux gitans de Valdemingómez, les arguments suivants sont développés pour conclure à un refus catégorique de l'envisager: outre les contraintes financières déjà évoquées, il est souligné que cela risquerait d'ébranler le système de relogement instauré par le Consortium, dans la mesure où d'autres familles non recensées chercheraient à se prévaloir de cet exemple pour revendiquer un logement auprès des services du Consortium. En outre, cela constituerait une prime à l'illégalité par rapport à la population marginale qui se conforme aux normes, certaines familles installées à Valdemingómez ayant déjà eu accès à des logements offerts par les organismes publics. Cependant, l'argument principal et prétendument décisif tiendrait au fait que la population de Cañada Real serait placée dans les mêmes conditions que bien d'autres familles exclues installées ailleurs, ce qui n'exigerait pas de lui porter une attention particulière, ni un traitement privilégié. "La situation actuelle de Cañada Real n'est pas substantiellement différente d'autres implantations qui entourent la capitale, Cerro Mica, Salobral, Peñagrande20

Le Rapporteur a déjà eu l'occasion de porter une appréciation sur deux des justifications avancées, celle relative au précédent potentiellement coûteux (cf. 12c supra) et celle portant sur le comportement illicite de familles installées aujourd'hui à Cañada Real et qui chercheraient à bénéficier d'un relogement (cf. 7 supra), il n'entend donc pas y revenir. Par contre il apparaît très important d'examiner précisément la validité de l'égalité de conditions. A ce propos, il voudrait d'abord faire remarquer le caractère sans doute involontairement maladroit d'une telle affirmation: si d'autres populations vivaient dans un dénuement identique, il faudrait s'attendre à ce que dans un proche avenir les associations s'en mêlent, les médias soient alertés, les institutions publiques mises en cause comme à Cañada Real, et pourquoi pas, que le Conseil de l'Europe soit amené à s'en préoccuper.

D'autre part, il faut convenir que cet argument, s'il était avéré, ne donnerait pas une représentation très flatteuse de l'action du Consortium ou, plus généralement, des initiatives publiques à destination de cette population. Compte tenu des sommes engagées, des investissements réalisés et des diverses actions menées, il se poserait alors un problème d'efficacité, si vraiment cela laissait persister, ou n'empêchait pas plusieurs situations comparables à Cañada Real. Or, s'il ne peut prétendre avoir une connaissance exhaustive de tous les quartiers difficiles, le Rapporteur a pu mesurer les efforts entrepris et les résultats obtenus, tout en convenant de leur diversité et du travail qui reste à accomplir, ce que les responsables du Consortium ne cherchent absolument pas à dissimuler.

Plus fondamentalement, cette référence à l'égalité de situations pour réfuter tout traitement particulier en faveur de Cañada Real semble fort contestable. En effet, à supposer même que des conditions semblables existeraient ailleurs, elles n'auraient pas la même cause: à la connaissance du Rapporteur, les autres implantations évoquées ne résultent ni d'une décision imposée par les autorités, ni du transfert subséquent, comme en a connu la population de Valdemingómez. Il est par conséquent, abusif de comparer des situations qui ont des origines très distinctes: ce serait un moyen trop commode de dégager les responsabilités originaires, qui impliquent de participer au règlement, sinon d'en prendre l'initiative. D'autre part, ce recours à l'égalité semble relever d'une étrange conception de la part d'un organisme chargé d'améliorer par ses actions le bien-être des populations en difficulté: en effet, si le fait d'engager une opération en faveur d'une partie de celles-ci revenait à rompre l'égalité en leur sein, aucune action de ce type ne pourrait jamais être menée, puisque par définition, elle se déploie progressivement et sur le long terme et que toute mesure partielle engendre un processus d'inégalité entre ceux qui en bénéficient et les autres qui n'en profitent pas encore. Autant dire que cette logique s'apparente à une égalité négative, susceptible de justifier l'inaction ou l'inertie: on aperçoit immédiatement les effets pervers d'une telle démarche.

Alors même que le Consortium a pour fonction de porter assistance aux populations les plus démunies, il se refuse à intervenir en faveur d'un groupe appartenant à cette catégorie au nom de tous les autres: l'interprétation trop rigoureuse d'un principe d'administration paralyserait ainsi ce qui fait l'essence du Consortium, la réalisation de son mandat et de ses objectifs: l'organe prime la fonction et toute opération pourrait, sur ce fondement, être entravée, ce qui n'est évidemment pas le cas et montre le caractère impraticable de cet argument.

Quel que soit le jugement qu'on peut porter sur cette série d'arguments, le Rapporteur ne partage pas le point de vue exposé par les responsables du Consortium, selon lequel le relogement de la population de Cañada Real n'est pas de leur ressort. Il rappelle en effet, deux éléments factuels, qui démentent cette incompétence: d'une part, si comme il était prévu et initié, le relogement en préfabriqués avait eu lieu sur le site de Valdemingómez, c'est le Consortium qui aurait supervisé l'opération et aurait chargé ses services de l'organiser et la mener à bien. D'autre part, lorsque les vingt-deux familles originaires de Los Toros ont été consultées en novembre 1994 pour savoir si elles voulaient rester à Cañada Real ou être de nouveau transférées ailleurs, ce sont bien les responsables du Consortium qui ont été les interlocuteurs des familles.

Il est donc évident que le Consortium a été officiellement mandaté par son autorité de tutelle, la Municipalité de Madrid, pour procéder au relogement dérogatoire des familles transférées de Los Toros, envers lesquelles elle avait pris un engagement formel: on remarque qu'en ces occasions la référence à l'égalité n'a pas été avancée, pas davantage que le précédent source de revendications futures ou la contrainte financière. Même s'il était envisagé de reloger seulement les familles transférées de Los Toros, cela confirmerait certes le refus de reloger celles qui s'étaient mises dans l'illégalité, mais a contrario traduisait l'engagement d'un processus de relogement hors des normes et des principes régissant ordinairement les activités du Consortium. Cet organisme pourrait donc aujourd'hui reprendre et gérer le dossier de ce relogement pour tenir compte de sa spécificité reconnue et sans violer ses propres règles.

Mais le Rapporteur a eu le sentiment que, comme dans toute structure administrative confrontée à une situation d'exception, quelques rigidités bureaucratiques empêchent le Consortium et ses services de modifier leurs méthodes et procédures, comme l'exigeraient les conditions de vie de la population de Cañada Real. En tout cas, il ne serait guère admissible que cette question continue de traîner en longueur pour la raison que son traitement dérangerait l'ordre administratif. Cependant, il est indéniable que la décision, de nature politique, n'appartient pas au Consortium et qu'il doit se conformer aux sollicitations des autorités municipales.

Ce sont ces autorités qui exercent la compétence suprême. Elles sont évidemment fondées à tenir compte d'un ensemble de facteurs pour prendre leur décision. Outre les obstacles financiers et les règles administratives fréquemment rappelés, et les rapports inter-institutionnels moins affichés, les responsables de la Mairie de Madrid ont inscrit l'affaire de Valdemingómez dans le champ politique, sinon dans l'affrontement politicien.

Les facteurs politiques

Le Rapporteur tient à préciser d'emblée qu'il n'est pas un expert dans le domaine de la politique espagnole et, surtout, qu'il n'entre pas dans ses intentions de porter des jugements de nature partisane, ni à s'ingérer dans la vie politique de l'Espagne, et notamment de Madrid, ce qui serait contraire à son éthique personnelle et enfreindrait son devoir de réserve. Néanmoins, il est obligé dans le cadre de sa mission, d'examiner la pertinence d'un argument, qui a été souvent avancé par les autorités municipales, à savoir que l'affaire de Cañada Real aurait pris une tournure politique, qu'elle ne méritait pas, ce qui expliquerait son audience médiatique, et la dimension nationale, puis internationale qu'elle a prise. En effet, si cette affirmation se vérifiait, cela signifierait que cette affaire est en réalité banale et qu'elle n'aurait jamais dû quitter la scène locale pour attirer l'attention du Conseil de l'Europe. En somme, l'affaire aurait été gonflée outre mesure pour des raisons politiques et ne justifierait pas l'intérêt qu'on lui porte au niveau international.

Le Rapporteur s'étonne quelque peu que le caractère politique de l'affaire de Cañada Real soit mis en cause en particulier par les autorités municipales: après tout c'est bien une décision politique qui a été à son fondement et a permis ses développements ultérieurs, lorsqu'en mai 1994 ces autorités ont procédé à l'expulsion des familles de Los Toros, même si elles avaient reçu l'aval judiciaire. Ce sont bien les services municipaux à leur demande qui ont exécuté cette opération et ont transféré les familles, c'est bien le Consortium, organisme chargé par la municipalité de gérer les problèmes de la population marginale, qui a été mandaté à plusieurs reprises afin de s'en occuper et d'explorer des solutions pour mettre un terme à la situation. Le Rapporteur considère donc que, dès son origine, cette affaire avait pris un aspect politique incontestable et qu'elle l'a conservé que ce soit par les mesures qui ont été adoptées et appliquées, ou même dans le blocage, c'est-à-dire l'absence de décisions qu'on observe actuellement. Dans ces conditions, les responsables municipaux, eux-mêmes dirigeants politiques d'une collectivité publique, auraient mauvaise grâce à dénoncer la mutation politique qu'aurait subie cette affaire sous l'influence d'éléments extérieurs. Le Rapporteur estime en conséquence que des représentants politiques d'une ville comme Madrid sont en mesure d'assumer leurs décisions et ne sauraient se dégager des responsabilités importantes qui sont les leurs, en utilisant abusivement l'argument de la politisation.

Reste, cependant, à essayer d'apprécier si le degré politique atteint outrepasse les limites raisonnables, c'est-à-dire si l'affaire de Cañada Real s'est transformée en élément de la lutte partisane, au point d'occulter la pénible situation des citoyens espagnols du site et de perdre de vue le seul objectif qui importe, qu'il y soit mis un terme au plus vite.

Sur ce point, le Rapporteur n'ignore pas la survenance de certains phénomènes, qui doivent être pris en compte: le fait, d'abord, que tous les mouvements sociaux ou les événements politiques se trouvent amplifiés dans la capitale d'un Etat et atteignent plus aisément une dimension nationale, ne serait-ce qu'en raison de la proximité des moyens d'information et de la localisation du pouvoir central, des grandes formations partisanes et des associations à vocation nationale. Il est également établi que jusqu'en 1996, année où eut lieu une alternance politique générale en Espagne, la Municipalité de Madrid était un des principaux pôles de l'opposition politique et, à ce titre, ses décisions et son action focalisaient l'attention et se transformaient en enjeux politiques nationaux: le contrôle politique de la capitale d'un Etat suscite toujours des affrontements très vifs, et Madrid n'échappe pas à la règle. Pour autant, s'il est vrai que les groupes de l'opposition municipale et de l'Assemblée de la Communauté de Madrid ont interpellé les autorités responsables et alerté l'opinion publique, il n'y a rien là que de parfaitement normal dans un Etat démocratique marqué par le pluralisme politique.

Enfin, le Rapporteur peut admettre que les autorités municipales aient été irritées par l'intervention d'une association attachée à le défense des droits et à la promotion de la communauté gitane en Espagne, Presencia Gitana: en l'espèce, c'est d'ailleurs moins l'intérêt de Presencia Gitana pour l'affaire de Cañada Real, tout à fait légitime compte tenu de l'isolement et de la détresse de la population et des objectifs de cette association, que les méthodes, ou plutôt certains arguments, empruntés pour l'exercer. Si le choix de certaines expressions visait à choquer en vue d'alerter l'opinion publique, il n'est pas sûr qu'il n'ait pas eu un effet inverse au but recherché, qui était de contribuer à accélérer le règlement de l'affaire. On a la nette impression, en effet, que plus la dénonciation se voulait vigoureuse, plus les autorités avaient tendance à se crisper et à raidir leur position, et donc plus le dossier s'est enlisé. Le Rapporteur n'entend nullement donner de leçons aux parties concernées en matière de stratégie, il souhaite simplement faire observer que faire de cette affaire un bras de fer politique et (ou) personnel risque de détourner de la situation réelle et de la véritable finalité.

Cependant, au-delà de ces éléments, qui peuvent être appréciés différemment, le Rapporteur voudrait montrer que le reproche de politisation est tout à fait excessif: en effet, les clivages traditionnels majorité/opposition se sont trouvés transcendés dans cette affaire, puisque certains responsables appartenant au même parti politique que la Municipalité de Madrid se sont fermement manifestés sur le sujet de façon très critique. Lors de la préparation des élections européennes en juin 1994, la candidate du Parti Populaire à la députation ainsi que le Président de la région de Madrid n'ont pas hésité à qualifier le sort réservé à la population de Cañada Real d'injuste, inhumain et honteux pour un pays développé comme l'Espagne en cette fin de 20ème siècle. Ces mêmes jugements devaient être repris en juin 1996 par Mme Rosa Posada, conseillère régionale pour la santé et les services sociaux devant l'Assemblée, qui demandait le démantèlement aussi rapide que possible du bidonville de Cañada Real et recevait le soutien de l'ensemble des groupes politiques (cf. 9g supra). Ces exemples prouvent que tous les acteurs impliqués ne se sont pas prononcés à partir des seuls préjugés ou positions politiques et qu'il y a eu une volonté de prendre en compte la réalité sans en faire un enjeu politique.

Pour conclure sur cet aspect, le Rapporteur souhaite insister sur le fait que, quel que soit le comportement politique ou politisé de telle ou telle entité, la population ne saurait être considérée comme son inspiratrice. Elle est évidemment dans l'incapacité de mener une campagne politique en mettant au point une stratégie, a fortiori en manipulant des acteurs. Elle ne peut être tenue pour responsable des options ou décisions que d'autres adoptent, même en son nom, et le reproche de politisation, s'il était avéré, ne saurait lui être imputé et elle ne saurait en subir les conséquences par la poursuite de sa condition présente.

D'une façon générale, le Rapporteur estime que l'invocation de l'argument de politisation par les autorités ne doit pas leur permettre de fuir leurs responsabilités, de même que seraient irresponsables ceux qui verraient dans Cañada Real une occasion d'engager une lutte politique contre la Municipalité de Madrid.

L'ensemble des facteurs ayant été examiné, le Rapporteur en tire la leçon suivante: aucun de ces facteurs pris individuellement, ni leur conjonction ne constituent des justifications suffisantes pour expliquer les blocages actuels sur la voie d'un règlement satisfaisant. Il ne s'agit pas d'obstacles insurmontables à condition qu'une volonté politique de sortir de cet enlisement s'exprime et s'efforce d'en revenir au problème essentiel: la nécessité de trouver une solution au relogement des familles de Cañada Real.

coche.gif (924 bytes) Les conditions d'une solution rapide et satisfaisante  

S'il est vrai que les représentants institutionnels ont avancé cette pluralité d'arguments devant la mission d'étude du Conseil de l'Europe, moins pour tenter d'éluder leur responsabilité que pour s'efforcer de rationaliser le statu-quo actuel, il n'empêche qu'un consensus se dégage autour des éléments suivants : des erreurs politiques ont été commises, tant dans le genèse que dans la gestion de l'affaire de Cañada Real, un traitement trop routinier lui a été accordé et les éléments se sont enchaînés qui lui ont fait prendre une autre dimension et ont surtout eu pour effet de faire perdre de vue le véritable enjeu.

Il apparaît que tous les acteurs impliqués ont compris que le temps était venu d'admettre le déroulement disproportionné de ce processus qui a conduit à l'inertie actuelle et à la dégradation continue de la situation de la population gitane, sans qu'on aperçoive les perspectives d'un déblocage. En conséquence, il importe peu désormais, selon le Rapporteur, de continuer à revenir sur les responsabilités respectives des uns et des autres dans la mesure où les autorités municipales se sont rendues compte que seule une décision politique forte, rapide et définitive, qu'elles sont habilitées à prendre, serait susceptible de compenser les décisions initiales et successives (ou l'absence de décisions) et de mettre un terme à cette affaire en proposant une issue constructive. Sur ce point, un accord s'est également formé.

D'ailleurs, au-delà même du fait que ces autorités ont pris conscience que la situation de Cañada Real ne pouvait plus perdurer, la juste évaluation de leur propre intérêt suffirait à conforter ce consensus. Du côté du gouvernement espagnol, l'objectif affiché est de ne pas ternir davantage l'image du pays sur la scène internationale, sachant que l'affaire de Cañada Real ne la quitterait plus jusqu'à un règlement final qui soit conforme au respect des droits élémentaires des familles gitanes. Au contraire, le gouvernement espagnol a tout intérêt à restaurer au plus vite l'appréciation positive qui était portée au niveau européen sur sa politique générale en matière de population gitane, sans omettre le caractère exemplaire que pourrait prendre le règlement d'une telle affaire pour des situations du même type qui se produisent ou se produiraient dans d'autres pays. Il n'y a donc plus de temps à perdre, même si, formellement, la décision politique n'appartient pas au pouvoir national.

Cette décision relève de la compétence du pouvoir municipal, mais celui-ci ne peut continuer à revendiquer sa légitime et complète responsabilité en se montrant sourd aux nombreuses sollicitations, tant internes qu'internationales, qui réclament une issue favorable. En effet, cette affaire empoisonne la vie politique locale et, par son ampleur médiatique, donne une représentation peu flatteuse de la politique menée à l'égard de la population marginale, et ce malgré les efforts entrepris. De plus, la gestion de la capitale d'un Etat, comme l'est Madrid, n'a pas seulement une dimension nationale, elle est aussi une vitrine sur le plan externe, ce qui implique qu'à travers Cañada Real, c'est toute la politique de l'Espagne à destination de la communauté gitane qui pourrait se trouver déconsidérée.

Quant aux autres acteurs, qui ne sont pas des décideurs au sens politique et juridique, leur position est plus simple: même si leur avis peut être requis avant la prise de décision, une fois celle-ci adoptée, ils ne peuvent que s'y conformer. Les responsables du Consortium, par exemple, qui exécutent la politique municipale de relogement de la population marginale, ont laissé entendre aux membres de la visite d'étude qu'ils n'étaient pas habilités à prendre la décision de relogement mais qu'ils s'y plieraient et la mettraient en oeuvre, dès que cette option serait retenue par l'autorité municipale: il serait en effet incompréhensible qu'on argue de contraintes normatives, procédurières ou administratives pour la rejeter, voire en retarder les modalités de réalisation.

Pour ce qui est enfin, des associations, qui ont à juste titre plaidé la cause des familles de Cañada Real, une décision politique de relogement traduirait la justesse de leur action et légitimerait leur opiniâtreté: il leur appartiendra naturellement d'en vérifier les modalités de mise en oeuvre mais le Rapporteur ne saurait trop mettre en garde contre l'éventuelle manifestation de rancoeurs passées ou l'expression de surenchères, qui ne pourraient que nuire à l'intérêt des familles de Cañada Real.

Cependant, si une décision politique de relogement est unanimement considérée comme urgente et nécessaire, c'est avant tout parce que les conditions de vie se dégradent de jour en jour à Valdemingómez, que risque de s'y produire à tout moment un accident grave, dont les conséquences politiques seraient incalculables et que la poursuite de cette situation est devenue intolérable pour un pays moderne et développé comme l'Espagne, sachant qu'il est tout à fait inconcevable que les familles gitanes passent un quatrième hiver dans cet état de dénuement. Sur ce point il importe au Rapporteur de préciser à quel point il existe un fossé entre les droits élémentaires, dont jouissent en principe les citoyens espagnols, et la réalité que connaissent des citoyens espagnols appartenant à la communauté gitane dans le bidonville de Cañada Real.
Le chapitre II de la constitution de l'Espagne du 27 décembre 1978 définit les droits et libertés qui sont reconnus aux individus dans ce pays. En regard de la situation de l'espèce, les dispositions suivantes méritent d'être rappelées: l'article 10, paragraphe 1, indique que "la dignité de la personne humaine, les droits inviolables qui lui sont inhérents, le libre développement de la loi et des droits d'autrui sont le fondement de l'ordre politique et de la paix sociale", tandis que l'article 14 énonce que "les Espagnols sont égaux devant la loi et ne peuvent faire l'objet d'aucune discrimination pour des raisons de naissance, race...". Enfin sont développés le droit à la vie et à l'intégrité physique et morale, qui implique l'absence de tout traitement inhumain et dégradant (article 15), le droit à l'intimité personnelle et familiale (article 18), le droit de choisir librement leur résidence (article 19), le droit à l'éducation pour toute personne, une éducation qui "aura pour objet le plein épanouissement de la personne humaine" (article 27).

Quant au chapitre III du texte constitutionnel, il est consacré aux principes régissant la politique sociale et économique: parmi ceux-ci, l'article 43, paragraphe 1, reconnaît le droit à la protection de la santé -"il incombe aux pouvoirs publics d'organiser et de protéger la santé publique par des mesures préventives et les prestations et services nécessaires". L'article 45, paragraphe 1, reconnaît le droit pour toute personne à un environnement approprié, l'article 47 énonce que "tous les Espagnols ont le droit de disposer d'un logement digne et approprié. Les pouvoirs publics contribueront à créer les conditions nécessaires...pour rendre effectif ce droit".
En outre, il faut noter que ces droits ne sont pas seulement reconnus et garantis par des dispositions de droit interne, mais également par des instruments internationaux pertinents, auxquels l'Espagne est partie, puisque l'article 10, paragraphe 2, énonce que "les normes relatives aux droits fondamentaux et aux libertés que reconnaît la Constitution seront interprétés conformément à la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et aux traités et accords internationaux portant sur les mêmes matières ratifiés par l'Espagne": or, ce pays est partie à la plupart des traités multilatéraux relatifs aux droits de l'homme et à leur respect, tant au niveau européen qu'international: le Pacte des Nations-Unies relatif aux droits civils et politiques, la Convention Internationale des Nations-Unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, la Convention Européenne des droits de l'homme, etc...

Il apparaît incontestable au Rapporteur qu'il est nettement porté atteinte aux droits des citoyens espagnols de Cañada Real dans les domaines suivants: le droit à la libre résidence (cf. le transfert imposé à Cañada Real), le droit au développement familial, les droits à l'éducation et à la santé, les droits à l'environnement et au logement. Certes, le Rapporteur n'est pas sans ignorer que ces droits ne peuvent être invoqués devant le juge en cas de violation ou opposés à l'Etat de la même façon: pour les droits et libertés énumérés au Chapitre II, l'article 53 dispose "qu'ils sont contraignants pour les pouvoirs publics et que les citoyens peuvent demander la protection (des droits et des libertés) devant les tribunaux ordinaires", et le cas échéant, en saisir le Tribunal Constitutionnel par un recours individuel. Par contre, les principes directeurs en matière économique et sociale ne peuvent fonder les mêmes requêtes: "la reconnaissance, le respect et la protection des principes énoncés au Chapitre III inspirent la législation positive, la pratique juridique et l'action des pouvoirs publics. Ils ne pourront être allégués que devant la juridiction ordinaire, conformément aux dispositions des lois qui les développeront" (article 53,3).
Le Rapporteur tient à faire remarquer que les juridictions espagnoles ont été saisies à plusieurs reprises de situations où les droits fondamentaux de personnes appartenant à la communauté gitane étaient mis en cause: après qu'au mois de juillet 1984, les autorités municipales21 ont pris et fait exécuter des mesures de contrôle à l'encontre d'un bidonville, la Chambre n° 4 de l'audience territoriale statuant au contentieux administratif rendit une sentence le 15 mai 1987, qui qualifiait ces mesures de contraires à la Constitution, celles relatives à la présomption d'innocence, à l'égalité, à la liberté de mouvement et de résidence et aux traitements dégradants, etc.. L'argument portant sur la violation du principe d'égalité mérite d'être relevé, dans la mesure où il impose à la mairie de fournir à ses concitoyens les plus démunis les services publics minima, qui sont accordés aux autres. Après que la mairie eut fait appel, le Tribunal Suprême confirma la condamnation de la politique municipale à l'égard des gitans en dénonçant "une conduite discriminatoire fondée sur la race" (sentence du 3/01/1988). Plus récemment le Tribunal Supérieur de Justice du Pays Basque rendit une décision le 20 novembre 1995 relative à un contentieux opposant une municipalité à des familles marginales d'origine gitane: la mairie avait proposé d'accorder une somme de 5.200 000 pesetas à chaque famille gitane qui accepterait de quitter librement la commune et de s'installer ailleurs.

Le Tribunal a considéré que le droit fondamental à la libre circulation et à la libre résidence sur le territoire national inscrit dans la Constitution ne pouvait donner lieu à de telles transactions financières à la charge des finances publiques, sauf si, pour des raisons d'utilité publique et sociale, des biens, droits ou intérêts légitimes particuliers avaient été lésés dans l'exercice de ce droit. Par contre, le Tribunal a estimé que la proposition des autorités municipales avait pour objectif principal, quoiqu' inavoué, de se débarrasser des familles gitanes et de les convaincre d'élire domicile dans une autre localité et il a conclu au caractère fondamentalement inconstitutionnel de cette démarche, qui visait spécifiquement un groupe d'origine ethnique déterminée, en ce qu'elle portait atteinte à la liberté de circulation et de résidence (art. 19) et au principe de non-discrimination énoncé à l'article 14 de la Constitution.

16.e Il est donc établi que tous les facteurs sont réunis pour qu'une décision de relogement des familles de Cañada Real soit rapidement adoptée et mise à exécution: leur situation matérielle et morale l'exige, qui viole manifestement les droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens espagnols, la capacité des organismes concernés au premier rang desquels le Consortium, à contribuer par leurs moyens et services à sa réalisation, l'intérêt politique bien compris, enfin, des autorités disposant du pouvoir de décision et de financement à quelque niveau qu'elles se trouvent.

Pour conclure sa réflexion, le Rapporteur souhaite faire des propositions susceptibles d'aider à un tel règlement.
 
 

coche.gif (924 bytes) Propositions de règlement  

Avant de préciser les modes de solutions envisagés, qui ont été évoqués avec l'ensemble des interlocuteurs de la mission d'études, le Rapporteur tient à exposer les principes aptes à guider la recherche de cette solution et à rendre plus sûrement effective la décision de relogement qu'il est nécessaire de prendre sans plus tarder.

Pour ce qui concerne le cadre de la décision et sa mise en oeuvre, deux éléments devraient, selon le Rapporteur, être respectés: en premier lieu, il ne s'agit aucunement de déposséder les autorités compétentes de leur pouvoir de décision.

En clair, cela signifie que, quels que soient les voies et moyens empruntés pour parvenir à la définition de cette solution et aux conditions précises de sa mise en oeuvre, telles que, par exemple, la fixation d'un calendrier ou la détermination des ressources financières, ce sont les autorités municipales de Madrid qui doivent formellement exercer cette prérogative et en assurer le pilotage, même si l'opération elle-même est déléguée à ses structures d'intervention habilitées, en particulier le Consortium pour la population marginale.

Cependant, le fait d'assumer seule cette responsabilité n'est en rien contradictoire avec l'élaboration d'un processus de concertation et de coopération. La concertation en amont, d'une part, c'est-à-dire préalable à la décision, présenterait deux sortes d'avantages: le premier serait de s'assurer des concours financiers, qui pourraient être obtenus de différentes sources afin que le budget municipal ne soit excessivement grevé et que les conditions de relogement offertes aux familles puissent être décentes. Les responsables du programme de développement gitan au Ministère des Affaires Sociales ont laissé entendre aux membres de la mission d'étude que, si une telle requête leur était adressée par la Municipalité de Madrid, ils l'accueilleraient avec bienveillance (cf. 12b supra). Et il convient de rappeler que le Fonds de Développement Social du Conseil de l'Europe, s'il était sollicité conformément à ses procédures, pourrait accorder à la Ville de Madrid un prêt pour mener à bien cette opération (cf. ibidem supra).

Le second avantage qui résulterait d'une concertation étroite entre tous les acteurs impliqués dans cette affaire, constituerait une garantie de succès pour cette action de relogement: si la décision est devenue d'une urgence absolue, si sa mise en oeuvre doit se faire dans les délais les plus brefs, tout le monde est conscient qu'il ne s'agit pas de bâcler cette intervention, comme si on voulait s'en débarrasser à tout prix. A quoi servirait-il d'éliminer un abcès de fixation si c'était pour le déplacer ailleurs et en reproduire les conditions d'émergence? Nul doute que les mêmes causes produiraient les mêmes effets, ceux-ci risquant même d'être amplifiés pour ce qui concerne le jugement porté sur la politique municipale. Le Rapporteur recommande donc qu'il soit fait très attention au contexte environnemental du relogement afin que ne soient pas renouvelées les erreurs commises lors du transfert et de l'implantation à Cañada Real. Il estime également que les modestes requêtes exprimées par les familles devraient être entendues, ce serait bien là le moins qu'on puisse accorder à ces citoyens placés contre leur gré dans une situation injuste: on remarque ici que ces familles n'exigent pas d'être relogées ensemble sur un même site et qu'elles acceptent la dissémination, alors qu'elles ont souvent des liens interfamiliaux mais qu'elles tiennent surtout à ne pas être relogées dans des quartiers à problèmes, marquées notamment par la consommation et le trafic de drogue.

Quant à la coopération en aval de la décision, elle constituerait la suite logique de la concertation entreprise et elle se manifesterait en particulier par la tenue des engagements financiers promis. Cela suppose sans doute une accélération des procédures afin que l'agenda prévu soit respecté. On pourrait, cependant, imaginer que le relogement s'accompagne de mesures spécifiques qui traduisent une volonté publique de prendre en charge cette population: par exemple, toutes les institutions impliquées dans le secteur de la santé publique devraient s'entendre sur une procédure de coopération, afin qu'au moment du relogement un bilan global sanitaire puisse être établi.

Enfin, le Rapporteur ne peut omettre de soulever un dernier problème, dont il ne cache pas le caractère extrêmement délicat et difficile à résoudre: la question de savoir si toutes les familles installées aujourd'hui à Cañada Real (une soixantaine selon les différentes estimations) auraient droit au relogement ou si, seulement, les vingt-deux familles enregistrées en 1994 au moment du transfert forcé de Los Toros doivent en bénéficier. C'est assurément la seconde hypothèse qui est privilégiée par les autorités: elles auraient une obligation de relogement uniquement à l'égard de ce noyau originaire des familles, auquel le transfert a été imposé. Quant aux autres familles, aucun devoir ne serait reconnu à leur endroit, dans la mesure où elles ne pourraient se prévaloir du même titre originel et où certaines d'entre elles se seraient mises dans l'illégalité, après avoir bénéficié d'un relogement antérieur et s'être installées en escomptant un nouveau relogement (cf. 7 supra). On connaît et on comprend la volonté des responsables d'éviter que ce relogement exceptionnel constitue un précédent et bouleverse les procédures habituelles appliquées par le Consortium en ce domaine, qui serait susceptible à terme d'empêcher son fonctionnement.

Sur ce point très complexe, le Rapporteur se garde bien d'avoir une opinion tranchée et, encore moins, de vouloir dicter sa position aux décideurs: il tient seulement à proposer certains éléments à la réflexion. Il préconise d'abord, qu'avant le relogement un nouveau recensement des familles soit effectué, afin que les droits des unes et des autres soient fixés le plus objectivement possible. En effet, on peut penser que le partage n'est pas aussi facile à faire entre celles venant de Los Toros et celles qui seraient venues d'autres horizons: il est probable, par exemple, que certaines personnes transférées à Cañada Real ont fondé une nouvelle famille et se trouveraient en conséquence dans une situation intermédiaire. Le Rapporteur estimerait injuste que de tels cas soient écartés de l'opération de relogement au nom d'un formalisme trop rigoureux.
Pour les familles, dont le recensement et l'examen de situation démontrerait qu'elles se sont placées délibérément dans l'illégalité, le Rapporteur admet qu'elles ne peuvent être assimilées aux familles venant de Los Toros, sous peine de pénaliser celles-ci en retardant ou empêchant leur relogement et il reconnaît que le détournement de la loi ne saurait leur profiter.

Il reste qu'en l'état actuel des choses pour des raisons de santé publique et d'environnement, aucune famille, quelles que soient les origines de sa présence sur le site, ne doit y demeurer. Le Rapporteur ne peut que prôner la concertation pour résoudre ce problème sans ignorer qu'une solution satisfaisante sera difficile à trouver.

Le Rapporteur voudrait proposer deux voies qui doivent permettre de préparer l'impérative décision de relogement des familles et les conditions de sa mise en oeuvre dans la configuration qu'il vient d'indiquer. Si ces propositions sont alternatives, il est vrai que la première, c'est-à-dire l'exercice de l'autorité municipale dans ce qu'elle affirme depuis le début être de sa compétence, serait préférable dans la mesure où elle garantirait un règlement plus rapide: en effet, si les édiles municipaux de Madrid décident d'assumer leur responsabilité et de mettre en marche une procédure de relogement exceptionnel, les services du Consortium doivent être en mesure d'y procéder dans un délai raisonnablement rapproché.

Cette unité de décision n'empêcherait pas la municipalité de rechercher des concours financiers auprès du Gouvernement espagnol et du Conseil de l'Europe, quitte à ce que l'entreprise de relogement commence avant que les engagements financiers ne soient complètement finalisés (le Rapporteur n'imagine pas que les promesses en ce domaine ne soient pas tenues).

Toutefois, au cas où cette modalité la plus commode ne pourrait être choisie, le Rapporteur préconise que soit réunie le plus rapidement possible une Commission de médiation qui serait dirigée par une personnalité indépendante nommée par le Gouvernement espagnol et reconnue pour ses compétences et son impartialité mais qui n'aurait jamais eu à connaître de cette affaire auparavant. Le Président de cette Commission serait assisté d'un ou plusieurs hauts fonctionnaires (le nombre doit en être restreint), qui apporteraient leurs connaissance des circuits administratifs et financiers. Cette Commission réunirait toutes les parties concernées, au premier rang desquelles les représentants de la mairie de Madrid, mais aussi ceux de la Communauté Autonome, du Ministère des Affaires Sociales et des quatre associations nationales gitanes.

Cette Commission aurait une impérieuse obligation de résultat, celle de dégager les conditions consensuelles d'une décision de relogement et de sa réalisation urgente. Il ne s'agit pas, en effet, de créer une commission supplémentaire qui donnerait bonne conscience à tous et dont l'expérience enseigne que ce sont souvent des structures d'enlisement voire d'enterrement d'une affaire: il faut, en conséquence, fixer une échéance stricte (huit semaines au maximum) aux travaux de cette Commission et définir un règlement interne, qui empêche que les débats sortent du mandat qui lui a été confié. Cette Commission sera donc une Commission ad hoc et il est hors de question qu'elle se saisisse de l'ensemble de la politique municipale ou nationale à l'égard des populations exclues. Elle devra, au contraire, n'exercer qu'une fonction importante mais limitée et mettre fin à ses réflexions dès qu'elle l'aura remplie. Au cas improbable où elle ne parviendrait pas à trouver une issue rapide et satisfaisante, le Rapporteur estime alors que toutes les voies auront été explorées et que le gouvernement espagnol devra en tirer toutes les conséquences en tant qu'autorité suprême seule capable d'arbitrer et d'imposer sa solution.

Evidemment toutes les parties concernées sont suffisamment autonomes et responsables pour définir un autre mode de règlement que ceux proposés par le Rapporteur. La fin justifie les moyens et ce qui compte, est de ne plus perdre de temps en arguties juridiques ou administratives ou en stériles controverses politiques et de reconnaître enfin à la population de Cañada Real le droit de vivre dans des conditions décentes. Comme, de toutes parts, on sait le caractère inéluctable d'un relogement, toute l'énergie devrait être mise au service de cet objectif supérieur.

Quelle que soit la voie adoptée, le Rapporteur émet l'avis qu'un Comité du suivi soit installé pour contrôler le respect des échéances et des engagements.

En tout état de cause, le Rapporteur recommande au Groupe de spécialistes sur les Roms/Tsiganes du Conseil de l'Europe de rester vigilant et saisi de l'affaire de Cañada Real tant que la population n'aura pas été correctement relogée conformément aux droits fondamentaux reconnus à l'ensemble des Européens. Il en va de leur dignité, il en va également de la dignité et de l'honneur des Etats Européens et de leur respect de l'Etat de droit.


1 La terminologie habituelle au Conseil de l'Europe pour désigner ce groupe de population est Rom/Tsigane. Néanmoins, dans le cas présent, le Consultant a préféré utiliser "Gitan(e)" dans la mesure où le terme utilisé en Espagne est "Gitano(a)" et non pas "Rom" ou "Tsigane".

2 Mme Josephine Verspaget (Pays-Bas), membre de l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe et Présidente du Groupe de spécialistes sur les Roms/Tsiganes, a effectué une visite du site de Valdemingómez au cours du mois de décembre 1996

3 Outre le Rapporteur, la mission d'étude était composée de Mme Françoise Kempf, assistante du Coordonnateur des activités concernant les Roms/Tsiganes et de Mme Carmen Santiago Reyes, avocate et représentante de l'Espagne au sein du Groupe de spécialistes sur les Roms/Tsiganes du Conseil de l'Europe.

4 Cette approbation ne signifie cependant pas que le Rapporteur partage les analyses de la situation et les jugements sur le comportement des parties en présence, tels qu'exposés dans certains rapports présentés à l'échelon international.

5 Les termes de Cañada Real et de Valdemingómez seront employés indifféremment dans ce rapport, comme ils le sont lorsqu'est évoquée cette affaire.

6 Ce rapport reprend, pour l'essentiel, les éléments d'un rapport antérieur du Consortium en date du 26 mai 1996, qui avait actualisé le premier recensement effectué aussitôt après le transfert de population en mai 1994

7 ) Il est vrai toutefois, que certains comptes-rendus de réunion avec les autorités font état de la présence d'un président de l'association de Cañada Real, qui aurait été le porte-parole de la population, ainsi que de celle d'habitants du bidonville, le président et ces habitants n'adoptant d'ailleurs pas toujours la même position. La visite d'étude n'a pas confirmé cette représentation, dont le Rapporteur estime qu'elle a pu être conjoncturelle.

8 La confirmation de cette information officielle et des causes de cette situation serait donc nécessaire.

9 Le taux d'abandon est d'autant plus élevé que les élèves avancent en âge.

10 Les parents sont obligés de monter la garde certaines nuits pour empêcher les rats de mordre les enfants.

11 Le Rapporteur aura l'occasion de revenir sur cet argument avancé d'une façon générale. Chacun mesure d'ores et déjà quelle image sans doute involontaire il donne de la situation sanitaire dans ces quartiers. De plus, une telle conclusion s'avérerait convaincante si un bilan de santé général et un suivi médical avaient été opérés pour la population de Cañada Real: à notre connaissance, tel n'a pas été le cas. C'est la municipalité de Rivas qui, à la fin de l'année 1994, s'est chargée d'une étude globale, qui a révélé l'existence de nombreuses maladies, telles que mycoses, conjonctivites et malnutrition. Un autre bilan aux conclusions très négatives aurait été réalisé par l'organisation non-gouvernementale Médecins du Monde, mais le Rapporteur n'a pu en prendre connaissance.

12 Rapport du Consortium pour la population marginalisée remis lors de la visite d'étude au Conseil de l'Europe: "Cañada Real, histoire, évolution et situation actuelle", avril 1997, p.7 (note trad.).

13 Le Rapporteur souligne que Mme Rosa Posada appartient à la même famille politique que la Municipalité de Madrid.

14 D'après les informations du Rapporteur, cependant, la législation espagnole est plus rigoureuse: quand un terrain est déclaré non-constructible, cette prescription s'applique à tous les types de logements sans exception

15 En témoigne également le fait que des travaux de terrassement ont été entrepris sur le site.

16 Il est vrai que les responsables municipaux la qualifièrent d'"extraordinaire", estimant qu'elle ferait perdre du temps et de l'argent.

17 Le Procureur a annoncé fin avril qu'il déposait un recours contre cette décision du Tribunal

18 Résumé des actions des administrations publiques en direction de la population des bidonvilles de Madrid, avril 1997, p. 12 (Rapport du Consortium).

19 Le Rapporteur a d'ailleurs trouvé l'écho de cette assertion dans certaines déclarations faites par d'anciens responsables ayant eu à connaître de l'affaire de Cañada Real.

20 "Cañada Real: histoire, évolution et situation actuelle", rapport du Consortium pour la population marginalisée, avril 1997, p.8

21 Le Rapporteur tient à souligner qu'il s'agissait d'une municipalité dotée d'une toute autre orientation politique que la municipalité actuelle, qui n'est donc aucunement impliquée dans cette affaire.