Construire une Europe pour et avec les enfants
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L’accès des enfants à la CEDH |
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Isabelle Berro-Lefèvre
Le professeur Ruth Farrugia nous a exposé hier les grandes étapes de l’évolution des conventions et traités en matière de droits des enfants. Les efforts internationaux visant à promouvoir le concept de droits de l’enfant, ont considérablement transformé le statut de cet enfant, le faisant passer de sujet relativement effacé, à détenteur de droits à part entière. L’enfant n’est plus sujet, il est désormais acteur. La présence à cette table ronde de Mme May Maccaulay, de Mme Seifu et de M. Moschos démontre la remarquable dynamique qui prévaut actuellement sur la scène internationale, grâce notamment à l’engagement des gouvernements et des organisations internationales en faveur des droits de l’enfant. L’union Européenne et d’autres organisations comme l’UNICEF, le Haut Commissariat aux droits de l’homme et l’OMS ont mis ce thème à l’ordre du jour. Je suis convaincue que la mobilisation de toutes les synergies, permettra de mettre en œuvre et de renforcer, une stratégie à long terme, en faveur des droits de l’enfant. Françoise Tulkens l’a rappelé hier dans son brillant exposé, s’agissant du droit des enfants, la Convention européenne des droits de l’homme ne contient pas de disposition spécifique relative aux mineurs. Mais aux termes de l’article 1 de la Convention, la jouissance de l’ensemble des droits et libertés est assurée à toute personne. Un enfant mineur n’est-il pas une personne, à l’égal d’un adulte ? Il me semble inconcevable de soutenir le contraire. Et donc, dans cette hypothèse, l’enfant jouit de tous les droits garantis par la Convention et ses protocoles au même titre qu’une personne adulte. Le seul problème, est de savoir comment il peut et il va les exercer. Je vais donc tenter de vous décrire quelle est la situation actuelle quant à l’accès d’un mineur à la Cour européenne des droits de l’homme et du traitement de sa requête, pour dégager ensuite des pistes de réflexion, quant aux améliorations qui pourraient être apportées d’un point de vue pratique. A. La situation actuelle 1. La recevabilité de la requête ; L’article 34 de la Convention ne subordonne pas le droit d’un particulier de saisir la Cour, à des exigences portant sur la capacité juridique. Cet article prévoit que la Cour peut être saisie par toute personne, qui se prétend victime d’une violation d’un des droits reconnus par la Convention. Donc, même s’il ne jouit pas dans son ordre juridique de la capacité d’exercer ses droits en justice, un mineur peut saisir la Cour. Mais il risque alors de se trouver confronté à un autre problème de recevabilité de sa requête : comme la Cour ne peut être saisie qu’après épuisement des voies de recours internes, cette exigence pourrait constituer dans certains cas, un obstacle à la possibilité pour un mineur de s’adresser à elle. Nous verrons plus tard comment la Cour pourrait être amenée à contourner cet obstacle du non épuisement. En pratique, que constate-t-on ? – peu d’enfants interviennent seuls. Pour les affaires relatives au droit de la famille, ce sont la plupart du temps les parents, qui portent l’affaire devant la Cour. Ils défendent leur intérêt propre, ainsi que l’intérêt qu’ils estiment être celui de leurs enfants. Nous trouvons tout de même des requêtes (d’un nombre très insuffisant, si l’on songe au nombre d’enfants dont les droits sont violés au sein des États membres) émanant directement d’enfants, lorsqu’ils sont victimes ou responsables d’agissements à connotation pénale. Je citerai à titre d’exemple l’arrêt Aydin c. Turquie du 25 septembre 1997, s’agissant du viol et de tortures subies par une adolescente de 17 ans en garde à vue. Ou pour les mineurs délinquants, Tyrer c. Royaume Uni du 25 avril 1978, dont on a déjà parlé hier, s’agissant d’un adolescent de 15 ans condamné à un châtiment judiciaire corporel. – Qui peut représenter les enfants devant la Cour ? Il est évident que dans les premières années de leur vie, les enfants n’ont pas le discernement et l’autonomie nécessaires, et c’est en premier lieu aux parents ou représentant légaux qu’il revient d’assurer la protection des droits et des intérêts supérieurs de leurs enfants. Mais je voudrais souligner que l’interprétation de l’article 34 de la Convention a pour conséquence que les conditions régissant les requêtes individuelles ne coïncident pas nécessairement avec les critères nationaux du locus standi : Ainsi, la Cour a considéré dans l’arrêt Scozzari et Giunta contre l’Italie de juillet 2000, qu’une mère privée de l’autorité parentale a, en sa qualité en mère biologique, le pouvoir de saisir la Cour au nom de ses enfants afin de protéger leurs propres intérêts, notamment en cas de conflit avec la personne investie par les autorités, de la tutelle de ses enfants. Ainsi s’explique aussi qu’un mineur, incapable d’agir en justice au regard du droit interne, puisse saisir la Cour, sans être représenté par un tuteur ou un curateur, à l’exemple du mineur battu par son beau-père dans l’affaire A contre Royaume Uni du 23 septembre 1998. La Cour a également rappelé ce principe, dans une décision récente de mai 2007 Giusto-Bornacin/ Italie en indiquant qu’il convenait d’éviter une approche restrictive ou purement technique, en ce qui concerne la représentation des enfants devant les organes de la Convention. Il faut tenir compte des liens entre l’enfant concerné et ses représentants, de l’objet et du but de la requête, ainsi que de l’existence d’un conflit d’intérêts. C’est donc une approche que je qualifierai de bienveillante de la Cour au regard du droit d’accès des mineurs devant elle, et l’on rejoint là encore le fondement de la démarche du juge européen, dans sa conception des droits individuels : protéger des droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs. 2. Le traitement de la requête Françoise Tulkens vous a rappelé hier, les décisions marquantes de la jurisprudence de la Cour consacrée aux droits de l’enfant, et a analysé les évolutions qui se font jour au sein de cette juridiction. Mon propos se concentrera plus précisément sur le traitement des requêtes concernant les mineurs, mais envisagé cette fois sous l’angle procédural. a) Contrôle par la Cour des garanties procédurales accordées aux mineurs par les juridictions internes La Cour a été amenée à se prononcer sur les garanties procédurales offertes aux mineurs, par les législations des États quant à l’exercice de leurs droits devant les juridictions internes. Poursuites pénales des personnes vulnérables L’arrêt paradigmatique ici est X. et Y. c. Pays-Bas du 26 mars 1985. Il concernait le viol d’une jeune handicapée mentale de seize ans, dans son institution, par le gendre de la directrice. Il y avait impossibilité pour le père de procéder à des poursuites pénales au nom de sa fille, et impossibilité pour celle-ci d’introduire ces poursuites en raison de son incapacité mentale. La Cour a estimé que les dispositions pénales existant en droit néerlandais, n’assuraient pas une protection concrète et effective, et que dès lors, la requérante a été victime d’une violation de l’article 8. Autre question importante : L’aptitude pour un enfant à participer à son procès Dans l’arrêt S.C. c. Royaume-Uni du 15 juin 2004, le requérant, âgé de onze ans au moment des faits, fut jugé par un tribunal pour adultes, et condamné à deux ans et demi de détention. La Cour rappelle qu’il est essentiel que l’enfant soit traité « d’une manière qui tienne pleinement compte de son âge, de sa maturité et de ses capacités sur le plan intellectuel et émotionnel, et de prendre des mesures de nature à favoriser sa compréhension de la procédure et sa participation à celle-ci (…) notamment en conduisant le procès de façon à réduire autant que possible, l’intimidation et l’inhibition de l’intéressé » ; Sans doute, la Cour entend-t-elle faire preuve de réalisme. Une « participation réelle », dans ce contexte, « présuppose que l’accusé comprenne globalement la nature et l’enjeu du procès pour lui, notamment la portée de toute peine pouvant être infligée. Ce qui signifie que l’intéressé, si nécessaire avec l’assistance d’un interprète, d’un avocat, d’un travailleur social ou encore d’un ami, doit être en mesure de comprendre dans les grandes lignes, ce qui se dit au tribunal. Voir aussi dans le même sens, l’arrêt V et T contre Royaume Uni de décembre 1999 concernant la condamnation de deux jeunes garçons de onze ans, pour l’enlèvement et le meurtre d’un enfant de deux ans dans un centre commercial. La parole de l’enfant Concernant la place de la parole de l’enfant, c’est dans une affaire relative au placement d’un enfant qui ne voulait pas recevoir les visites de son père, que la Cour a accepté l’opinion exprimée par la cour d’appel d’Helsinki, d’après laquelle la fille du requérant (douze ans) « était devenue suffisamment mûre pour que l’on tînt compte de son avis, et qu’il ne fallait donc pas autoriser des visites contre son gré » (arrêt Hokkanen c. Finlande du 23 septembre 1994). Dans l’arrêt Sahin c. Allemagne du 8 juillet 2003, la Cour a également estimé, qu’il y avait une violation de l’article 8, dans la mesure où les tribunaux allemands n’avaient pas entendu l’enfant, afin d’obtenir des informations exactes et complètes, sur la relation entre celui-ci et son père. b) S’agissant de l’aspect procédural devant la Cour elle-même, quelles sont les garanties offertes par la Convention dans le traitement d’une requête concernant un mineur ? Je constaterai tout d’abord que la Cour protège très largement, l’anonymat des requérants mineurs, que ce soit à leur demande ou d’office. Par ailleurs, elle n’hésite pas à ordonner que ses audiences auront lieu à huis clos, s’agissant notamment de questions de placements d’enfants et de refus de droits de visites aux parents (voir en ce sens l’arrêt de Grande Chambre, O c. Royaume Uni du 8 juillet 1987) L’article 41 du règlement de la Cour prévoit que la Chambre ou son Président, peuvent décider de traiter une requête par priorité. En vertu des règles actuellement en vigueur, ce traitement par priorité peut être accordé, entre autres, aux requêtes qui soulèvent des questions graves ayant un caractère urgent, actuel et/ou irréversible, et figurent parmi celles-ci les requêtes relatives aux droits des enfants. Pour autant, et alors que la Cour rappelle inlassablement que, lorsque les juridictions internes doivent statuer dans le cadre d’une procédure en matière de garde d’enfant, une célérité particulière s’impose, un bref parcours de la jurisprudence de la Cour ne m’a pas permis de constater, que les requêtes ensuite portées à Strasbourg avaient fait l’objet d’un traitement prioritaire. Je pense que c’est là un effort à encourager dans le cadre de l’amélioration du traitement de ces requêtes, et d’ailleurs, le sous groupe sur le traitement par priorité du comité des méthodes de travail de la Cour, a mis l’accent, dans un rapport récent, sur la nécessité d’adopter une politique active en la matière. La Cour a par ailleurs été amenée, dans quelques cas, à faire application de l’article 39 du même règlement sur les mesures provisoires. Dans l’affaire Eskinazi-Chellouche contre Turquie du 6 décembre 2005, la Cour a provisoirement demandé à la Turquie de suspendre l’exécution d’une décision fondée sur les dispositions de la Convention de la Haye, concernant le retour en Israël d’une mineure, jusqu’à ce qu’il soit statué sur le bien fondé de la requête. B. Les améliorations La situation telle que je viens de la décrire est-elle satisfaisante ? Quelles améliorations peut-on envisager, pour faciliter l’accès des mineurs à la Cour et accélérer le traitement de leur requête ? Je dirai que les efforts doivent se situer sur deux plans : En amont, il faut bien sûr développer l’information des jeunes sur leurs droits et les assister dans l’exercice de ces droits. En aval il faut, à mon sens, améliorer l’approche de la Cour quant aux requêtes intéressant des mineurs. Comme je l’ai constaté en tout début de mon intervention, il y a peu de requêtes introduites directement par des mineurs. Pour encourager les enfants à se faire entendre, j’insisterai particulièrement sur la nécessité de mettre l’accent sur l’éducation et l’information au niveau national. Le droit à une information appropriée, est bien le corollaire de l’exercice par l’enfant de tout autre droit. • Développer, dans chaque pays, des antennes d’informations pour les jeunes, publiques ou privées, destinées d’abord à promouvoir l’exercice des droits des enfants, ensuite à donner des renseignements et des conseils sur la manière d’introduire une requête. Ces antennes devraient agir de concert avec les barreaux locaux, les services de protection de la jeunesse, les institutions non judiciaires, comme les médiateurs, les ONG qui ont un rôle fondamental d’assistance et de d’information des requérants potentiels. Cette action est essentielle puisqu’elle permettra au mineur, non seulement de faire entendre sa voix, mais aussi d’être représenté devant les juridictions internes, le cas échéant par un administrateur ad hoc, en cas de conflit d’intérêt avec son représentant légal. • Profiter de la réalisation du site web actuellement en cours sur les droits des enfants pour y faire figurer une notice, adaptée à l’âge des enfants, expliquant la mission de la Cour et les possibilités de la saisir. En aval, au niveau de la Cour elle-même. Il me semble que la Cour devrait réfléchir sur plusieurs points, dont certains ont déjà été abordés précédemment : • détecter de façon systématique, dès l’introduction de la requête, celle qui concerne un mineur. Le greffe devrait être attentif à l’âge du requérant, et opérer un signalement rapide de ce type de dossiers auprès du juge national et du juge rapporteur, • accorder de façon plus soutenue, un traitement prioritaire aux affaires relatives aux droits des enfants, en application de l’article 41 du règlement de la Cour, • encourager la présence de tiers intervenants dans les procédures, notamment les organismes spécialisés dans la protection de la jeunesse, en les sollicitant même d’office, afin qu’ils apportent leur expertise, leur compétence, et leur expérience dans le débat. De même, la Cour devrait être attentive au risque de conflit d’intérêts entre mineurs et ses représentants légaux, (ce qui se produit parfois dans les affaires relatives au droit de la famille) et favoriser, par le biais de l’assistance judiciaire, l’intervention d’un conseil ou d’un représentant exclusivement pour l’enfant. Voir en ce sens, les arrêts Bouamar c. Belgique du 29 février 1988 (sur l’importance de la présence des conseils devant les juridictions internes) et Siliadin c. France, du 26 juillet 2005 (sur le rôle joué par comité contre l’esclavage moderne dans la dénonciation des faits et l’assistance de la requérante au cours de la procédure) • réfléchir au problème posé par le non épuisement des voies de recours internes devant la Cour si un mineur, n’a pas été en mesure de faire valoir ses droits devant les juridictions internes. • prendre en compte de façon plus spécifique les griefs invoqués, lorsqu’il s’agit de requêtes concernant les mineurs. Nous en avons déjà parlé hier : Je citerai rapidement deux exemples. Conditions de détention Dans l’arrêt Georgiev c. Bulgarie du 15 décembre 2005, le requérant qui était mineur à l’époque des faits, fut arrêté, gardé à vue et détenu provisoirement dans les locaux des services de l’instruction pendant une durée d’un mois et demi. Il se plaint des mauvaises conditions de détention. Tout en estimant que la détention dans des conditions semblables à celles de l’espèce pourrait, pour une période plus longue, aboutir à un traitement contraire à l’article 3, la cour a considéré ici que le traitement n’atteignait pas le minimum de gravité requis, pour tomber sous le coup de cette disposition, en raison notamment de sa durée relativement brève (§ 66). L’opinion dissidente a estimé qu’il fallait prendre en compte dans l’appréciation de la situation, le fait que le requérant était âgé de dix-sept ans au moment où il fut placé en détention. Dans l’arrêt Salduz contre Turquie, du 15 mai 2007, il s’agissait d’un mineur de 17 ans placé 5 jours en GAV, sans avoir bénéficié de l’assistance d’un avocat. La Cour, après avoir énoncé que le droit de bénéficier de l’assistance d’un avocat, dès les premiers stades de l’interrogatoire de police, pouvait être soumis à des restrictions pour des raisons valables, a considéré que dans le cas d’espèce, et à la lumière de l’ensemble de la procédure, cette restriction n’avait pas privé le requérant d’un procès équitable. Là encore, l’opinion dissidente regrette que la Cour n’ait pas tenu compte plus spécifiquement de la minorité du requérant. Avant de conclure, permettez-moi d’aborder brièvement la question de l’exécution des arrêts de la Cour. Quel serait en effet le droit d’accès à un tribunal, s’il l’on pouvait accéder au juge, obtenir que le tribunal fonctionne dans le respect du procès équitable, mais que le jugement ne soit pas exécuté ? Si les décisions de justice ne sont pas exécutées, le droit à un tribunal devient une coquille vide. S’agissant plus spécifiquement de l’exécution des arrêts concernant les mineurs, plusieurs questions se posent, sous l’angle notamment des mesures individuelles. Par exemple : • comment assurer la participation ou la représentation du mineur devant le Comité des Ministres ? D’autant que bien souvent, au stade de l’exécution, ce mineur est devenu majeur. • comment décider quelle est la mesure individuelle la plus appropriée, lorsque la législation interne présente plusieurs alternatives, ou que la situation du mineur a elle même évolué ? • l’intérêt de l’enfant est-il toujours le même, lorsque l’exécution de l’arrêt a lieu des années après que la violation se soit produite? Nous le voyons, face à la multitude de situations concernant les mineurs, les réponses à apporter sont souvent complexes. Ici encore, le facteur temps joue également un rôle important. Notre président de séance, Christos Giakoumopoulos, qui connait parfaitement la question, pourra sûrement nous éclairer sur les difficultés rencontrées. Conclusion Ainsi que nous venons de le voir, la Convention européenne des droits de l’homme ne fait aucune distinction quant aux titulaires des droits à protéger. Pour autant, il est important que les droits des personnes vulnérables, comme les mineurs, ne soient pas qu’une pure fiction. Le fait d’avoir des droits sur le papier ne veut pas dire grand-chose, si l’on ne fait pas des droits de l’enfant une réalité. Et la réalité montre souvent à quel point l’édifice normatif est fragile ; L’écart entre les engagements juridiques et politiques et le sort subi par de nombreux enfants en Europe n’est un secret pour personne. Construire une Europe pour et avec les enfants, suppose d’entreprendre une série d’actions et de politiques, qui changeront la façon dont les droits des enfants sont observés et mis en œuvre. Un tel processus demande une coordination des efforts, déployés au niveau international, national et local. Je ne doute pas que les échanges fructueux suscités par cette conférence contribueront à identifier les obstacles, et à réfléchir sur les moyens de les lever.
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