Conseil de l'Europe

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Les budgets publics, mesure de l’engagement des gouvernements envers les droits de l’homme

[03/08/09] En ces temps de crise économique, il est plus important que jamais de passer au crible les budgets publics pour vérifier leur validité sur le plan des droits de l’homme. L’affectation des ressources a une incidence sur la protection de ces droits, qu’il s’agisse de l’égalité hommes-femmes, des droits de l’enfant ou de la situation des personnes âgées ou handicapées, des immigrés et d’autres groupes vulnérables. De même, la répartition de la pression fiscale a une influence sur la justice et l’équité sociales ; de ce point de vue, aucun régime d’imposition n’est neutre.

L’analyse des budgets est par conséquent une arme puissante dans le combat pour les droits de l’homme. Un examen des propositions budgétaires sous l’angle des droits peut aider les responsables politiques et les planificateurs à éviter la discrimination lorsqu’ils hiérarchisent les priorités et à allouer les ressources là où elles sont le plus utiles.

L’analyse budgétaire fondée sur les droits de l’homme est également précieuse pour ceux qui veulent évaluer si les gouvernements et les parlements font bien le nécessaire pour concrétiser les engagements pris lors de la ratification des normes internationales en matière de droits de l’homme. La mise en œuvre de ces traités a évidemment un coût, qui doit être pris en compte dans le budget. Ce type d’analyse peut être un moyen de demander des comptes au gouvernement.

L’enjeu est ici, dans une large mesure, celui de la démocratisation du débat public sur le projet de budget. Dans cette optique, les propositions et les options doivent être présentées sous une forme compréhensible. Et bien entendu, les ministres des Finances doivent expliquer les conséquences de leurs projets de budget pour différents groupes de la société, y compris les personnes marginalisées et défavorisées.

Alors que de nombreux gouvernements européens et institutions de l’UE exigent des pays bénéficiaires d’une aide au développement des comptes détaillés sur l’emploi des ressources, y compris les résultats obtenus en matière de droits de l’homme, les Etats européens tardent à appliquer la même approche à leurs propres budgets. Pourtant, ils auraient eux aussi tout intérêt à procéder à un examen systématique et transparent des effets de leurs budgets publics sur les droits des individus.

Les traités internationaux et européens exigent qu’il soit mis fin à la discrimination fondée sur le sexe, l’appartenance ethnique, la nationalité, l’origine sociale, l’orientation sexuelle et plusieurs autres caractéristiques. Certains, comme la Convention des Nations Unies sur les droits de l’enfant, précisent également que l’Etat doit agir au maximum de ses ressources disponibles afin d’assurer l’exercice des droits économiques et sociaux.

Vu la masse d’argent public qui a été transférée vers le système bancaire ces derniers mois, il risque fort de ne pas rester grand-chose pour répondre aux besoins sociaux alors que ceux-ci s’accroissent avec la montée du chômage. On voit là toute la nécessité d’un débat ouvert et approfondi sur les implications budgétaires de nos promesses en matière de droits de l’homme.

L’analyse budgétaire sous l’angle des droits est une approche relativement nouvelle. Dans le contexte européen, son application la plus concrète à ce jour concerne l’égalité entre les femmes et les hommes. Le mécanisme consistant à intégrer une perspective de genre dans le processus budgétaire permet de transposer dans le budget de l’Etat l’engagement d’un gouvernement à faire en sorte que les femmes et les hommes puissent exercer leurs droits fondamentaux sur un pied d’égalité. L’analyse budgétaire permet aussi de passer en revue les recettes publiques, et notamment les impôts, pour traquer les effets discriminatoires qui pourraient découler de la politique fiscale. La prise en compte de la dimension du genre dans le processus budgétaire s’appuie souvent sur des objectifs de résultats et une large participation pour améliorer l’efficience, la responsabilité et la transparence.

L’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Espagne, la Finlande, la France, la Norvège et la Suède font partie des pays qui ont déjà intégré explicitement une perspective de genre dans leur cycle budgétaire national. La mention de ce mécanisme dans les orientations budgétaires du ministère des Finances est souvent déterminante pour encourager une approche soucieuse d’équité entre les sexes dans les autres ministères.

La prise en compte du genre est également appliquée aux niveaux régional et local. Dans le Land de Berlin, le parlement régional a joué un rôle moteur en intégrant cette approche dans le processus budgétaire. En Suisse, la ville de Bâle procède régulièrement à des analyses d’impact budgétaire sur la base du genre. Le Conseil de l’Europe a publié récemment un manuel pratique sur l’égalité dans les budgets.

En Europe, l’intégration de la perspective des droits de l’homme dans les autres domaines en est encore à ses balbutiements. Citons toutefois un intéressant projet du Centre des droits de l’homme à la Queen’s University de Belfast qui vise à étudier l’incidence des dépenses publiques sur les droits économiques et sociaux en Irlande du Nord au moyen d’une analyse budgétaire. Il s’agit de recenser les bonnes pratiques au niveau international et d’examiner divers exemples d’affectation des ressources publiques dans des domaines tels que le logement. Le projet devrait aussi renforcer la capacité de sensibilisation et de suivi des organisations de la société civile.

Hors d’Europe, plusieurs exemples montrent comment l’analyse budgétaire aide à évaluer la conformité des décisions des gouvernements avec les principes des droits de l’homme. Ces travaux vont au-delà de la dimension du genre, même si cette question cruciale n’est pas oubliée. Ceux de l’Institut pour la démocratie en Afrique du Sud (IDASA), une organisation indépendante d’intérêt public, offrent une bonne illustration de cette démarche.

L’IDASA a en effet étudié l’incidence du budget public de l’Afrique du Sud sur le développement social, l’offre de logements abordables, l’éducation, la santé et la réduction de la pauvreté. Dans son analyse du budget 2009, l’Institut relève les effets de la crise économique sur l’Afrique du Sud, examine les conséquences des décisions budgétaires du gouvernement et souligne la nécessité d’améliorer l’efficience, l’efficacité et l’équité du budget national.

Les tentatives réalisées à ce jour mettent notamment en évidence que, pour préparer le budget et l’analyser sous l’angle des droits, il faut disposer de données ventilées par groupe de la société.

Un autre enseignement est qu’une approche participative de l’élaboration du budget, associant différents ministères, structures nationales des droits de l’homme et organisations de la société civile, rend cette démarche plus constructive et contribue à une bonne gouvernance économique. Un processus budgétaire fondé sur les droits met l’accent sur les résultats, la transparence et la responsabilité.

Le principal problème auquel toute action en faveur des droits de l’homme se heurte encore et toujours est le décalage entre les engagements et la réalité. Ce « déficit de mise en œuvre » ne pourra être comblé que si les processus budgétaires et les budgets qui en résultent reflètent notre conception universelle des droits de l’homme.

Thomas Hammarberg

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Liens:

Recommandation du Commissaire aux droits de l’homme sur les activités systématiques de mise en œuvre des droits de l’homme au niveau national, CommDH(2009)3.

L’égalité dans les budgets : pour une mise en œuvre pratique. Manuel préparé par Sheila Quinn. Direction générale des droits de l’homme et des affaires juridiques, Conseil de l’Europe, avril 2009.
http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/Equality/PDF_CDEG%202008%2015_fr.pdf

Institute for Democracy in South Africa (Institut pour la démocratie en Afrique du Sud, IDASA) : http://www.idasa.org.za/

Queen’s University Belfast, School of Law, projet de recherche : « Budget analysis and the advancement of economic and social rights in Northern Ireland »
http://www.law.qub.ac.uk/schools/SchoolofLaw/Research/HumanRights
Centre/ResearchProjects/BudgetAnalysis/

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