1. La 19e Conférence des Ministres européens de la Justice s'est tenue à La Valette les 14 et 15 juin 1994 à l'invitation du Gouvernement maltais. L'ordre du jour, la liste des participants et les Résolutions adoptées font l'objet des annexes I à III au présent rapport.

2. Les Bureaux du CDPC et du CDCJ ainsi que les Hauts fonctionnaires ont tenu leurs réunions préparatoires la veille de la Conférence.

3. Le ministre maltais de la Justice a été élu Président de la Conférence; les ministres de la Justice de Chypre et du Portugal ont été élus Vice-Présidents.

4. La Conférence avait pour thème "Les aspects administratifs, civils et pénaux, y compris le rôle du pouvoir judiciaire, de la lutte contre la corruption". Le rapporteur principal était le Ministre italien de la Justice qui avait suggéré ce thème. Les ministres de la Justice de Malte et des Pays-Bas ont fait office de co-rapporteurs.

5. Le Premier ministre maltais, M. E. Fenech Adami, a notamment souligné, dans son discours d'ouverture, les connotations morales que les gens attachent à juste titre à la notion de corruption, et qui sont ensuite affinées pour devenir des définitions juridiques.
Le problème est particulièrement grave dans les démocraties naissantes où les nouvelles valeurs doivent être fermement reconnues et protégées et dans tous les pays où la corruption est si largement répandue que la population la tolère. Toutefois, dans toute l'Europe, la liberté de circulation sans cesse accrue des personnes et des biens, qui est une bonne chose en soi, risque aussi de créer des liens entre le crime organisé et la corruption.

6. Dans son intervention, le Secrétaire Général par intérim a mis l'accent sur la dimension européenne du problème que rencontrent les nouvelles démocraties comme les anciennes et a souligné combien la corruption mine les valeurs fondamentales sur lesquelles repose le Conseil de l'Europe et détruit le civisme et la confiance des citoyens dans l'Etat.
La réponse au problème doit être européenne et le Conseil de l'Europe est prêt à jouer son rôle. Une ferme action commune contre la corruption est nécessaire pour maintenir et renforcer la sécurité démocratique en Europe.

7. Après les débats au cours desquels presque toutes les délégations ont pris la parole, les ministres ont adopté la Résolution n° 1 (voir annexe III). Cette dernière propose notamment la création d'un groupe multidisciplinaire au sein du Conseil de l'Europe, sous la responsabilité du Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) et du Comité européen de coopération juridique (CDCJ), qui devrait être chargé d'examiner les mesures appropriées susceptibles d'être incorporées dans un programme d'action international contre la corruption.

8. A l'initiative du ministre allemand de la Justice, les ministres ont tenu un bref échange de vues sur la lutte contre l'extrémisme, le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme et ont adopté la Résolution n° 2 (voir annexe III).

9. Les ministres se sont félicités de l'invitation du ministre roumain à tenir une réunion informelle à Bucarest en 1995. La 20e Conférence se tiendra à Budapest en 1996.

Rapports

10. Le ministre italien de la Justice a présenté son rapport (MJU-19 (94) 1), fondé sur les réponses à un questionnaire transmis à tous les ministres. La définition pénale de la corruption varie considérablement d'un pays à l'autre, englobant parfois (mais pas toujours) la corruption de particuliers, la responsabilité de personnes morales, le financement illicite de partis politiques, etc.
Il faut souligner les dangers d'un lien entre la corruption et le crime organisé, notamment dans les nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale et de l'instauration d'une "corruption ambiante".

11. Au-delà des moyens pénaux traditionnels, du point de vue administratif, il faudrait améliorer les procédures de contrôles administratif et comptable des fonctionnaires et, surtout, encourager l'élaboration et l'application de codes de conduite.
Il faut accorder une attention particulière aux aspects du droit civil tels que la validité des contrats conclus à la suite d'un délit de corruption, compte tenu des conséquences éventuelles sur l'économie et l'emploi.

12. Afin d'aider la justice à remplir son rôle capital dans la lutte contre la corruption, il faut que les juges puissent bénéficier d'une spécialisation appropriée et d'une préparation technique.
A long terme, il serait bon d'étudier le rôle que pourraient jouer éventuellement des médiateurs et des commissions indépendantes.

13. Le Procureur général de Malte a présenté le rapport du ministre de la Justice (MJU-19 (94) 2), soulignant l'impact négatif de la corruption sur l'efficacité et la fiabilité du service public et des institutions de l'Etat en général.

14. Le rapport expose en détail le rôle et le fonctionnement de la Commission de la fonction publique et de la Commission permanente contre la corruption à Malte.

15. D'une manière générale, afin de garantir l'efficacité des mesures juridiques à adopter pour lutter contre la corruption, qu'elles soient préventives ou répressives, il est indispensable de créer une culture qui s'oppose à la corruption grâce à une bonne éducation morale et civique.

16. La délégation des Pays-Bas a présenté le rapport du ministre de la Justice (MJU-19 (94) 3), analysant les nombreuses conséquences possibles de la corruption entre le secteur privé, le secteur public et les responsables politiques.

17. Outre les évidentes mesures répressives, l'accent est mis sur la prévention. Il faut élaborer des lois et des codes de conduite pour parer aux éventuels dérapages du monde des
affaires et de l'administration et ajuster les comportements de manière à prévenir toute tentation.

18. La coopération internationale devrait être notamment axée sur la lutte contre la corruption transfrontalière, rejetant la position traditionnelle de certains pays qui ne sanctionnent pas nécessairement la corruption lorsqu'elle se produit à l'étranger ou s'adresse à un fonctionnaire étranger.

Résumé des débats

19. Les débats ont montré que la question de la corruption concernait tous les Etats membres du Conseil de l'Europe ainsi que les Etats non membres, bien qu'il y ait une différence d'appréciation sur le fait de savoir si la corruption constitue véritablement un problème dans certains pays. Certains ministres ont estimé que la corruption concernait des cas isolés dans leur pays tandis que d'autres ont déclaré que la corruption était une question prioritaire.

20. Le problème est particulièrement grave dans certains pays d'Europe centrale et orientale où les institutions démocratiques sont encore jeunes et trop faibles pour garantir un système approprié de poids et de contrepoids qui pourrait réellement mettre en échec la corruption. Toutefois, plusieurs ministres d'Etats d'Europe occidentale ont déclaré que leur pays était en butte à des problèmes de corruption malgré un régime constitutionnel et juridique bien établi et qu'il fallait, par conséquent, être vigilant.

21. Les participants à la Conférence ont convenu que la question touchait à l'existence même des institutions démocratiques et à la sécurité démocratique de l'Europe, comme l'a indiqué le Secrétaire Général par intérim dans son discours d'ouverture. En tant que institution européenne primordiale dans la défense des valeurs de la démocratie, de la primauté du droit et des droits de l'homme, le Conseil de l'Europe est invité à répondre à la menace que constitue la corruption.

22. Les ministres ont estimé que la corruption était un phénomène multidisciplinaire et qu'il était impossible de limiter le débat sur cette question au droit pénal, bien qu'il faille fixer certaines priorités. Les aspects relatifs au droit administratif notamment semblent être d'importance mais il ne faut pas non plus négliger les aspects liés au droit civil comme la nullité des contrats. Les aspects fiscaux tels que l'exonération des "pots de vin", qui est une pratique courante dans certains Etats, sont également importants.

23. Les participants ont, en outre, reconnu que la législation sur la corruption variait d'un Etat membre à l'autre. Certains Etats semblent limiter la question à la corruption des fonctionnaires. D'autres Etats traitent le problème de la corruption entre les entreprises privées ou étendent la notion de corruption au financement illicite des partis politiques, par exemple, ou encore à la corruption des élus aux niveaux national et local. Les ministres ont reconnu que les Etats membres et d'autres Etats participants avaient beaucoup à apprendre les uns des autres et que la question méritait une étude plus approfondie.

24. L'un des ministres a proposé que chaque Etat crée des groupes nationaux de lutte contre la corruption semblables à celui qui est proposé à l'échelon international au sein du
Conseil de l'Europe. Le groupe multidisciplinaire proposé au sein du Conseil pourrait à long terme faire office d'organe centralisateur pour l'échange d'informations et d'idées dans ce cadre.

25. Les ministres ont reconnu que la corruption se développait en un phénomène international, transfrontalier. De nombreux ministres ont préconisé l'élaboration d'une convention qui fournirait un cadre de coopération juridique entre les autorités compétentes des Etats concernés.
Plusieurs ministres se sont, en outre, déclarés favorables à l'élaboration de codes de conduite ou de lois types qui viendraient s'ajouter aux précédentes mesures et non pas nécessairement s'y substituer.

26. Dans ses ramifications internationales notamment, la corruption est étroitement liée au crime organisé. Dans ce contexte, plusieurs ministres ont mentionné la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime (STE n° 141) qui, à ce jour, a reçu six ratifications et seize signatures et ont souhaité que ce score s'améliore bientôt.
Les ministres ont reconnu que la coopération internationale était importante pour lutter contre la corruption et qu'elle pouvait être menée utilement par le Conseil de l'Europe veillant toutefois à une approche cohérente et coordonnée avec l'OCDE et les Nations Unies.

* * *

27. Enfin, au cours d'un bref échange de vues sur la question de la lutte contre l'extrémisme, le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme, les ministres ont affirmé leur soutien aux travaux du Conseil de l'Europe en la matière. (Voir Résolution n° 2).

28. Le Secrétaire Général par intérim tient à rendre hommage aux autorités maltaises et à leur exprimer sa gratitude pour l'excellence de l'organisation et la chaleureuse hospitalité offerte à tous les participants.

Les Ministres participant à la 19e Conférence des Ministres européens de la Justice (La Valette, 1994),

Ayant examiné le rapport présenté par le Ministre italien de la Justice sur les aspects administratifs, civils et pénaux, y compris le rôle du pouvoir judiciaire, de la lutte contre la corruption;

Ayant examiné les co-rapports des Ministres de la Justice de Malte et des Pays-Bas;

Considérant que la corruption représente une grave menace pour la démocratie, la prééminence du droit et les droits de l'homme, qui sont les valeurs fondamentales du Conseil de l'Europe;

Considérant que le Conseil de l'Europe, institution européenne primordiale pour la défense de ces valeurs, est appelé à réagir à cette menace;

Convaincus que la lutte contre la corruption devrait adopter une approche multidisciplinaire, impliquant tous les aspects du droit (civil, administratif, pénal et constitutionnel) ainsi que d'autres mesures conçues spécialement pour lutter efficacement contre la corruption, y compris la garantie de l'indépendance du pouvoir judiciaire;

Préoccupés par les liens existant dans de nombreux pays entre la corruption et la criminalité organisée;

Préoccupés par le fait que la corruption crée un climat préjudiciable au civisme et aux relations entre le public et les autorités;

Soulignant les dommages financiers que représente la corruption pour l'individu et l'Etat, ainsi que pour les institutions internationales;

Prenant acte de la nécessité de faire participer et de sensibiliser le public à la lutte contre la corruption;

Convaincus de la nécessité d'adopter, s'il y a lieu, une législation appropriée dans ce domaine, aussitôt que possible;

Conscients de la nécessité d'élaborer d'autres mesures comme des codes de déontologie et des règlements administratifs;

Persuadés qu'il faut accroître la coopération transfrontière entre les Etats et entre les Etats et les institutions internationales pour lutter efficacement contre la corruption;

Conscients de la nécessité d'impliquer dans cette lutte des Etats non-membres du Conseil de l'Europe;

Considérant la nécessité de promouvoir la coordination des actions, y compris en matière de prévention, à l'échelon européen et au-delà;

Compte tenu de la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime, ouverte à la signature à Strasbourg le 8 novembre 1990 et de la Directive du Conseil des Communautés européennes du 10 juin 1991 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du travail en cours au sein de l'OCDE et des Nations Unies;

Reconnaissant que la ratification rapide et la mise en œuvre efficace de la Convention et d'autres instruments internationaux concernant le blanchiment constitueraient une étape importante de la suppression de l'utilisation des produits de crime, y compris l'argent de la corruption;

Exprimant leur gratitude au Ministre de la Justice de la République italienne pour sa proposition de constituer, au sein du Conseil de l'Europe, un Groupe sur la corruption ouvert à la participation d'Etats non-membres du Conseil de l'Europe,
RECOMMANDENT au Comité des Ministres:

1. de constituer au sein du Conseil de l'Europe un Groupe multidisciplinaire sur la corruption, sous la responsabilité du Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) et du Comité européen de coopération juridique (CDCJ) et de le charger d'examiner les mesures appropriées susceptibles d'être incorporées dans un programme d'action international contre la corruption;

2. de charger le Groupe d'examiner la liste des sujets mentionnés dans l'Annexe et de faire des propositions quant aux priorités à établir en tenant dûment compte des travaux d'autres organisations et instances internationales en vue d'assurer une approche cohérente et coordonnée;

3. de charger le Groupe d'examiner en particulier la possibilité de rédiger des lois modèles ou codes de conduite dans des domaines sélectionnés, y compris l'élaboration d'une convention internationale sur ce sujet; ainsi que la possibilité d'élaborer des mécanismes de suivi de la mise en oeuvre des engagements contenus dans lesdits instruments;

4. d'envisager la possibilité d'inviter à participer aux travaux du Groupe, d'autres Etats que ceux représentés à la Conférence, ainsi que des organisations et instances internationales intéressées;

5. de charger le Groupe d'examiner la possibilité ou de promouvoir des projets de recherche, des programmes de formation ainsi que des échanges d'expériences pratiques sur la corruption;

6. de veiller à ce que le Groupe dispose de ressources suffisantes pour mener à bien sa tâche.

Annexe
Généralités

a. Examen de la nature de la corruption, également en vue d'évaluer les chances de parvenir à une définition juridique commune ou à une définition qui soit la plus harmonisée possible. Etude de la question de savoir si l'on fait ou si l'on devrait faire une distinction entre corruption et coercition. Recherche sur la corruption.
Aspects de droit administratif, public, civil et fiscal

b. Codes de conduite public et privé et autres mesures préventives.

c. Responsabilité administrative et vérification des comptes.

d. Sanctions administratives.

e. Recours civils (par exemple, mesures provisoires, dommages-intérêts).

f. Moyens de recueillir des preuves de corruption; preuves requises en matière de corruption et dommages-intérêts en cas de corruption.

g. Identification de la partie lésée et protection des tierces parties.

h. Mesure subséquente à prendre à l'égard de contrats, en particulier de contrats publics portant sur des travaux et examen des modalités d'établissement de règlements relatifs aux passations de marchés publics.

i. Contrôle ou imposition des paiements illicites (ceux, par exemple, qui nécessiteraient des déclarations de revenus ou des rapports annuels plus détaillés).

j. Financement des partis politiques. Le rôle des organismes de «lobbying». Le rôle des membres du Parlement représentant des intérêts sectoriels.

k. Protection et responsabilité, au niveau national et local, des agents de la fonction publique et des fonctionnaires élus. Etude des conséquences légales de la condamnation pour corruption: inéligibilité et privation du droit à occuper un poste.

l. Protection et responsabilité des personnes exerçant des professions juridiques et judiciaires, y compris les juges, les procureurs et les membres des Barreaux.

m. Protection et responsabilité d'autres professions, y compris les personnes responsables des fonds de placement.

n. Création d'organes spéciaux chargés de la lutte contre la corruption.
Aspects de droit pénal

o. Evaluation de l'importance de la «corruption ambiante» et du trafic d'influences.

p. Nécessité de criminaliser le blanchiment des produits de la corruption, indépendamment du lieu où le délit a été commis.

q. Saisie et confiscation du produit de la corruption, y compris confiscation de la valeur équivalente.

r. Responsabilité pénale des personnes morales.

s. La corruption et le financement illicite en politique au regard du droit pénal.

t. Incrimination de la corruption de fonctionnaires étrangers.

u. Immunité de la juridiction ordinaire et maintien de procédures spéciales pour certaines catégories de personnes.

v. Protection des témoins.
Coopération internationale

x. Extradition et entraide judiciaire pour délits de corruption.

y. Corruption de fonctionnaires d'organisations internationales et supranationales.

Les Ministres participant à la 19e Conférence des Ministres européens de la Justice (La Valette 1994),

Ayant pris note de l'intervention de la délégation allemande;
Se félicitant de la création au sein du Conseil de l'Europe de la Commission Européenne contre le Racisme et l'Intolérance,

RECOMMANDENT au Comité des Ministres d'inviter le Comité Européen pour les Problèmes Criminels (CDPC) :

a. à contribuer de la manière la plus appropriée aux travaux de la Commission Européenne contre le Racisme et l'Intolérance;

b. à tenir compte, dans le cadre de ses activités, de la nécessité pour tous les Etats de disposer d'une législation efficace pour combattre l'extrémisme, le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme et, dans le cadre de leur législation, de faciliter l'extradition et d'autres formes de coopération internationale relatives aux infractions les plus graves dans ce domaine;

c. à veiller à ce que ses travaux dans ce domaine prennent pleinement en considération les travaux en cours dans d'autres enceintes.

Les Ministres participant à la 19e Conférence des Ministres européens de la Justice (La Valette, 1994),

Conscients de l'intérêt d'assurer des contacts personnels entre les Ministres responsables de l'élaboration de la politique de leurs gouvernements dans le domaine juridique;

Ayant pris acte avec satisfaction de l'invitation adressée par le Ministre de la Justice de la Roumanie de tenir une Réunion informelle à Bucarest en 1995,

ADRESSENT leurs remerciements les plus vifs au Gouvernement maltais pour la parfaite organisation, à La Valette, de la 19e Conférence et pour son aimable hospitalité.

ACCEPTENT avec gratitude l'invitation à tenir leur prochaine Réunion informelle à Bucarest en 1995.