Ce n’est pas parce que les migrants en situation irrégulière n’ont pas de papiers qu’ils n’ont pas de droits. En effet, toute personne est titulaire des droits de l'homme, quel que soit son statut. Il est aisé de comprendre que l’interdiction de la torture s’applique à tout le monde, mais nous devrions également être conscients du fait que les droits sociaux minimaux sont eux aussi universels, car la jouissance de ces droits constitue une condition préalable indispensable à la dignité humaine. Les Etats membres du Conseil de l'Europe doivent donc remplir leur obligation de protéger les droits sociaux minimaux de toutes les personnes relevant de leur juridiction, parmi lesquelles figurent aussi les migrants en situation irrégulière.
Un migrant peut être en situation irrégulière parce qu’il est entré dans un pays, ou y séjourne, sans autorisation. Sa situation peut devenir irrégulière parce qu’il est resté sur le territoire au-delà de la période autorisée, qui dure parfois plusieurs années. En raison de la nature même des migrations irrégulières, il est difficile d’estimer le nombre de migrants en situation irrégulière qui vivent actuellement en Europe, mais ils sont sans doute des millions.
Les obstacles à l’exercice des droits sociaux minimaux mis en place par les Etats
Dans mon travail, j’ai rencontré trop de situations où les autorités privaient délibérément des migrants irréguliers de leurs droits sociaux, en contradiction avec le droit international et européen. Dans d’autres pays où ces droits sont inscrits dans la législation nationale, j’ai malheureusement constaté que leur exercice était entravé par de nombreux obstacles pratiques.
La criminalisation des migrations et les mesures répressives de rétention et d’expulsion d’étrangers compromettent gravement la protection des droits sociaux minimaux des migrants en situation irrégulière, notamment parce qu’elles créent un sentiment général de suspicion et de rejet à l’égard de ces migrants chez les personnes censées fournir des services sociaux. Les migrants irréguliers sont trop souvent considérés comme des tricheurs, des menteurs ou des personnes qui profitent abusivement des prestations sociales ou prennent les emplois des nationaux. Dans un tel contexte, les membres des forces de l’ordre chargés de lutter contre « l’immigration illégale » ont souvent du mal à reconnaître un migrant irrégulier en tant que victime de violations des droits de l’homme qui a besoin de protection. Il arrive même que les autorités fixent à la police des objectifs chiffrés en matière de « rapatriements » - j’ai pu constater que cela avait été le cas jusqu’en 2012 en France. Une telle politique risque d’être particulièrement préjudiciable à l’accès aux droits sociaux des migrants irréguliers, car elle les oblige à vivre dans la clandestinité et à éviter tout contact avec les prestataires d’assistance sociale, par crainte d’être arrêtés, placés en rétention ou expulsés. Selon une étude publiée en juin 2015 par l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, si les victimes d’exploitation ne s’adressent pas à la police, c’est principalement par peur de devoir quitter le pays.
La criminalisation des migrations par l’instauration d’un « délit de solidarité », destiné à réprimer l’aide que des personnes tentent d’apporter aux migrants en répondant à leurs besoins élémentaires d’hébergement, de nourriture et de soins, constitue une autre mesure inacceptable prise par certains Etats ces dernières années. Si l’on veut garantir aux migrants en situation irrégulière l’accès aux droits sociaux minimaux, il ne faut jamais soumettre les prestataires de services de base, comme les professionnels de santé, à l’obligation de signaler ces migrants aux autorités de police.
L’accès aux droits sociaux minimaux peut aussi être entravé par des situations persistantes de vide juridique, comme celle dans laquelle se trouvent, au Danemark, les demandeurs d'asile déboutés qui ne peuvent être expulsés. Je considère que, dans les cas où le retour est impossible ou particulièrement difficile, les Etats devraient trouver des solutions pour autoriser la personne concernée à rester dans le pays dans des conditions qui permettent de satisfaire ses besoins sociaux élémentaires et qui respectent sa dignité.
Ainsi que le montre une étude récente consacrée aux effets de la crise sur les droits fondamentaux dans l’UE, les migrants sans papiers figurent parmi les groupes qui ont été frappés de manière disproportionnée par les mesures d’austérité imposées dans le domaine des soins de santé. En Espagne, l’accès aux soins pour les migrants en situation irrégulière a été considérablement réduit en 2012 dans la plupart des régions, jusqu’à ce que le gouvernement décide récemment de rétablir l’accès aux soins primaires, principalement à cause des conséquences désastreuses de ces restrictions sur le système de santé national. Il reste à voir si l’accès aux soins pour les migrants irréguliers s’améliore aussi en pratique.
Droit à l’assistance sociale de base, à un abri et à la nourriture
Dans certains pays, les restrictions d’accès aux droits sociaux reposent, plus ou moins explicitement, sur des politiques migratoires destinées à renvoyer les migrants irréguliers, y compris en les obligeant à vivre dans un complet dénuement, afin de dissuader d’autres candidats de venir les rejoindre. Les Etats peuvent être tentés d’établir des règles selon lesquelles l’accès à certains droits sociaux minimaux dépend de la situation du migrant au regard du droit de séjour. Aux Pays-Bas, où la législation reconnaît aux migrants en situation irrégulière le droit aux soins d’urgence et à l’éducation, le gouvernement a tenté de les priver de l’accès à un hébergement, à la nourriture et à l’eau. Ainsi que je l’ai indiqué dans mon rapport sur les Pays-Bas, j’ai pu observer certains des problèmes que cette politique causait aux migrants irréguliers lorsque je me suis rendu, en 2014, dans une église désaffectée de La Haye, où quelque 65 sans-papiers avaient trouvé refuge.
Ainsi que le reconnaissent sans réserve de nombreux instruments juridiques internationaux, toute personne a droit à un niveau de vie suffisant, ce qui comprend l’alimentation, l’habillement et un abri. Le Comité européen des Droits sociaux a souligné que, en vertu de la Charte sociale européenne, les garanties minimales du droit au logement et à l’hébergement d’urgence s’appliquent aussi aux migrants en situation irrégulière. Une solution d’hébergement doit être fournie aux immigrés en situation irrégulière, même lorsqu’ils sont tenus de quitter le pays et qu’il n’y a pas lieu de leur proposer un hébergement à long terme dans un logement plus permanent. Le Comité a fait remarquer que le droit à un hébergement est étroitement lié à la dignité humaine de toute personne, quelle que soit son statut de résidence. Il a aussi indiqué que les ressortissants étrangers, qu’ils résident légalement ou non dans le pays, doivent pouvoir bénéficier d’une aide médicale d’urgence ainsi que de l’assistance sociale de base qui leur est nécessaire pour parer à un besoin immédiat (hébergement, nourriture, soins médicaux d’urgence et vêtements).
Protection contre l’exploitation et la traite des êtres humains
Toutes les personnes, y compris les immigrés en situation irrégulière, doivent être protégées contre l’exploitation par le travail et contre la traite des êtres humains, comme le prévoient l’article 4 de la Convention européenne des droits de l’homme - qui interdit l’esclavage, le travail forcé et par extension la traite des êtres humains - et la Convention du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains.
Si, dans de nombreux pays européens, un permis de séjour peut être accordé à une victime de la traite, ou d’une forme grave d’exploitation par le travail, qui séjourne illégalement sur leur territoire, il arrive trop souvent que la victime n’obtienne de permis qu’à condition de coopérer avec la police. Dans 20 rapports d’évaluation (concernant donc 20 pays), le Groupe d'experts sur la lutte contre la traite des êtres humains (GRETA) a exhorté les autorités à veiller à ce que, dans la pratique, l’accès des victimes de la traite à une assistance ne soit pas subordonné à la coopération de ces dernières aux enquêtes et aux poursuites pénales : l’article 14 de la Convention anti-traite autorise les parties à faire dépendre la délivrance d’un permis de séjour temporaire de la coopération de la victime ; il semble que, dans certains cas, cela entrave l’accès inconditionnel des victimes étrangères à une assistance.
Les Etats sont tenus de sanctionner les employeurs qui exploitent la vulnérabilité des migrants en situation irrégulière. Du point de vue des droits de l’homme, ce qui importe, ce n’est pas tant qu’un Etat lutte contre le « travail illégal », mais bien que les migrants irréguliers soient protégés contre les violations des droits de l’homme et obtiennent réparation des violations subies du fait de leur exploitation. A cause de leur isolement, les travailleurs domestiques étrangers sont particulièrement vulnérables à cette forme d’abus.
Droit à l’éducation des enfants en situation irrégulière
De nombreux instruments internationaux et européens de protection des droits de l’homme, y compris la Charte sociale européenne et la Convention de l’ONU relative aux droits de l’enfant, exigent que l’accès à l’éducation soit garanti aux enfants, quelle que soit leur situation au regard de la législation sur l’immigration. Pourtant, des établissements scolaires ou des autorités administratives empêchent trop souvent des enfants migrants en situation irrégulière de bénéficier du droit à l’éducation, en subordonnant illégalement leur inscription à la production de documents comme des certificats de naissance.
Mesures à prendre par les Etats
Pour créer un environnement permettant de garantir l’accès des migrants en situation irrégulière aux droits sociaux minimaux, qui sont inaliénables, les Etats devraient s’abstenir de criminaliser les migrations, mais devraient aussi prendre d’autres mesures :
- Envisager de mettre en place des politiques - y compris des programmes de régularisation et des possibilités légales accrues d’immigrer pour travailler – de manière à éviter que des migrants se trouvent (ou risquent de se trouver) en situation irrégulière ou à régler ces cas.
- Ratifier et mettre en œuvre les traités internationaux et européens pertinents pour la protection des droits des migrants en situation irrégulière, notamment la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, la Convention n° 189 de l’OIT concernant le travail décent pour les travailleuses et travailleurs domestiques, et la Charte sociale européenne révisée et son mécanisme de réclamations collectives.
- Donner aux policiers, aux agents des administrations chargées de l’emploi et de l’immigration et aux prestataires de services de base une formation sur les droits de l’homme des migrants irréguliers, des victimes de la traite des êtres humains et de l’exploitation par le travail.
- Informer les migrants en situation irrégulière sur leurs droits et garantir le plein accès à la justice, dans des conditions d’égalité, aux migrants irréguliers qui sont victimes d’exploitation et d’autres atteintes aux droits de l'homme, en les encourageant à signaler ces abus et en veillant à ce que cette démarche ne les expose pas à un risque de poursuites ou d’expulsion.
- Permettre aux ONG et aux syndicats de défendre les droits sociaux minimaux des migrants en situation irrégulière, y compris devant les tribunaux avec le consentement des victimes.
- Veiller à ce que les migrants en situation irrégulière aient accès, dans des conditions d’égalité, à des mécanismes d’aide aux victimes qui soient adaptés aux besoins de chacun, confidentiels et gratuits.
- Ne jamais qualifier un migrant en situation irrégulière de « migrant illégal », car cette expression est inexacte et nuisible, comme le souligne la Plate-forme pour la Coopération internationale sur les Sans-Papiers (PICUM) dans sa campagne intitulée « Les mots comptent ! », qui vise à promouvoir l’utilisation d’autres expressions dans plusieurs langues européennes.
Nils Muižnieks
Documents de référence
- Comité européen des Droits sociaux, décisions sur le bien-fondé de réclamations collectives :
- Conférence des Eglises européennes (CEC) c. Pays-Bas, Réclamation n° 90/2013
- Fédération européenne des Associations nationales travaillant avec les Sans-abri (FEANTSA) c. Pays Bas, Réclamation n° 86/2012
- Défense des Enfants International (DEI) c. Pays-Bas, Réclamation n° 47/2008
- Fédération Internationale des Ligues des Droits de l’Homme c. France, Réclamation n° 14/2003
- Unité de la Presse, Greffe de la Cour européenne des droits de l'homme : Fiche thématique sur la traite des êtres humains
- Site web anti-traite du Conseil de l'Europe
- Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, Résolution 1509 (2006) sur les droits fondamentaux des migrants irréguliers, 27 juin 2006
- Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, Recommandation 1985 (2011) intitulée « Les enfants migrants sans-papiers en situation irrégulière : une réelle cause d’inquiétude », 7 octobre 2011