Предварительное издание

Будущее Совета Европы в свете его 60-летней истории

Резолюция 1689 (2009)¹

1. Шестьдесят лет назад государства-основатели поставили перед Советом Европы задачу: достичь большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов свободы личности, политической свободы и верховенства права, являющихся их общим достоянием и лежащих в основе любой истинной демократии.

2. В современной Европе демократия, права человека и верховенство права являются составной частью повседневной жизни европейских граждан. Наша Организация внесла решающий вклад в обеспечение этого. Совет Европы остается основным гарантом сохранения этих ценностей. Именно в Совет Европы и, в частности, в Европейский суд по правам человека европейцы обращаются как к высшей инстанции, если они считают, что их права нарушены.

3. Для того чтобы Совет Европы и далее оставался ключевым институтом в деле эффективного отстаивания и защиты основополагающих принципов и ценностей в интересах всех европейцев, его востребованность, его функционирование и эффективность нуждаются в постоянном совершенствовании. В этом смысле принципиальное значение имеет взыскательный и честный анализ не только стратегических целей Организации, ее сильных сторон и потенциала, но и ее недостатков, слабых сторон и пределов ее возможностей.

4. За шестьдесят лет геополитическая ситуация в Европе и мире претерпела значительные изменения. Завершение "холодной войны" и крушение бывших коммунистических режимов создали условия для мирного воссоединения Европы на основе продвигаемых Советом Европы идеалов и принципов. Поэтому было совершенно естественно, что наша Организация первой приняла в свои ряды государства Центральной и Восточной Европы, которые обязались уважать эти ценности, и поделилась с ними своим опытом.

5. Сегодня, имея в своих рядах 47 государств-членов, Совет Европы представляет собой самую крупную по составу общеевропейскую организацию. Он выполняет триединую функцию: является базовым институтом по защите и продвижению плюралистической демократии, прав человека и верховенства права, базой нормотворческой деятельности и формирования европейского правового пространства, а также аналитическим центром и широким, представительным форумом политического диалога и сотрудничества. Достижения Совета Европы в этой сфере уникальны и составляют важнейший вклад в построение сегодняшней Европы. Его следует всемерно беречь и укреплять.

6. За шестьдесят лет институциональный ландшафт Европы основательно изменился. Являясь, как это предусмотрено его Уставом, пионером европейского единства, Совет Европы специализируется на защите основополагающих ценностей и осуществляет свою функцию европейской интеграции совместно с другими организациями. Все больше государств-членов Совета Европы выходит на более тесные и высокие формы сотрудничества с другими форумами, особенно с Европейским союзом.

7. Однако политическая цель достижения европейского единства выходит за границы Европейского союза. Во многих областях процесс европейского сотрудничества не может эффективно развиваться, пока им не будет охвачен весь континент в целом.

8. Устав Совета Европы, его правовые инструменты, его опыт и экспертный потенциал делают его подходящей площадкой для развития общеевропейского сотрудничества на равноправной основе. Поэтому для будущего Совета Европы жизненно важно, чтобы его роль как общеевропейской организации получила новое подтверждение и свежий заряд энергии, а сам он мог и далее обеспечивать тем европейским государствам, которые не намерены вступать в Европейский союз, возможность участвовать в построении единой Европы.

9. В то же время, необходимо добиваться более широкой взаимодополняемости в работе Совета Европы и Европейского союза, а также Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) с учетом их полномочий и специализации, а также соглашений о сотрудничестве (меморандумов о взаимопонимании), подписанных между организациями. В этой связи Ассамблея полагает желательным установление более широкого партнерства с ОБСЕ с учетом ее полномочий в вопросах безопасности.

10. Одним из сравнительных преимуществ Совета Европы является его традиционная функция аналитического центра, его умение вырабатывать решения проблем общества на среднюю и отдаленную перспективу, работа над стандартами и мерами политики. В сочетании с мандатом Организации в сфере мониторинга соблюдения стандартов и выполнения обязательств это свойство служит гарантией востребованности Совета Европы для государств-членов.

11. Для сохранения такого положения Совет Европы должен твердо оставаться на страже основополагающих ценностей, оставаясь при этом открытым для диалога и готовым оказывать содействие. Он должен бдительно отслеживать изменения в европейском обществе, не уходя от рассмотрения спорных вопросов. Он должен анализировать их влияние на ключевые ценности и предлагать соответствующие ответные меры. Он должен обеспечивать эффективное осуществление этой работы и последующие шаги. Главное, он должен укреплять каналы связи с европейским обществом на различных уровнях.

12. Безусловные успехи, достигнутые Советом Европы, не должны заслонять того факта, что он столкнулся с определенными проблемами и трудностями, и мешать их анализу. В этой связи Ассамблея озабочена определенными тенденциями, которые могут указывать на ослабление приверженности части государств-членов делу Совету Европы: плохая статистика участия министров иностранных дел в заседаниях Комитета министров на министерском уровне, отсутствия контроля за выполнением резолюций и рекомендаций ПАСЕ, нулевой рост регулярного бюджета Организации в реальном выражении, нежелание государств-членов подписывать и ратифицировать международно-правовые документы Совета Европы, попытки преуменьшить или даже поставить под вопрос значение различных независимых механизмов мониторинга. Эти тенденции необходимо преодолеть, с тем чтобы приверженность государств делу Совета Европы подтверждалось конкретными действиями.

13. Ассамблея также обеспокоена опасной тенденцией в деятельности Совета Европы, в том числе в ее собственной деятельности, подходить с точки зрения политической целесообразности к решению вопросов, относящихся к основополагающим принципам и ценностям в ущерб этим принципам и ценностям. Особый вред эта тенденция наносит авторитету Организации, призванной олицетворять демократическую совесть Европы.

14. Ассамблея полагает, что регулярное проведение встреч глав государств и правительств Совета Европы дает возможность придавать необходимый импульс деятельности Организации и поддерживать высокую степень ответственности со стороны государств в отношении своих обязательств перед ней.

15. Что касается бюджета, Ассамблея ссылается на заключение 272 (2009) "О бюджетах Совета Европы на 2010 финансовый год". Декларации государств-членов в поддержку Совета Европы должны быть переведены на язык реальной и более активной поддержки его работы в виде бюджетных решений, позволяющих Организации в полном объеме выполнять свои уставные функции.

16. Ассамблея также считает необходимым обратить внимание на то, что государства-члены Европейского союза все чаще выступают в Комитете министров единым блоком в поддержку позиций, выработанных ими между собой и представляемых председательством Союза. Эта ситуация фактически официально закрепляет новую разделительную линию внутри самого Совета Европы, подрывая его единство и будущие перспективы.

17. Ассамблея выступает за усиление роли отраслевых конференций министров Совета Европы и их воздействия на повседневную деятельность Организации. Она полагает, что следует подумать о такой системе работы, которая дала бы возможность различным отраслевым министерствам в государствах-членах участвовать в выборе приоритетов межправительственной деятельности и участвовать в финансировании некоторых направлений деятельности Совета Европы.

18. Кроме того, Ассамблея считает, что внутреннее функционирование Совета Европы, особенно в части взаимоотношений между его уставными органами, должно быть приведено в большее соответствие с демократическими принципами и ценностями, которые он отстаивает. Она сожалеет, что до сих пор ее предложения, изложенные в рекомендации 1763 (2006) "Институциональный балансе в Совете Европы", практически не выполняются Комитетом министров.

19. Ассамблея убеждена, что Совет Европы не может функционировать надлежащим образом без откровенного, содержательного и непрерывного диалога между его двумя уставными органами. Необходимо оживить каналы диалога и консультаций между Ассамблеей и Комитетом министров. В этой связи Ассамблея приветствует тот позитивный дух, который преобладает на последних неформальных встречах Председательского комитета Ассамблеи и бюро Комитета министров.

20. Что касается будущей деятельности Совета Европы, помимо положений, изложенных в Декларации Комитета министров по случаю 60-летия Организации (CM(2009)50 final), особого внимания заслуживает ряд других направлений, таких как предотвращение кризисов, особенно в зонах замороженных конфликтов, анализ причин и профилактика терроризма и политического экстремизма, городская преступность, более активное участие граждан в политической жизни и воздействие экономического кризиса на состояние демократии и прав человека.

21. Ассамблея полагает, что необходимо шире пропагандировать различные направления деятельности Совета Европы в области демократии, и что на основе разнообразных механизмов и структур, действующих в этой сфере, таких как ежегодные форумы "За демократию", проводимые каждые два года прения Ассамблеи по состоянию демократии в Европе, Венецианская комиссия, Летний университет демократии, сеть школ политических исследований Совета Европы, необходимо создать "Давос демократии" - экспертный аналитический центр и дискуссионный форум, который мог бы стать авторитетным международно признанным образцом и эталоном в этой области.

22. Кроме того, учитывая фактор глобализации, нельзя сбрасывать со счетов внеевропейский аспект всех вопросов, рассматриваемых Советом Европы. В этой связи следует в полной мере воспользоваться Центром "Север-Юг", который играет основополагающую роль в наведении мостов между Советом Европы и остальными регионами мира.

23. Что касается положения Европейского суда по правам человека, Ассамблея подтверждает свою поддержку уникальной роли Суда и свою твердую позицию в отношении необходимости вступления в силу Протокола № 14 к Европейской конвенции о правах человека и надеется, что до этого скорейшее вступление в силу Протокола № 14бис позволит в какой-то мере улучшить ситуацию. Она подчеркивает, что все государства-члены должны в полной мере выполнять его решения. При этом она ссылается на заключение 272 (2009) "О бюджетах Совета Европы на 2010 финансовый год" и подтверждает свою позицию, изложенную в пунктах 6-16 заключения. Она ожидает, что на конференции по вопросам функционирования Суда, запланированной на начало 2010 года, будут выработаны действенные инициативы с тем, чтобы найти политический выход из нынешней тупиковой ситуации, угрожающей существованию европейской системы правосудия в правозащитной сфере.

24. Ассамблея призывает все государства-члены:

24.1. в полной мере выполнять свои функции и обязанности как самостоятельные полноправные члены Совета Европы вне зависимости от своей принадлежности к другим организациям;

24.2. доказать свою приверженность Совету Европы более активным участием в его деятельности, выделением дополнительного финансирования для его работы, более последовательной поддержкой его правовых документов и более строгим выполнением своих обязательств;

24.3. избегать политизации, релятивизации и эксплуатации вопросов, относящихся к сфере основных принципов и ценностей, в ущерб этим принципам и ценностям и их соблюдению;

24.4. рассматривать критику, которая может звучать в отношении них в Совете Европы, не как враждебный акт или средство давления, а как средство исправления недостатков и улучшения функционирования демократии и совершенствования соблюдения прав человека;

24.5. обеспечивать строгое и полное соблюдение правовых документов Совета Европы, обеспечивать беспрепятственное функционирование независимых механизмов мониторинга Организации и полное выполнение их рекомендаций.

25. Ассамблея призывает европейских политических лидеров всех уровней проявлять политическую волю и решительно поддерживать Совет Европы в выполнении им своих уставных функций.

26. Ассамблея сознает, что ее собственная деятельность и методы работы должны постоянно подвергаться объективной критической оценке. В частности, необходимо противостоять соблазну эксплуатировать и релятивизировать, исходя из политической целесообразности, проблемы, относящиеся к сфере основных принципов и ценностей, в ущерб им, и проявлять политическую смелость, изобличая деяния, идущие вразрез с этими принципами и ценностями. Приверженность каждого члена Ассамблеи ее делу и участие в ее деятельности имеет принципиальное значение. Тенденция к сокращению участия членов Ассамблеи в ее деятельности, что фактически отражает снижение политического интереса, должна быть обращена вспять.

27. Ассамблея выражает твердое намерение всей своей деятельностью еще больше способствовать тому, чтобы Совет Европы оставался ключевым элементом европейской институциональной архитектуры, организацией – эталоном в своей основной сфере деятельности и движущей силой многогранного общеевропейского сотрудничества в других областях.

28. В отношении собственной деятельности Ассамблея постановляет:

28.1. призвать своих членов в полной мере использовать свои законодательные полномочия внутри своих стран для продвижения ценностей Совета Европы, полноценной поддержки его деятельности, в том числе в вопросах бюджета, и для пропаганды его работы;

28.2. активизировать деятельность по формированию правовой базы демократии;

28.3. в развитие позитивного духа неформальных встреч между Председательским комитетом Ассамблеи и бюро Комитета министров выработать пути наращивания диалога и оживления каналов консультаций с Комитетом министров, и укреплять взаимодействие между различными органами Совета Европы по важнейшим вопросам демократии, прав человека и верховенства права;

28.4. рассмотреть вопрос о создании механизма взаимодействия между Ассамблеей и Комитетом министров, а при необходимости и другими органами Совета Европы, с целью обеспечения более полного выполнения резолюций и рекомендаций Парламентской ассамблеи, а также согласования мер в области предотвращения кризисов и разрешения конфликтов;

28.5. чаще приглашать различных отраслевых министров из государств-членов для участия в ее прениях;

28.6. укреплять сотрудничество и стремиться к развитию подлинных партнерских связей с национальными парламентами государств-членов;

28.7. во взаимодействии с заинтересованными национальными делегациями рассмотреть пути установления предварительного диалога с представителями государств, которым предстоит осуществлять председательство в Комитете министров, с целью содействия в разработке программ и определению приоритетов будущих председательств;

28.8. рассмотреть целесообразность назначения председателей парламентских делегаций стран "тройки" (бывшего, нынешнего и следующего председателей Комитета министров) в качестве членов Бюро "ex officio" с тем, чтобы повысить влияние парламентов на деятельность председателей Комитета министров и обеспечить большую преемственность в работе Ассамблеи;

28.9. повысить востребованность своей деятельности и более тщательно отбирать вопросы для рассмотрения, чтобы не становиться инструментом национальных или партийных интересов;

28.10. рассмотреть пути расширения деятельности в отношении конкретных социальных групп и, в особенности, рассмотреть возможность организации регулярных заседаний Европейской молодежной ассамблеи в Страсбурге;

28.11. рассмотреть целесообразность возвращения к практике назначения председателя Ассамблеи и председателей ее комиссий на трехлетний срок для обеспечения большей преемственности в работе и доложить Парламентской ассамблее о результатах рассмотрения данного вопроса. Любые изменения должны вступить в силу после избрания нового председателя Парламентской ассамблеи Совета Европы в январе 2010 года.

28.12. активизировать взаимодействие с Европейским парламентом на основе соглашения об укреплении сотрудничества между двумя организациями;

28.13. укреплять отношения с внешними партнерами и, в частности, содействовать установлению более тесных связей с парламентами соседних с Европой стран в рамках статуса "Партнер в укреплении демократии".