Предварительное издание

O политически мотивированных злоупотреблениях в системе уголовного правосудия государств-членов Совета Европы

Резолюция 1685 (2009)¹

1. Парламентская ассамблея подчеркивает, что для обеспечения верховенства права и свободы личности представляется исключительно важным оградить системы уголовного правосудия всех европейских стран от политически мотивированного вмешательства.
2. Успех сотрудничества государств-членов Совета Европы в области уголовного правосудия (по таким вопросам, как экстрадиция и сбор доказательств, о чем говорится в соответствующих конвенциях Совета Европы) зависит от взаимной уверенности в элементарной справедливости систем уголовного правосудия всех государств-членов, а также в отсутствии политически мотивированных злоупотреблений.
3. Юридическая и практическая независимость правосудия является основной линией защиты от подобных злоупотреблений.
3.1. Независимость судов и каждого отдельного судьи в принципе признают все государства-члены Совета Европы. Это признание должно быть отражено в их конституциях. Подлинная независимость судей требует также целого ряда юридических и практических гарантий, в частности:
3.1.1. назначение и карьерное продвижение судей должны основываться исключительно на их достоинствах (квалификация, честность, способности и деловые качества);
3.1.2. следует обеспечить эффективную защиту от несправедливых дисциплинарных мер (в частности, от увольнения);
3.1.3. заработная плата и содержание должны позволять судьям и их семьям не зависеть от органов исполнительной власти в плане предоставления жилья и других благ;
3.1.4. независимость судей от председателей судов и судей судов более высоких инстанций должна гарантироваться, помимо прочего, распределением дел на основе заблаговременно разработанных объективных процедур и строгих правил, которые защищают судей от отстранения от рассмотрения конкретных дел без оговоренных законом причин, а также недопустимостью оценки деятельности судьи в зависимости от того, сколько вынесенных им приговоров было оставлено в силе, а сколько отменено вышестоящими судами.
3.2. Прокурорам следует дать возможность выполнять свои обязанности без вмешательства из политических сфер. Их следует оградить от указаний по конкретным делам, по крайней мере тогда, когда такие указания могут помешать следствию довести дело до передачи в суд.
3.3. Повышению эффективности практических гарантий независимости судебной системы могло бы способствовать наличие влиятельных судейских советов, которые могли бы играть важную роль, отслеживая, как на практике обеспечивается независимость судейской системы.
3.3.1. Судейские советы должны играть решающую роль при назначении и карьерном продвижении судей и прокуроров, а также при наложении на них дисциплинарных мер, без ущерба для любых механизмов судебного надзора, предусмотренных в конституциях некоторых стран.
3.3.2. Число избранных представителей судей и прокуроров должно быть, по крайней мере, равным числу членов, представляющих другие группы общества и назначенных политическими органами. Эти члены должны представлять все основные политические течения в стране. Вполне приемлемой является и принятая во многих странах практика привлечения парламентских комиссий к назначению некоторых судей высших инстанций, что практикуется, в частности, при избрании судей Европейского суда по правам человека.
3.4. Разделение обязанностей между судьями и прокурорами является вопросом национальных правовых традиций. Правильный баланс, обеспечивающий оптимальную защиту от политически мотивированного вмешательства, зависит также от степени независимости прокуроров и от объема предоставляемых защите процессуальных прав и материальных ресурсов.
3.4.1. В таких странах, как Соединенное Королевство и Италия, где сторона обвинения обладает высокой степенью независимости, а сторона защиты уже на ранней стадии имеет доступ к материалам дела и к подозреваемому, роль судей может без ущерба для дела ограничиваться осуществлением правового надзора и вынесением окончательного решения.
3.4.2. В таких странах, как Франция и Германия, где прокуроры тесно связаны со своими иерархическим структурами, судьям и защитникам следует предоставить возможность играть более активную роль уже на стадии следствия.
3.5. Успех любых изменений в системе, таких, как планируемая ликвидация института следственных судей (juge d’instruction) во Франции или усиление роли федеральной прокуратуры (Bundesanwaltschaf) в Германии в соответствии с недавно принятым антитеррористическим законодательством, зависит от поддержания правильного баланса между обладающими полной независимостью сторонами процесса, (судьи, защитники), прокуратурой и полицией. Такие реформы, возможно, потребуют усиления независимости стороны обвинения, с тем чтобы гарантировать независимость системы уголовного правосудия в целом и защитить ее от политически мотивированного вмешательства.
4. Ситуацию в четырех странах, - Соединенном Королевстве (Англия и Уэльс), Франции, Германии и Российской Федерации, - на примере которых рассматриваются основные типы европейских систем уголовного правосудия, характеризуют следующие факторы:
4.1. В Соединенном Королевстве
4.1.1. состязательный характер системы уголовного правосудия, подкрепленный выделением значительных, хотя и сокращающихся в последнее время, средств для оказания юридической помощи с целью обеспечения равенства арсеналов защиты и обвинения;
4.1.2. давняя культура независимости и профессионализма судей и прокуроров, подкрепляемая их высоким социальным статусом и усиленная недавним учреждением Комиссии по назначению судей;
4.1.3. традиционно активный надзор за исполнительной властью со стороны Парламента и энергичных плюралистических свободных СМИ.
4.1.4. недавние судебные дела (включая дело "Бритиш Аэроспейс" (British Aerospace) и "дело о торговле титулами"), которые показали необходимость изменения и уточнения роли Генерального прокурора; в настоящее время вопрос о внесении таких изменений находится на стадии обсуждения.
4.2. Во Франции и Германии
4.2.1. традиционно сложившиеся инквизиционные системы уголовного правосудия обретают все больше элементов состязательности; однако ни в одной из странах не наблюдается соразмерного увеличения средств для оказания правовой помощи; кроме того, во Франции защитники пока не получили такого же доступа к подозреваемому и к досудебным следственным материалам, как их коллеги в Соединенном Королевстве и Германии;
4.2.2. юридическая и фактическая независимость судей соблюдается, однако допущено существенное снижение их социального статуса;
4.2.3. в обеих странах прокуроры значительно менее независимы, чем в Соединенном Королевстве; старшие прокуроры и избранные представители судей и прокуроров во Франции в последнее время высказывают сожаление по поводу того, что ситуация несомненно ухудшается;
4.2.4. Французский Высший совет магистратуры (Conseil supérieur de la Magistrature), играющий весьма важную роль в карьере и дисциплинарных вопросах, касающихся судей и, в меньшей степени, прокуроров, пока не имеет аналога в Германии; недавно во Франции было принято решение удвоить число членов Совета, назначаемых президентом Республики и председателями обеих палат Парламента, в результате чего избранные представители судей и прокуроров оказались в меньшинстве;
4.2.5. предлагаемая ликвидация института следственных судей во Франции и передача большей части их полномочий стороне обвинения многими рассматриваются как попытка политических властей усилить свое влияние на рассмотрение наиболее деликатных дел;
4.2.6. в обеих странах парламенты и независимые СМИ обеспечивают весьма надежную защиту от злоупотреблений исполнительной власти в системе уголовного правосудия.

4.3. В Российской Федерации:

4.3.1. значительное повышение социального статуса судей и прокуроров, произошедшее за последние годы, практически ликвидировало их зависимость от исполнительных органов власти в том, что касается жилья и удовлетворения других основных потребностей, и должно помочь снизить уровень коррупции в судебной сфере;

4.3.2. законодательные реформы, проводимые с учетом европейских стандартов, в том числе создание Совета судей Российской Федерации, отвечающего за карьерные и дисциплинарные вопросы, укрепили статус судей;

4.3.3. создание специального Следственного комитета при Генеральной прокуратуре может со временем в определенной степени уменьшить огромное влияние последней на уголовное судопроизводство;

4.3.4. в последнее время был принят ряд законодательных актов, повышающих независимость судебной системы и уровень защищенности адвокатов от необоснованного уголовного преследования, введен порядок пожизненного назначения федеральных судей, установлен особый порядок возбуждения уголовных дел в отношении адвокатов и учрежден специальный судебный орган, - Дисциплинарное судебное присутствие, - который будет рассматривать жалобы судей, лишенных своих полномочий;

4.3.5. пока не удалось полностью сломать унаследованное из прошлого традиционно "услужливое" отношение многих судей к прокурорам; напротив, после обнадеживающих изменений в начале 1990-х годов судьи подвергаются все большему давлению, цель которого - обеспечить обвинительные приговоры почти по всем делам, передаваемым в суд прокуратурой;

4.3.6. рычаги давления по-прежнему включают старые неофициальные методы, называемые "телефонным правом", а также квалификационные и дисциплинарные механизмы. Достаточно велико число судей, по разным причинам отстраненных от исполнения своих обязанностей. Председатели судов обладают огромной властью над отдельными судьями, в частности, благодаря своему праву принимать решения по распределению дел. Возможности правовой защиты судей, сопротивляющихся такому давлению, весьма ограничены, поскольку советы судей пока еще не обладают достаточной независимостью и авторитетом;

4.3.7. адвокаты все еще подвергаются обыскам, у них изымаются материалы и оказываются другие формы давления в нарушение российских и европейских правовых норм;

4.3.8. ряд заметных дел, таких, как второй суд над М. Ходорковским и П. Лебедевым, судебное преследование менеджеров и юристов банка "Эйч-Эс-Би-Си/Эрмитаж" (HSBC/Hermitage), расследование убийства А. Политковской, преследование Ю. Самодурова, отстранение судьи О.Кудешкиной и нескольких других судей, вызывают озабоченность по поводу того, что борьба с "правовым нигилизмом", начатая президентом Медведевым, все еще далека от успешного завершения;

4.3.9. Парламент и СМИ до сих пор не обеспечивают достаточной защиты от злоупотреблений, хотя открытые дискуссии, состоявшиеся недавно в некоторых СМИ, дают основания для оптимизма в отношении будущего.

5. Отмечая, что системы уголовного правосудия всех государств-членов подвержены политически мотивированному вмешательству, хотя и в совершенно разной степени, Ассамблея призывает

5.1. все государства-члены

5.1.1. далее укреплять независимость судебных органов и равенство возможностей обвинения и защиты, в частности, путем обеспечения судебной системы достаточными ресурсами, включая юридическую помощь, наделения адвокатов обширными процессуальными правами, в том числе на этапе следствия, а также укрепления судейского самоуправления;

5.1.2. гарантировать, чтобы инстанции, в ведении которых находятся вопросы экстрадиции и другие формы процессуального сотрудничества, принимали во внимание степень практической и юридической независимости судебной ветви власти в том или ином государстве и отказывали в экстрадиции во всякий раз, когда есть основания предполагать, что по политическим мотивам дело лица, экстрадиция которого запрашивается, вряд ли будет предметом справедливого судебного разбирательства в государстве, ходатайствующем об экстрадиции.

5.2. Ассамблея призывает Соединенное Королевство

5.2.1. безотлагательно завершить реформу института Генерального прокурора, усилив его подотчетность Парламенту;

5.2.2. полностью соблюдать Конвенцию Организации по экономическому сотрудничеству и развитию о борьбе с дачей взяток, в частности статью 5 Конвенции;

5.2.3. обратить вспять наметившуюся тенденцию к сокращению средств на оказание юридической помощи во избежание появления двухуровневой судебной системы, когда результат зависит от способности подозреваемого оплатить эффективную защиту.

5.3. Ассамблея призывает Францию

5.3.1. пересмотреть планы ликвидации института следственных судей; в случае ликвидации данного института и передачи его полномочий прокуратуре укрепить независимость прокуроров и обеспечить защитникам, по меньшей мере, такой же доступ к следственным материалам прокуратуры, каким в настоящее время пользуются следственные судьи;

5.3.2. постепенно повысить зарплату судей и прокуроров до уровня, соответствующего статусу и значению их должности, пока она не достигнет среднего уровня всех европейских стран (по сравнению со средним уровнем доходов населения в целом);

5.3.3. увеличить объем средств на оказание юридической помощи соразмерно внедрению в систему уголовного правосудия элементов состязательности;

5.3.4. рассмотреть вопрос о восстановлении большинства представителей судей и прокуроров в составе Высшего совета магистратуры или добиться, чтобы в число членов, назначаемых органами политической власти, входили представители оппозиционных сил, сделав обязательными для исполнения заключения Высшего совета магистратуры и по вопросам, касающимся прокуроров.

5.4. Ассамблея призывает Германию

5.4.1. принимая во внимание федеративную структуру судебной власти Германии, рассмотреть возможность создания системы судебного самоуправления по образцу существующих во многих европейских государствах советов судей, обеспечив, таким образом, в будущем независимость судебной системы;

5.4.2. постоянно повышать зарплату судей и прокуроров, а также увеличивать средства на оказание юридической помощи (аналогично рекомендациям для Франции, приведенным выше в пп. 5.3.2 и 5.3.3.);

5.4.3. лишить министров юстиции возможности давать прокурорам указания по конкретным делам;

5.4.4. усилить, - на практике и по закону, - судейский надзор за осуществлением расширенных полномочий прокуроров, в частности, в сфере борьбы с терроризмом.

5.5. Ассамблея призывает Россию

5.5.1. повысить уровень независимости судей, с тем чтобы оценка их деятельности не зависела от фактического содержания выносимых ими решений;

5.5.2. повысить уровень независимости Совета судей и транспарентность его работы;

5.5.3. укрепить систему распределения дел между судами и отдельными судьями или подразделениями внутри суда таким образом, чтобы исключить всякую возможность подбора прокуратурой "удобного" суда и всякую возможность решения этих вопросов председателями судов по собственному усмотрению;

5.5.4. содействовать формированию духа независимости и критического анализа в системе юридического образования в целом и, в особенности, на начальной и последующих стадиях подготовки судей и прокуроров; применять жесткие санкции к любым официальным лицам на местном, республиканском и федеральном уровне, которые по-прежнему пытаются давать указания судьям, а также к судьям, стремящимся получить такие указания;

5.5.5. эффективно защищать адвокатов от проведения обысков и изъятия документов, касающихся конфиденциальных отношений между адвокатом и подзащитным, а также от других форм давления, в том числе от незаконного судебного и административного преследования;

5.5.6. способствовать усилению независимости СМИ при расследовании и предании гласности злоупотреблений в системе уголовного правосудия.

6. Ассамблея призывает Европейскую комиссию за демократию через право (Венецианская комиссия) и Европейскую комиссию по эффективности правосудия (CEPEJ) и дальше отстаивать независимость судебной системы во всех странах Европы и высказываться в поддержку оказавшихся в сложной ситуации коллег, а также против любых форм политически мотивированного вмешательства, где бы оно ни происходило.

7. Ассамблея полагает, что Комитету министров следует проанализировать конвенции Совета Европы в области правового сотрудничества, с тем чтобы не допустить их недобросовестного применения в целях политически мотивированного преследования, до тех пор пока во всех государствах-членах Совета Европы не будут на практике и по закону достигнуты сопоставимые стандарты независимости судебных органов.

8. В заключение, Ассамблея призывает Европейский суд по правам человека изучить возможность приоритетного рассмотрения обращений, касающихся возможных посягательств на независимость судей и политически мотивированных злоупотреблений в системе уголовного правосудия. Учитывая, что независимые суды исключительно важны для защиты прав человека на национальном уровне, такая политика помогла бы уменьшить поток обращений в Европейский суд.