Предварительное издание

РЕЗОЛЮЦИЯ 1601 (2008)¹1

Процедурные рекомендации относительно прав и обязанностей оппозиции в демократическом парламенте

1. “Демократия основана на праве каждого принимать участие в управлении государственными делами; поэтому она требует наличия представительных институтов на всех уровнях и, в частности парламента, в котором представлены все слои общества, и который обладает необходимыми полномочиями, средствами для изъявления воли народа через законодательную деятельность и осуществления надзора за деятельностью правительства" (Всеобщая декларация по вопросам демократии, Межпарламентский союз, 1997). Политически репрезентативный парламент воплощает общество во всем его разнообразии и работает, уважая плюрализм мнений.

2. Развитие и укрепление плюралистической демократии является одной из основных целей Совета Европы и его Парламентской ассамблеи. Государства - члены Организации должны стремиться разрабатывать общие стандарты и практику с целью развития свободной плюралистической парламентской демократии, а также средства ее реализации в национальных парламентах. Показателем демократичности парламента является тот объем средств, которыми располагает оппозиция или парламентское меньшинство для выполнения своих задач.

3. Политическая оппозиция в парламенте и за его пределами является важнейшим компонентом нормально функционирующей демократии. Одной из основных функций оппозиции является предложение убедительных политических альтернатив находящемуся у власти большинству посредством вынесения на общественное рассмотрение иных вариантов политических решений. Осуществляя надзор и критикуя работу находящегося у власти правительства, постоянно оценивая деятельность правительства и требуя от правительства отчета, оппозиция обеспечивает транспарентность государственных решений и эффективность управления государственными делами, защищая таким образом общественные интересы и не допуская злоупотреблений и сбоев.

4. Парламентская ассамблея считает, что на уровне национальных парламентов следует обеспечить эффективные шаги по выполнению ее резолюции 1547 (2007) о состоянии прав человека и демократии в Европе и, в частности, те положения, в которых она напоминает, что право на формирование политической оппозиции рассматривается в качестве ключевого элемента подлинной демократии. Она также напоминает о своей резолюции 1154 (1998) о демократическом функционировании национальных парламентов, в которой она призывает национальные парламенты, в частности, "предоставить оппозиции статус, позволяющий ей играть ответственную и конструктивную роль (…)”.

5. Предоставление парламентской оппозиции статуса, наделяющего ее определенными правами, способствует эффективности представительной демократии и уважению политического плюрализма, обеспечивая, таким образом, поддержку граждан и их доверие к нормально функционирующим институтам. Важнейшим предварительным условием эффективного функционирования представительной демократии является создание благоприятной правовой и процессуальной базы, а также материальных условий, позволяющих парламентскому меньшинству выполнять свои функции. Представители оппозиции должны иметь возможность осуществлять свои полномочия в полном объеме и, по крайней мере, на таких же условиях, что и члены парламента, поддерживающие правительство; они активно и эффективно участвуют в деятельности парламента и пользуются одинаковыми правами. Следует обеспечить равные условия для членов парламента в том, что касается их деятельности и привилегий.

6. Ассамблея напоминает, что в резолюции 1547 (2007) она призывает оппозиционные партии и их членов не просто требовать себе права и средства, но и проявлять ответственность и готовность использовать их, прилагая все усилия для повышения эффективности парламента в целом. Им не следует ограничиваться явно недостаточной ролью критиков.

7. Ассамблея приветствует тот факт, что в целом ряде национальных парламентов процедурные права оппозиции в настоящее время приобретают политическое звучание. Она напоминает в этом контексте выводы последнего заседания Форума за будущее демократии Совета Европы, состоявшегося в Стокгольме/Сигтуне 13-15 июня 2007 года, относительно роли и обязанностей оппозиции. Она полагает, что этим выводам следует дать надлежащий ход на уровне национальных парламентов.

8. В парламентах государств - членов Совета Европы институционализация оппозиции находится на разном уровне: от неформального признания в парламентских правилах процедуры, когда парламентскому меньшинству предоставляются определенные права, до формального признания оппозиции в конституции государства. Тем не менее, невзирая на разнообразие парламентских систем в Европе, все парламенты государств-членов предоставляют парламентскому меньшинству определенные права как в привязке к политическим группам, так и без таковой. Ассамблея отмечает, что понятие парламентской оппозиции претерпело изменения в связи с модернизацией политической дискуссии. Получил развитие целый ряд эффективных новаторских форм, которые заслуживают внимания более широкой аудитории. Поэтому Ассамблея приветствует наблюдаемую в настоящее время в ряде парламентов тенденцию к достижению полного паритета между большинством и оппозицией в отношении определенных прав независимо от количества мест в парламенте.

9. Исходя из этого, Ассамблея предлагает парламентам государств-членов пересмотреть или обновить свои правила, касающиеся прав оппозиции или парламентского меньшинства и призывает их разработать хартию прав оппозиции или же определить статус оппозиции в парламенте, опираясь на приведенные ниже руководящие принципы.

10. Имея в виду разнообразие парламентских демократических институтов в Европе, Ассамблея призывает государства-члены Совета Европы как можно скорее приступить к подлинному и тщательному продумыванию мер по модернизации своих демократических институтов и адаптации своих парламентских институтов с учетом требований современного общества. С этой целью государствам-членам следует принимать во внимание приведенные ниже руководящие принципы, а также эффективные формы работы, сложившиеся в наиболее новаторских парламентах.

11. Ассамблея также предлагает Европейской комиссии "За демократию через право" (Венецианская комиссия) изучить роль оппозиции в современном демократическом обществе.

Руководящие принципы, касающиеся прав и обязанностей оппозиции в демократическом парламенте

1. Парламентарии должны осуществлять свои полномочия независимо. Они не должны быть связаны какими-либо инструкциями или получать императивный мандат. Нельзя упрекать члена парламента за то, что он защищает идеи, противоречащие официальной политике правительства или не воспринимаемые положительно большинством населения.

2. Национальные парламенты государств - членов Совета Европы признают следующие права оппозиции или парламентского меньшинства:

2.1. свобода выражения мнения и свобода убеждений; представители оппозиции обладают свободой слова; они должны иметь возможность свободно выражать свои идеи;

2.2. оппозиция участвует в осуществлении надзора, анализа и контроля за действиями и политикой правительства;

2.2.1. представители оппозиции имеют право на информацию; представители оппозиции и представители большинства имеют право на получение от правительства информации в одинаковом объеме;

2.2.2. представители оппозиции имеют право задавать в письменной или в устной форме вопросы и получать ответы на эти вопросы;

2.2.3. представители оппозиции обладают преимуществом в течение времени, отведенного на вопросы к правительству (в частности, они имеют право начать задавать вопросы и задавать правительству больше вопросов, чем представители большинства);

2.2.4. представители оппозиции имеют право на интерпелляцию (устный вопрос с последующей дискуссией) и право вносить предложение о вотуме недоверия;

2.2.5. представители оппозиции имеют право потребовать проведения пленарного заседания парламента/палаты, которое созывается при наличии кворума в одну четверть членов;

2.2.6. представители оппозиции имеют право через определенные промежутки времени составлять повестку дня пленарных заседаний и выбирать темы для обсуждения, включая законопроекты, внесенные представителями оппозиции, контроль действий правительства и оценка государственной политики и расходов; вопросы, отобранные для обсуждения в эти дни, рассматриваются в первоочередном порядке по отношению к вопросам правительства;

2.2.7. представители оппозиции имеют право потребовать проведения дебатов, включая дебаты по безотлагательным или текущим вопросам; такие дебаты проводятся при наличии кворума в одну четверть членов;

2.2.8. представители оппозиции имеют право потребовать создания комитета по расследованию или парламентской миссии по сбору информации и войти в их состав; такое решение принимается при наличии кворума в одну четверть членов; представитель оппозиции назначается председателем или докладчиком каждого комитета по расследованию или информационной миссии, создаваемых по требованию представителей оппозиции или оппозиционной политической группы;

2.2.9. время выступлений на пленарных заседаний должно распределяться по крайней мере в соответствии с относительным весом политических групп; при определенных обстоятельствах следует отдавать предпочтение распределению времени для выступлений поровну между большинством и оппозицией независимо от их численности;

2.3. оппозиция участвует в организации законотворческой работы:

2.3.1. представители оппозиции имеют право участвовать в управлении работой парламента; они имеют доступ к должностям заместителя председателя и другим ответственным постам в парламенте; состав руководящих органов парламента определяется в соответствии с принципом пропорционального представительства и отражает политический состав парламента/палаты;

2.3.2. представители оппозиции имеют право потребовать проведения чрезвычайной сессии, которая созывается при наличии кворума в одну четверть членов;

2.4. оппозиция участвует в законодательной процедуре:

2.4.1. представители оппозиции имеют право представлять законопроекты и предложения по законодательным вопросам;

2.4.2. представители оппозиции имеют право выступать и голосовать в ходе всех дискуссий;

2.4.3. представители оппозиции имеют право представлять поправки;

2.4.4. представители оппозиции имеют право вносить предложения по процедурным вопросам (изменение предлагаемой или утвержденной повестки, требование проверить наличие кворума, требование вернуть доклад в комиссию и т.д.);

2.5. оппозиция участвует в работе парламентских комиссий:

2.5.1. посты председателей в постоянных комиссиях распределяются между парламентскими группами на основе пропорционального представительства; по крайней мере, в одной постоянной комиссии председателем является представитель оппозиции; председательство в комиссиях, отвечающих за мониторинг деятельности правительства, таких как комиссия по бюджету и финансам, аудиторская комиссия или комиссия по надзору за деятельностью служб безопасности и разведки, должно предоставляться представителю оппозиции;

2.5.2. все комиссии, как постоянные, так и непостоянные, формируются на основе пропорционального представительства;

2.5.3. в комиссиях представители оппозиции имеют право на выступление и голосование, право представлять поправки и право вносить предложения по процедурным вопросам; они имеют возможность приложить к докладу, принятому комиссией, особое мнение или доклад, отражающий позицию меньшинства;

2.5.4. представители оппозиции имеют право требовать проведения слушаний в комиссии, которые проводятся при наличии кворума в одну четверть членов;

2.5.5. представители оппозиции имеют право на назначение в качестве докладчиков комиссий; в любом случае назначение докладчиков в комиссиях производится на основе пропорционального представительства;

2.6. оппозиция участвует в принятии политических решений:

2.6.1. при принятии любого решения о роспуске парламента выясняется мнение оппозиции или парламентского меньшинства по данному вопросу;

2.7. оппозиция участвует в конституционном пересмотре законов:

2.7.1. представители оппозиции имеют право обращаться в конституционный суд или в соответствующий юридический орган и требовать проведения анализа принятых законов на предмет соответствия конституции;

2.7.2. представители оппозиции имеют право требовать проведения анализа конституционным судом или соответствующим юридическим органом законопроектов или парламентских актов на предмет их соответствия конституции до их принятия;

2.7.3. представители оппозиции имеют право обращаться в счетную палату и запрашивать ее мнение по бюджетным и финансовым вопросам.

3. Национальные парламенты предоставляют в распоряжение политических групп и отдельных представителей оппозиции адекватные финансовые, материальные и технические ресурсы и средства, с тем, чтобы они могли должным образом исполнять свои функции и обязанности. Представители оппозиции должны иметь приемлемый доступ к государственным средствам и дотациям; они должны иметь беспрепятственный и приемлемый доступ к средствам массовой информации, включая государственные радио- и телевизионные каналы, а также к источникам информации.

4. Положения правил процедуры, касающиеся прав членов парламента и, в частности, прав представителей меньшинства, не должны изменяться после очередных парламентских выборов для того, чтобы приспособить их к результатам выборов.

5. Политическая оппозиция в парламенте должна проявлять политическую зрелость и вести себя как ответственная конструктивная оппозиция, проявляя взаимное уважение, пользуясь своими правами с целью повышения эффективности парламента в целом.