Предварительное издание

Резолюция 1581 (2007)¹

Комиссар по правам человека Совета Европы - анализ деятельности и перспективы

1. Прежде всего, Парламентская ассамблея напоминает о рекомендациях, включенных ею в 2004 году в рекомендацию 1640 (2004), некоторые из которых все еще актуальны, и напоминает о своем желании оказать политическую поддержку работе Комиссара по правам человека Совета Европы ("Комиссар").

2. Ассамблея приветствует энергичное и устойчивое прогрессирование института Комиссара по правам человека с момента его создания. Этот относительно новый институт может и должен распространять свой опыт и далее развиваться, с тем чтобы иметь возможность реально получить должное.

3. Она отмечает перспективы расширения полномочий Комиссара, о которых говорится в Протоколе № 14 к Европейской конвенции о правах человека, в докладе Юнкера "Совет Европы - Европейский союз: единые устремления для европейского континента" и в докладе Группы мудрецов по вопросам эффективности Европейского суда по правам человека, что свидетельствует о доверии, которым пользуется этот институт.

4. Изначально широкий характер полномочий Комиссара рассматривался в качестве несомненного преимущества. Однако по истечении времени оказалось, это может привести к определенным сбоям, таким как распыление усилий Комиссара и невозможность сконцентрировать свои ресурсы на некоторых действительно важных направлениях деятельности. Со временем можно было бы изучить возможность пересмотра его круга ведения, с тем, чтобы сделать его более целенаправленным в свете накопленного опыта.

5. Ассамблея хотела бы, чтобы Комиссар имел возможность отслеживать ситуацию в области прав человека во всех государствах-членах одновременно, и призывает его неустанно наращивать свое присутствие в государствах-членах, которое, по мнению Ассамблеи, является исключительно важным. Она сознает, что эта задача требует адекватного финансирования.

6. Ассамблея с обеспокоенностью отмечает, что значительные надежды, возлагавшиеся на Комиссара, отнюдь не соответствуют ресурсам, предоставляемым в его распоряжение, хотя в последнее время эти ресурсы были увеличены. Ассамблея решительно осуждает такую ситуацию, которая подрывает жизнеспособность и авторитет данного института и призывает существенно увеличить финансовые и людские ресурсы, предоставляемые в распоряжение Комиссара с целью выполнения им своей миссии, а также обеспечить, чтобы предоставление этих ресурсов происходило предсказуемо и стабильно, что необходимо для успешного выполнения Комиссаром своих функций. В связи с эти Ассамблея призывает комиссара ежегодно информировать ее о своих планах и средствах, необходимых для их реализации.

7. Ассамблея поддерживает идею о возможности необусловленного финансового взноса Европейского союза для финансирования деятельности Комиссара; механизм такого взноса будет определен таким образом, чтобы сохранить независимость Комиссара.

8. Ассамблея подчеркивает, что значительная сила Комиссара - в его независимости, которая является абсолютно необходимой предпосылкой надлежащего исполнения им своих обязанностей, и независимость эту следует постоянно обеспечивать в приоритетном порядке. Эту независимость следует сохранять и при необходимости укреплять, с тем, чтобы постоянно гарантировать беспристрастность Комиссара. Ассамблея полагает, что независимость Комиссара может быть усилена, в частности, за счет процедурных мер, призванных расширить его полномочия при решении бюджетных и кадровых вопросов. Она приветствует тот факт, что Комиссар привлекается к определению своего бюджета. Государства-члены и другие органы Совета Европы должны соблюдать независимость не только самого Комиссара, но и его партнеров, особенно национальных правозащитных структур (НПС), другими словами, национальных комиссий или институтов по правам человека и независимых омбудсманов.

9. Важнейшим аспектом деятельности Комиссара является его сотрудничество с институтами за рамками Совета Европы. Ассамблея приветствует факт установления хороших рабочих отношений, в частности, с Европейским союзом, Управлением Верховного комиссара по правам человека Организации Объединенных Наций, Управлением Верховного комиссара по делам беженцев Организации Объединенных Наций и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе, и призывает Комиссара опираться на эти отношения, используя возможности для взаимодействия.

10. В этой связи Ассамблея предлагает Европейскому агентству по основным правам рассматривать Комиссара в качестве основного партнера и в полной мере учитывать его деятельность; она призывает Европейский союз предложить Комиссару свою поддержку и рассмотреть возможность финансирования некоторых мероприятий и проектов, проводимых Бюро Комиссара.

11. Для обеспечения выживания и эффективности системы мониторинга Конвенции в долгосрочном плане следует уменьшить количество нерассмотренных Судом обращений. Ассамблея полагает, что, работая совместно с национальными правозащитными структурами, Комиссару следует внести важнейший вклад в выявление или оказание помощи в устранении любых действий, способных стать причиной обращений во внутренние суды, и в конечном итоге, возможно и в Страсбургский суд. Ассамблея призывает Комиссара направить свои усилия на искоренение причин нарушений прав человека и разработать альтернативные или дополнительные внесудебные средства обеспечения защиты этих прав. В частности, она призывает Комиссара активизировать внедрение во всех государствах-членах независимых посреднических систем, отвечающих принципам Конвенции.

12. В этом контексте Ассамблея приветствует намерение Комиссара опубликовать до вступления в силу Протокола № 14 к Конвенции критерии, которыми он будет руководствоваться, выступая в Суде в соответствии со своими новыми полномочиями, изложенными в указанном Протоколе. Она призывает его использовать эти полномочия лишь в случаях, связанных с проблемами системного характера, когда государствам-членам необходимо принять общие меры.

13. Ассамблея также отмечает, что применительно к мониторингу исполнения решений Суда Комиссар и национальные правозащитные структуры располагают хорошими возможностями для того, чтобы информировать Суд и Комитет министров о том, продолжают ли существовать методы и ситуации, уже объявленные Судом, нарушающими Конвенцию, или же им фактически был положен конец, а также призвать их сделать это. Ассамблея приветствует план Комиссара выдвинуть в качестве приоритетных вопросов в его диалоге с властями государств-членов те структурные проблемы, которые были обозначены Судом.

14. Ассамблея с интересом отмечает предложение Комиссара расширить свою деятельность по мониторингу исполнения судебных решений, включая активизацию усилий по оценке законодательства, рассматриваемых законопроектов и национальной административной практики на предмет их совместимости с Конвенцией. Ассамблея призывает Комиссара продолжать свои усилия и сотрудничать с ней в этой области.

15. Ассамблея также приветствует выраженную Комиссаром готовность оказать свою поддержку при проведении мониторинга исполнения "пилотных решений" Суда и поддерживает эту инициативу.

16. В связи с тем, что в соответствии с Конвенцией Комиссар наделяется значительными полномочиями при проведении мониторинга, Ассамблея полагает важным создать эффективные механизмы сотрудничества, о которых, в частности, говорится в пояснительном докладе, во-первых, для того, чтобы позволить Суду обозначать в своих решениях базовые структурные проблемы и доводить их до сведения государств-членов, Комитета министров, Комиссара, Ассамблеи и компетентных органов совета Европы, а, во-вторых, обеспечить плодотворное взаимодействие между Судом, Ассамблеей, в частности, ее Комиссией по мониторингу, Комитетом министров, Венецианской комиссией, Европейской комиссией против расизма и нетерпимости (ЕКРН), Европейским комитетом по предотвращению пыток и бесчеловечного или унижающего обращения и наказания (КПП), Европейским комитетом по социальным правам (ЕКСП) и другими компетентными органами совета Европы и Комиссаром. Условия функционирования таких механизмов могли бы быть обсуждены на ежегодных трехсторонних встречах между представителями Комитета министров, Парламентской ассамблеи и Комиссара.

17. Ассамблея полагает, что в рамках такого взаимодействия Комиссару и Суду следует совместно определять области, охватываемые "пилотными" решениями, и обеспечить более полное исполнение решений Суда в соответствии с рекомендациями, содержащимися в Декларации Комитета министров от 19 мая 2006 года.

18. Ассамблея отмечает, что в интересах последовательности и для того, чтобы максимально эффективно использовать весьма ограниченные ресурсы Совета Европы, на Комиссара в соответствии со Статьей 1, пункт 2, резолюции 99 (50) Комитета министров возлагается уставная обязанность обеспечивать недопущение дублирования его деятельности с другими секторами Организации. Поэтому Организация в целом должна предпринять шаги по рационализации и координации деятельности Совета Европы, регулярному обмену информацией и совершенствованию каналов связи и сотрудничества между своими органами, с тем, чтобы более эффективно координировать свою деятельность и сосредоточиться на областях, где она обладает несомненным опытом, таких как права человека, демократия и верховенство закона, которые, собственно, и являются смыслом ее существования.

19. Ассамблея также считает важным, чтобы все государства-члены имели собственный независимый институт, подобный бюро омбудсмана, обладающий полномочиями в правозащитных вопросах и имеющий возможность должным образом выполнять свои функции. Ассамблея полагает, что установление плодотворного сотрудничества между бюро омбудсмана и национальными правозащитными органами может повысить эффективность защиты прав человека. Исходя из этого, она поддерживает решение Комиссара и Верховного комиссара ООН по правам человека активизировать свои усилия в рамках пилотного проекта по оказанию технического содействия JOIN (Совместные действия для независимых национальных институтов по расширению и защите прав человека), призвать создать в государствах - членах Совета Европы, которые еще не сделали этого, национальные правозащитные институты, отвечающие требованиям Парижских принципов 1992 года. Кроме того, Ассамблея считает целесообразным, чтобы при необходимости во всех государствах-членах назначались специальные уполномоченные по правам человека, например, уполномоченные по правам детей, как это рекомендуется Ассамблеей в ее резолюции 1530 (2007) "Дети-жертвы: пресечение всех форм насилия, эксплуатации и жестокости".

20. В широком плане, с одной стороны, эффективное выполнение рекомендаций Комиссара должны отслеживаться более внимательно, для того чтобы помочь другим органам Парламентской ассамблеи, а, с другой стороны, Комиссар должен проверять, особенно в ходе своих визитов в государства-члены, какие шаги предпринимаются ими по выполнению резолюций и рекомендаций Ассамблеи, касающихся прав человека.

21. В связи с этим Ассамблея поддерживает усилия Комиссара по правам человека Совета Европы, направленные на то, чтобы,

21.1. проработать и опубликовать свои предложения относительно организации своей работы в Суде таким образом, чтобы никоим образом не нарушать конкретный запрет на выполнение судебной роли, зафиксированный в резолюции о создании Бюро Комиссара (резолюция (99) 50) и предлагает Комиссару и Суду обеспечить, чтобы два этих института обменивались соответствующей информацией;

21.2. активизировать свое сотрудничество с национальными правозащитными структурами и с другими секторами Совета Европы, связанными с контролем исполнения решений Суда и, в частности, обратить особое внимание на структурные проблемы, обозначенные Судом в рамках своего диалога с властями государств-членов;

21.3. изучить целесообразность и возможности усиления своего присутствия на местах в государствах-членах;

21.4. обеспечить постоянное взаимодействие и максимально эффективную координацию с другими секторами Совета Европы.

22. Ассамблея призывает Комиссара по правам человека Совета Европы:

22.1. продолжать оперативно и гибко реагировать на актуальные вопросы, в частности, чаще выпуская специальные рекомендации и подготавливая тематические доклады;

22.2. составлять регулярные доклады о выполнении своих рекомендаций, выявлять препятствия, мешающие их выполнению, и публиковать эти доклады;

22.3. приглашать на взаимной основе сотрудников секретариатов других соответствующих органов Совета Европы в состав делегаций Бюро при посещении ими государств-членов, когда речь идет о вопросах, представляющих взаимный интерес;

22.4. анализировать при посещении государств-членов меры, принимаемые во исполнение соответствующих резолюций и рекомендаций Ассамблеи;

22.5. в ходе своей работы оценивать также ситуацию в области прав человека в государствах-членах Совета Европы, в которых не проводится или прекращена процедура мониторинга Ассамблеи;

22.6. проверять выполнение государствами-членами своих обязанностей по сотрудничеству с Судом и оказывать им соответствующую необходимую помощь;

22.7. расширять и активизировать сотрудничество с национальными правозащитными структурами, в частности на основе 11 предложений, изложенных на 10-ом Круглом столе европейских омбудсманов с участием Комиссара по правам человека Совета Европы, состоявшемся в Афинах 12-13 апреля 2007 года, а также изучить возможность создания механизма защиты правозащитников, особенно в чрезвычайных ситуациях.

23. Ассамблея также предлагает соответствующим органам всех государств-членов:

23.1. безоговорочно сотрудничать с Комиссаром по правам человека;

23.2. полностью и оперативно выполнять его рекомендации;

23.3. создать, там, где их еще не существует, институт независимого омбудсмана и национальные правозащитные структуры, компетентные в вопросах прав человека;

23.4. предоставить национальным правозащитным структурам соответствующие людские и финансовые ресурсы и обеспечить их независимость;

23.5. разработать совместно с Комиссаром, там, где это еще не сделано, национальные планы действий в области прав человека.

24. Ассамблея твердо намерена более регулярно сверять свою деятельность с соответствующими рекомендациями Комиссара и заявляет о своей готовности оперативно реагировать на любые просьбы Комиссара об оказании ему поддержки, в частности, призывая соответствующие национальные парламенты выполнять его рекомендации, особенно в тех случаях, когда государства-члены упорно игнорируют эти рекомендации.

25. Ассамблея твердо намерена отреагировать на ежегодный доклад Комиссара, высказав собственное мнение и рассмотрев деятельность, осуществляемую совместно с Комиссаром.

26. Ассамблея призывает свою Комиссию по мониторингу включить в свои процедуры мониторинга рекомендации Комиссара, адресованные государствам, в которых проводится процедура мониторинга или постмониторинговая процедура в связи с выполнением ими своих обязательств, и систематически напоминать об этих рекомендациях государствам-членам, а также просить их выполнять все рекомендации Комиссара, которые не были выполнены в разумные сроки.