Предварительное издание

Резолюция 1569 (2007)¹

Оценка центров транзита и оформления как реакция на смешанные потоки мигрантов и лиц в поиске убежища

1. Численность лиц, прибывающих в Европу в поисках убежища, продолжает снижаться и достигла низшего уровня с 1988 года. Однако количество людей, стремящихся попасть в Европу нелегально, возрастает и, по некоторым оценкам, ежегодно в Европу попадает или нарушает установленные сроки пребывания до 500 тыс. нелегальных мигрантов. По некоторым оценкам, в Европейском союзе находится до 5,5 млн. нелегальных мигрантов, а только в России находится еще около 8 млн. нелегальных мигрантов.

2. По всей Европе растет озабоченность по поводу того, что делать с этим смешанным потоком нелегальных мигрантов и лиц в поисках убежища. Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по делам беженцев (ВКБ ООН) в 2006 году разработал План действий из десяти пунктов применительно к смешанным миграционным потокам. Такие страны, как Испания, Италия, Мальта и Греция, которые летом 2006 года столкнулись с массовым притоком нелегальных мигрантов и лиц в поисках убежища, призывают разработать новые инициативы и подходы в отношении таких смешанных потоков, а также разработать более взвешенную систему разделения бремени между странами происхождения, транзита и назначения.

3. Кроме того, растет озабоченность по поводу человеческих и гуманитарных издержек передвижения большого числа нелегальных мигрантов и лиц в поисках убежища в Европу и из нее. Угрожающими темпами возрастает число людей, утонувших, задохнувшихся, умерших от жары или подорвавшихся на минных полях, пытаясь попасть в европейские страны. Попав в Европу, люди, зачастую потратившие большие суммы денег и проделавшие опасный и сложный путь, сталкиваются с многочисленными проблемами и опасностью эксплуатации.

4. Новые подходы к обращению со смешанными потоками мигрантов и лиц в поиске убежища являются, поэтому, исключительно важными не только для обеспечения защиты лиц, находящихся в поиске убежища, но и для того, чтобы прекратить поток нелегальной миграции и сопровождающие его эксплуатацию, торговлю людьми, гибель и человеческие страдания.

5. Такие подходы должны быть комплексными по своей природе и охватывать страны происхождения, страны транзита и страны назначения. Существуют примеры ранее принятых инициатив по комплексному решению проблем, связанных с потоками беженцев и нелегальных мигрантов. Можно, в частности, отметить Международную конференцию по вопросам помощи беженцам в Африке (ICARA), состоявшуюся в середине 80-х годов, а также принятый в конце 80-годов Комплексный план действий для индокитайских беженцев (CPA), который позволил решить проблему вьетнамских беженцев, покидавших страну на лодках.

6. В последние годы предлагаются новые подходы применительно к смешанным потокам мигрантов и лиц в поиске убежища. В дискуссионном документе, посвященном трем аспектам политики предоставления убежища Европейского союза, ВКБ ООН предложил Европейскому союзу ввести на территории Союза совместное оформление. Однако высказывались и другие более противоречивые предложения, включая оформление за пределами Европейского союза, но в Европе (как в документе Великобритании "Новое видение"), а также оформление за пределами Европы в Северной Африке (как в предложении бывшего министра внутренних дел Германии Отто Шилли).

7. Эти предложения не были совершенно новыми, поскольку в других частях мира уже имелись прецеденты. В начале 90-х годов гаитянцев, перехваченных в море, отправляли для оформления на военно-морскую базу США в заливе Гуантанамо. Еще один пример касается Австралии и, в частности, создания центров оформления в Науру и Папуа - Новой Гвинее.

8. Парламентская ассамблея считает важным учесть наряду с ранее высказывавшимися предложениями как позитивный, так и негативный прошлый опыт для разработки рекомендаций, которые можно было бы использовать при продолжении дискуссий, связанных с оформлением смешанных потоков мигрантов и лиц в поисках убежища. В этой связи Ассамблея отмечает, что Европейская комиссия планирует провести во второй половине 2007 года исследование, посвященное возможности оформления этих лиц на территории ЕС и за его пределами.

9. Ассамблея особенно озабочена некоторыми предложениями, предусматривающими создание центров транзита или оформления. Речь идет о центрах, где людей оформляют после того, как они попали в страну, были перехвачены по пути в страну, возвращаются в страну, через которую они двигались транзитом, или высланы в страну, где происходит оформление. Степень противодействия таким предложениям зависит от того, предполагается создавать такие центры транзита или оформления на территории Европейского союза, но в Европе или же за пределами Европы (например, в Северной Африке). Сила противодействия зависит также от того, задумываются эти центры транзита как центры для предварительного отбора или сосредоточения или же они задумываются как центры для полного оформления.

10. Ассамблея признает, что могут иметься веские причины для рассмотрения возможности создания таких центров транзита или оформления. Так, в зависимости от предполагаемых договоренностей, эти центры могут способствовать разделению бремени, согласованию процедур предоставления убежища, позволят оформлять мигрантов и лиц в поисках убежища ближе к странам происхождения, обеспечить более высокий, по сравнению с нынешним, уровень защиты в ряде стран транзита и назначения, а также более эффективное распределение и использование ресурсов.

11. Однако Ассамблея признает, что существует много открытых вопросов относительно центров транзита или оформления. Ассамблея отмечает, что очень сложно абстрактно рассматривать центры транзита и оформления, не получив ответы на некоторые из следующих вопросов:

11.1. Кто будет отвечать за эти центры? Будет ли ответственность по-прежнему нести государство, передающее соответствующих лиц, будет ли ответственность переходить на государства, где создан центр, или же ответственность будут разделять передающие государства и страна, где создан центр? Будет ли ВКБ ООН также нести часть ответственности, и в какой форме? Какой правовой режим будет применяться? Какую ответственность будет нести Европейский союз, и какова будет юридическая основа его действий?

11.2. Для кого будут эти центры? Для лиц, прибывающих в страны, где расположены центры, для лиц, перехваченных на пути в одну из европейских стран, для лиц, которые ранее двигались транзитом через страны, где расположены центры, для лиц, которые прибыли в одну из европейских стран, но которые затем были направлены в страну, где существует центр?

11.3. Что произойдет после завершения процедуры предоставления статуса беженца? Как будет происходить распределение бремени в связи с размещением, переселением или организацией возвращения? Что произойдет с теми, чью страну происхождения не удастся установить? Что произойдет с теми, кого невозможно вернуть?

11.4. Где будут расположены центры?

11.5. В каких условиях должны содержаться люди? Будут это открытые или закрытые центры, какие условия приема и размещения должны быть обеспечены?

12. Создание центров транзита или оформления поднимает ряд практических и правовых вопросов и проблем, включая проблемы, связанные с правами человека и правами беженцев, которые должны учитываться при проведении в будущем любого обсуждения вопросов, связанных с созданием таких центров.

13. В связи с этим Ассамблея призывает компетентные органы всех государств-членов принять во внимание следующие вопросы и проблемы при обсуждении в будущем вопросов, связанных с созданием таких центров:

13.1. центры не должны заменять сложившиеся национальные процедуры предоставления убежища в европейских странах назначения, а должны рассматриваться лишь как одна из многих возможностей обращения с потоками мигрантов и беженцев;

13.2. центры не должны нарушать национальную политику и практику, а также процедуры и механизмы принятия решений в странах, где могут быть созданы центры;

13.3. центры должны рассматриваться как составная часть комплексного инициативного подхода, который предполагает сосредоточение на странах происхождения, соседних странах, странах первого предоставления убежища, странах транзита и странах назначения. В этой связи полезным источником информации может стать позитивный опыт и выводы, полученные по итогам реализации Комплексного плана действий для индокитайских беженцев (СРА);

13.4. в случае, если такие центры будут созданы и окажутся успешными, любое распространение таких центров за пределами Европейского союза должно в полной мере соответствовать всем стандартам в области прав человека и обращения с беженцами;

13.5. направление в центры никоим образом не снимает с европейских государств обязанности гарантировать недопущение выдворения в соответствие с положениями Женевской конвенции 1951 года о статусе беженцев и не снимает с них обязательств в области прав человека, предусмотренных Европейской конвенцией о правах человека и другими договорами в области прав человека;

13.6. перемещение из одной страны в другую может производиться лишь при наличии между заинтересованными государствами конкретного соглашения и только при условии обеспечения эффективной защиты. Такое перемещение, как указывалось выше, не снимает с государства всех его обязанностей;

13.7. следует детально рассмотреть относительные преимущества и недостатки сборных центров по сравнению с центрами, обеспечивающими полное оформление;

13.8. при обсуждении возможности создания таких центров следует в полной мере учитывать мнение ВКБ ООН, а в случае создания таких центров ВКБ ООН следует гарантировать возможность присутствия, а также, при условии его согласия, участия в процедурах определения статуса беженца;

13.9. деятельность центров должна отвечать всем соответствующим стандартам, предусмотренным законодательством, касающимся прав человека и беженцев. В случае создания закрытых центров, за деятельность которых полностью или частично отвечают члены Совета Европы или Европейский союз, такие центры должны быть открыты для мониторинга Европейского комитета по предотвращению пыток (КПП). Они также должны быть открыты для НПО, оказывающих консультативное содействие и помощь мигрантам и лицам в поиске убежища;

13.10. центры должны обеспечивать все необходимые средства защиты для наиболее уязвимых категорий лиц, включая женщин и несовершеннолетних, особенно несопровождаемых несовершеннолетних;

13.11. в деятельности центров должно присутствовать гендерное измерение; следует обеспечить недопущение практической дискриминации женщин при рассмотрении заявлений мигрантов и лиц в поисках убежища, соблюдение основных прав женщин, включая гендерное равенство, защиту женщин от физической и психологической агрессии и предохранить их от всевозможных проявлений насилия на гендерной основе, включая изнасилования и принуждения к проституции;

13.12. при рассмотрении обращений с просьбой о представлении убежища в этих центрах следует принимать во внимание факторы, связанные с половым самосознанием такими как сексуальное насилие, бытовое насилие, торговля людьми, принудительное планирование семьи, принуждение к аборту, увечение женских половых органов, преступления "в защиту чести" и принудительные браки;

13.13. центры следует рассматривать лишь как переходную меру, которая не должна оказывать влияния на достижение цели построения юридических и институциональных структур во всех соответствующих государствах, будь то страны транзита или назначения;

13.14. следует также предпринять шаги по устранению в странах происхождения глубинных причин миграции и стремления получить убежище, с целью нахождения более перспективных комплексных и целостных решений проблем, связанных с потоком мигрантов и лиц в поиске убежища;

13.15. долгосрочные решения проблемы управления миграционными потоками должны включать энергичные меры, направление на запрет и искоренение в странах происхождения, насилия в отношении женщин, которое может стать толчком к появлению миграционных потоков;

13.16. при создании таких центров, возможность распространения этой концепции за пределами территории Европейского союза не должна рассматриваться до тех пор, пока не будет доказано, что на территории Европейского союза такие центры функционируют при полном соблюдении предусмотренных законодательством стандартов, касающихся прав человека и обращения с беженцами.

14. Ассамблея призывает Европейский союз принимать во внимание озабоченность, высказанную в связи с созданием центров транзита или оформления, при любом последующем обсуждении этих вопросов или соответствующих предложений, включая анализ возможностей оформления смешанных потоков мигрантов и лиц в поисках убежища на территории Европейского союза и за его пределами, который планируется провести во второй половине 2007 года.

15. Ассамблея призывает Комиссара Совета Европы по правам человека следить за событиями в этой области и адекватно реагировать на любые новые предложения, затрагивающие права человека.

16. Ассамблея полагает, что в случае смешанного потока нелегальных мигрантов и лиц в поисках убежища необходимы новые нестандартные меры и считает, что этот вопрос заслуживает дальнейшего обсуждения на Ассамблее и в Комиссии по миграции, беженцам и народонаселению.