Предварительное издание

Резолюция 1568 (2007)¹

Программы регуляризации нелегальных мигрантов

1. Парламентская ассамблея глубоко озабочена тем, что в Европе находится большое число нелегальных мигрантов. По некоторым оценкам лишь в Европейском союзе численность нелегальным мигрантов может составлять 5,5 млн. человек, а еще 8 млн. нелегальным мигрантов проживает в России.

2. Становится все более очевидным, что значительная части этих людей останется в Европе, и что их принудительное или добровольное возвращение в страны-происхождения представляется невозможным.

3. В связи с этим возникает вопрос: как быть с этими нелегальными мигрантами, которые живут в Европе, и, несмотря на терпимое, в целом, к ним отношение, не имеют ни правового статуса, ни права остаться в стране?

4. Ряд государств-членов Совета Европы уже провел так называемые "программы регуляризации", посредством которых нелегальные мигранты получили возможность регуляризировать своё положение. За последние 25 лет в Европейском союзе было проведено более 20 программ регуляризации, в рамках которых более 4 млн. нелегальных мигрантов получили разрешение на временное или постоянное проживание и разрешения на работу.

5. Был апробирован широкий спектр программ регуляризации. Проводились чрезвычайные гуманитарные программы, программы воссоединения семей, постоянные или непрерывные программы, разовые программы и программы "заработанной" регуляризации.

6. Хотя решение проблемы нелегальной миграции, включая осуществление программ регуляризации, представляет проблему для всей Европы, до сих пор ни в Совете Европы, ни в Европейском союзе не предпринималось каких-либо попыток поделиться европейским опытом или выработать европейскую позицию или рекомендации по проведению таких программ.

7. Практика проведения программ регуляризации оказалась весьма противоречивой. Критики утверждают, что программы регуляризации поощряют нарушителей закона и создают стремление к нелегальной миграции. Они также утверждают, что многие лица, прошедшие через программы регуляризации, вернулись на нелегальное положение.

8. Сторонники программ регуляризации утверждают, что программы регуляризации обеспечивают соблюдение прав человека и человеческого достоинства лиц, находящихся на нелегальном положении. Они также утверждают, что такие программы уменьшают численность населения, не имеющего документов, стимулирует "круговую" миграцию, уменьшают вероятность эксплуатации соответствующих лиц, уменьшают масштабы "серой" экономики и благотворно влияют на налоговые поступления и собираемость взносов в систему социального обеспечения.

9. Признавая наличие множества различным мнений по поводу программ регуляризации, Ассамблея полагает, что следует провести различие между концепцией программ регуляризации, которые зачастую ориентированы на конкретные группы нелегальных мигрантов, и общими амнистиями, применяемыми ко всем нелегальным мигрантам. По мнению Ассамблеи необходимо активизировать изучение последствий таких программ.

10. Ассамблея отмечает, в частности, недавние программы регуляризации, проведенные в Испании в 2005 году, в результате которых было регуляризировано положение 570 тысяч человек, и считает, что Европа может извлечь уроки из этого опыта. В самой Испании программа регуляризации была положительно встречена нелегальными мигрантами, гражданским обществом, работодателями, профсоюзами, а также большинством политиков.

11. Ассамблея полагает, что успех этой программы обусловлен тем, что она позволила найти решение целого ряда насущных проблем. Работодатели и профсоюзы нуждались в возможности легально нанимать на работу и не подвергаться опасности уголовного преследования, нелегальные мигранты стремились обрести безопасность и добиться более эффективной защиты своих прав человека, а правительство должно было решить проблему "теневой" экономики, увеличить объем отчислений в систему социального обеспечения и налоговых поступлений, а также укрепить верховенство закона.

12. Одним из основных просчетов испанской программы регуляризации стало, однако, то, что испанские власти не проинформировали своих европейских партнеров о планах проведения такой программы. Это привело к непониманию характера программы регуляризации, а также сформировало у целого ряда стран по всей Европе негативное отношение к программам регуляризации.

13. Ассамблея понимает звучавшие, в том числе и в Испании, критические высказывания по поводу того, что программы регуляризации создают стремление к нелегальной миграции. Однако Ассамблея полагает, что этот фактор притягательности, возможно, преувеличен. Если взять пример Испании, то там нелегальной миграции способствуют ряд других важных факторов. К ним относятся географическое положение Испании, ее колониальная история и языковые связи, высокий спрос на неквалифицированную рабочую силу и ограниченность возможностей для легальной миграции. Существует и еще один фактор, способствующий этому явлению, а именно: сложность существующих в Испании процедур возвращения нелегальных мигрантов и тот факт, что нелегальные мигранты, которые не были возвращены на родину в течение 40 дней после задержания, освобождаются.

14. Важной особенностью недавней испанской программы регуляризации стало то, что она была инициирована работодателями. Ассамблея полагает, что в значительной степени признанию и успеху программы способствовало то, что она отвечала потребностям многих нелегальных мигрантов, а также испанского общества в целом.

15. Ассамблея, опираясь на опыт проведенных к настоящему времени в Европе программ регуляризации, подготовила ряд рекомендаций для государств-членов по вопросу проведения таких программ. Ассамблея полагает, что государствам-членам следует стремиться:

15.1. избегать ситуаций, когда в их странах большое число лиц проживает на нелегальном положении. Если не представляется возможным вернуть их, государства-члены должны рассмотреть возможность регуляризации их положения;

15.2. уточнить количество лиц, проживающих на нелегальном положении, и проанализировать, намерены ли эти лица вернуться в свои страны-происхождения, существует ли возможность вернуть их туда, или же они намерены остаться в государствах – членах Совета Европы;

15.3. оценить состояние лиц, проживание которых не оформлено надлежащим образом, с гуманитарной и правозащитной точки зрения, а также проанализировать, каким образом отразится на этих лицах регуляризация их положения, в том числе с точки зрения интеграции в общество и возможного возвращения в свои страны-происхождения;

15.4. проанализировать экономический спрос на мигрантов и то, в какой степени в настоящее время этот спрос удовлетворяется за счет нелегальных мигрантов. Кроме того, следует оценить экономический вклад нелегальных мигрантов, а также влияние регуляризации их положения на неформальную экономику, объем взносов в систему социального обеспечения и налоговые поступления.

16. Ассамблея полагает также необходимым продолжить изучение результатов проведенных программ регуляризации, в том числе таких вопросов, как создание программами регуляризации стремления к нелегальной миграции, их влияния на неформальную экономику, объем отчислений в систему социального обеспечения и налоговых поступлений, их влияния на жизнь людей, положение которых было регуляризировано, а также, возвращаются ли они к нелегальному положению. В связи с этим Ассамблея рекомендует государствам-членам, которые проводили такие программы в прошлом, в первоочередном порядке провести такие исследования.

17. Ассамблея полагает, что при осуществлении программ регуляризации государствам-членам следует осуществлять дополнительные меры. Такие меры включают:

17.1. укрепление административных структур для того, чтобы позволить им справляться с возможным количеством кандидатов на регуляризацию;

17.2. сведение к минимуму административных требований;

17.3. создание гарантий по недопущению мошенничества в ходе регуляризации;

17.4. подготовку программ интеграции для лиц, положение которых было регуляризировано;

17.5. проведение при подготовке и реализации программ консультаций с работодателями и работниками, а также нелегальными мигрантами, гражданским обществом;

17.6. обеспечение гласности программ таким образом, чтобы оповестить о них нелегальных мигрантов;

17.7. подробное разъяснение самих программ и их выгод средствам массовой информации и населению в целом;

17.8. информирование европейских партнеров о планировании и проведении программ регуляризации.

18. Ассамблея считает, что программы регуляризации, проводимые по инициативе работодателей, представляются особенно привлекательными как средство удовлетворения потребностей большого числа нелегальных мигрантов, работодателей, профсоюзов и общества в целом.

19. Ассамблея также считает привлекательным процесс "заработанной" регуляризации, когда нелегальные мигранты зарабатывают право на регуляризацию, демонстрируя свой вклад в жизнь общества, изучая местный язык и обычаи, подтверждая факт работы и уплаты взносов в систему социального обеспечения, налогов, а также другие действия, способствующие процессу интеграции.

20. Ассамблея полагает, что государствам-членам следует также предпринять шаги по уменьшению риска и необходимости повторного проведения программ регуляризации. Если государство намерено "сбросить счетчик на ноль", то прежде чем проводить программы регуляризации, ему следует принять ряд мер и ликвидировать остающуюся нелегальную миграцию. В связи с этим Ассамблея настоятельно призывает государства-члены:

20.1. создать больше возможностей для легальной миграции с тем, чтобы уменьшить численность нелегальных мигрантов.

20.2. бороться с нелегальной занятостью и сопровождающей ее эксплуатацией, в том числе усиливая трудовые инспекции и создавая системы штрафов и наказания лиц, предлагающих нелегальное трудоустройство.

20.3. усиливать в соответствующих случаях службы пограничного и визового контроля.

20.4. оказывать странам происхождения нелегальных мигрантов содействие в устранении факторов, толкающих к нелегальной миграции, в частности экономических и экологических факторов, в том числе посредством содействия развитию и иных мер.

20.5. бороться с торговлей людьми, связанной с нелегальной миграцией, в соответствии с Конвенцией Совета Европы о противодействии торговле людьми (СДСЕ № 197).

20.6. защищать жертв торговле людьми с тем, чтобы не допускать ситуации, когда люди страдают и как жертвы торговли, и как нелегальные мигранты.

21. Ассамблея полагает, что для нелегальных мигрантов, которые не могут быть возвращены в страны-происхождения, государства-члены Совета Европы должны предоставить определенные возможности для того, чтобы регуляризировать свое положение и интегрироваться в общество.

22. В отношении нелегальных мигрантов, которые не могут быть возвращены, Ассамблея еще раз подчеркивает, что они должны быть возвращены добровольно или в соответствии с 20 рекомендациями по принудительному возвращению, принятыми Комитетом министров Совета Европы в мае 2005 года. Остающиеся нелегальные мигранты должны получить, по крайней мере, минимальные права, перечисленные в резолюции 1509 Ассамблеи о правах человека нелегальных мигрантов, вплоть до момента, когда они могут получить возможность регуляризировать свое положение или вернуться.

23. Ассамблея призывает Европейскую комиссию продолжить изучение вопроса о целесообразности проведения программ регуляризации в Европейском союзе с учетом рекомендаций, содержащихся в настоящей резолюции, и, в частности, с учетом сильной озабоченности по поводу прав человека, гуманитарного положения и эксплуатации нелегальных мигрантов в Европе.

24. Ассамблея предлагает Комиссару по правам человека Совета Европы призвать государства-члены проводить программы регуляризации как средство обеспечения уважения человеческого достоинства и прав человека одной из наиболее уязвимых категорий лиц в государствах- членах Совета Европы.

25. Ассамблея предлагает продолжать рассматривать вопрос о программах регуляризации в государствах-членах Совета Европы, отмечая, что такие программы могут способствовать решению проблемы нелегальной миграции и защите прав нелегальных мигрантов.