Предварительное издание

ЗАКЛЮЧЕНИЕ No. 264 (2007)¹

О бюджетах Совета Европы на 2008 финансовый год

1. Парламентская Ассамблея серьезно озабочена финансовыми прогнозами Организации на 2008 год, которые отнюдь не выглядят благоприятными. Если не будет принято никаких политических решений, будущее многих проводимых Организацией видов деятельности могут оказаться в безнадежном положении.

2. Европейский суд по правам человека, которому требуется все больше ресурсов (в частности, людских ресурсов) для того, чтобы справляться с растущим числом подаваемых обращений, требует все больше средств из бюджета Организации.

3. Уже в течение ряда лет в результате нулевого роста бюджета в реальном выражении в связи с бюджетными ограничениями на национальном уровне, Совет Европы уже не располагает бюджетом, отвечающим его потребностям. Сегодня ограничения достигли такой степени, что возникла угроза для деятельности и структуры Организации.

4. Опасения, высказывавшиеся Ассамблеей ранее в бюджетных заключениях №№ 248 (2004), 256 (2005) и 259 (2006), в которых она обращала внимание Комитета Министров на то, что для Организации опасно делать политический акцент на удовлетворение финансовых потребностей Суда за счет сокращения ассигнований на другие направления деятельности Организации, к сожалению, полностью оправдались.

5. Ассамблея полагает, что такое политическое решение наносит ущерб Совету Европы в целом, и не может поддержать позицию некоторых государств-членов, которые реагируют на возросшие финансовые потребности Суда, сокращая ресурсы, выделяемые на текущую деятельность. Такой подход неизбежно приведет к отказу от многих из этих направлений деятельности.

6. Суд должен получать от государств-членов взносы, позволяющие ему справляться со своими обязанностями, не ставя при этом под угрозу деятельность в области сотрудничества, проводимую другими структурами Совета Европы. Совет Европы не должен платить за постоянный рост количества обращений, подаваемых в Страсбургский суд европейскими гражданами.

7. Было бы тщетным полагать, что систему можно спасти лишь проводя политику сокращения расходов и повышения эффективности во всех секторах деятельности Совета Европы. Государства-члены должны вспомнить о своих обязанностях и выделить финансовые средства для покрытия всех потребностей Европейского суда по правам человека, выйдя за рамки нулевого роста в реальном выражении.

8. Поэтому представляется необходимым определить все возможные средства исправления сложившейся ситуации, при которой Европейский суд по правам человека использует все большую часть ресурсов Организации. Суд, представляющий собой наиболее успешно функционирующую систему защиты прав человека и основных свобод на всем континенте (и как надзорный орган, и как источник прав, генерируемых его судебной практикой), должен получать от государств-членов взносы, позволяющие ему удовлетворять свои потребности, не ставя при этом под угрозу механизмы сотрудничества, существующие в других структурах Совета Европы.

9. По этой причине Ассамблея предложила в своем заключении № 259 (2006) отделить бюджет Суда от остальной части регулярного бюджета. Сохраняя Суд в структуре Совета Европы, с бюджетной точки зрения это можно было бы сделать с помощью частичного или расширенного соглашения (как в случае с Европейской комиссией "За демократию через право" (Венецианская комиссия), членами которой являются все государства Совета Европы) или другими приемлемыми средствами.

10. Сознавая юридические сложности, обусловленные ролью, которую играет Комитет Министров в исполнении решений Суда, Ассамблея напоминает о содержащейся в заключении № 259 (2006) просьбе разработать для государств-членов минимальную шкалу взносов в регулярный бюджет, покрывающих по крайней мере административные расходы, связанные с работой каждого судьи (примерно 350 тыс. евро)².

11. Из таблицы взносов государств-членов видно, что три самых малых плательщика платят в среднем 70 тыс. евро или одну пятую таких административных расходов. У 12 других государств взносы в регулярный бюджет меньше этих затрат, что означает, что почти одна треть государств-членов платит в регулярный бюджет ежегодный взнос, который даже не покрывает административных расходов, обусловленных из участием в Европейской конвенции о правах человека.

12. Кроме того, взносы, выплачиваемые в регулярный бюджет будущим государством-членом - Черногорией - не покроют административных расходов, связанных с работой судьи, избранного от этой страны.

13. Представляя свой доклад Комитету Министров, "Группа мудрецов", которой было предложено изучить вопросы, связанные с эффективностью контрольного механизма Европейской конвенции о правах человека на длительную перспективу, подготовила ряд предложений, отметив, что их можно реализовать лишь в случае ратификации Протокола № 14. Действительно, в этом и состоит сердцевина проблемы, поскольку никакая реформа не может быть должным образом реализована, если не будет предпринят этот важнейший шаг.

14. Кроме того, Ассамблея опасается, что быстрая реализация предложений "мудрецов" окажется невозможной. Некоторые из них требуют подготовки новых протоколов к самой Конвенции. Для этого потребуется время, однако, мы уже находимся в кризисной ситуации, и решения следует находить немедленно.

15. С этой целью Ассамблея обращается к Суду с просьбой незамедлительно реализовать некоторые из мер, рекомендованных лордом Вулфом, бывшим Главным судьей Англии и Уэльса и изложенных в ее заключении № 259 (2006), в частности, посредством более точного определения, что представляет собой обращение и регистрировать лишь должным образом заполненные бланки обращений.

16. В таких обстоятельствах Ассамблея убедительно призывает членов парламентской делегации Российской Федерации предпринять в своем парламенте соответствующие шаги с целью скорейшей ратификации Протокола № 14. Выполнение Протокола № 14 является абсолютным приоритетом, если мы действительно намерены дать в руки Суда средства, необходимые ему для более эффективного выполнения своих уставных обязанностей.

17. Ассамблея сознает, что Совет Европы является ведущей европейской организацией не только в тех областях, где существует серьезная конкуренция - верховенство закона, демократия и права человека, но и в областях, где конкуренция относительно невысока, а именно, образование, культура, спорт, социальная сплоченность и здравоохранение.

18. Тем не менее, Ассамблея не может поддержать проводимую в настоящее время политику обособления и, в частности, неоднократные сокращения бюджета во всех структурах, кроме Европейского суда по правам человека. К сожалению, Совет Европы больше не в состоянии обеспечить выполнение задач, поставленных перед ним при его создании в 1949 году. Поэтому Ассамблея, имея в виду приоритеты, установленные на Варшавском саммите, хотела бы, чтобы Комитет Министров более методично анализировал различные направления деятельности Совета Европы с целью повышения их качества и эффективности и, наконец, осмелился закрыть мероприятия, которые не вписываются в сферу деятельности Организации, определенную на саммите.

19. Учитывая изложенное, Ассамблея настоятельно призывает Комитет Министров принять многолетний рамочный бюджет, как это предлагалось в предыдущих заключениях по бюджету №№ 256 (2006) и 260 (2006), с тем чтобы иметь четкое представление о потребностях на ближайшую и среднесрочную перспективу:

19.1. для того чтобы позволить Суду справляться с возрастающим числом обращений и обрабатывать нерассмотренные досье, число которых возрастает на 10-15% в год;

19.2. обеспечить выполнение программы работы и приоритетных направлений деятельности Совета Европы, как они определены на Третьем саммите глав государств и правительств Совета Европы, состоявшемся в Варшаве в мае 2005 года; и

19.3. продолжить административное обновление Секретариата Совета Европы, о чем говорится в Главе V Варшавского плана действий.

20. Кроме того, Ассамблея просит Комитет Министров соблюдать сроки исполнения бюджета, определенные в начале года, с тем чтобы определить приоритеты Организации и общий объем взносов государств-членов до периода летних каникул, с тем чтобы избежать тупика в дискуссиях, как это произошло в 2006 году, что стало источником разочарования и привело к задержке принятия бюджетов Совета Европы.

21. Ассамблея сознает увеличение в бюджетах Совета Европы доли "расходов на персонал". Несомненно, эти расходы возрастают автоматически в результате решений о выделении регистратуре Европейского суда по правам человека и другим департаментам, связанным с выполнением судебных решений, определенного числа постоянных должностей и должностей, заполняемых на основе срочных контрактов, что крайне важно для обработки непрерывного потока обращений. Тем не менее, Ассамблея полагает, что персонал следует рассматривать не как источник расходов, а как наиболее ценное достояние Организации, которое не может заменить никакая машина и чья работа в значительной степени обеспечивает подготовку документов долгосрочного и/или обязательного характера, призванных установить авторитетные стандарты и процедуры, которые будут существовать в течение длительного времени после того, как завершится финансовый год, когда были произведены расходы, связанные с их разработкой.

22. Ассамблея напоминает о своей позиции по поводу того, что два уставных органа Совета Европы (Парламентская Ассамблея и Комитет Министров) должны рассматривать друг друга как партнеры. В связи с этим Ассамблея сожалеет по поводу того, что Комитет Министров, отвечая на рекомендации 1728 (2005) Ассамблеи о бюджетных полномочиях Парламентской Ассамблеи Совета Европы и 1763 (2006) об институциональном балансе в Совете Европы, не продемонстрировал должной восприимчивости, и не может быть удовлетворена тем, что Комитет не дал четкого ответа на ее просьбы в отношении совершенствования институционального баланса между политическими органами Совета Европы, в частности, отказом пересмотреть ее бюджетные полномочия.

23. Кроме того, Ассамблея хотела бы, чтобы Комитет Министров предпринял соответствующие шаги для получения невыплаченных взносов и стандартных пений, причитающихся с государств-членов за финансовые годы, предшествующие 2005 году (Армения, Болгария, Франция, Италия и бывшая югославская Республика Македония). По состоянию на 31 декабря 2006 года общая сумма задолженности по взносам составляет весьма существенную сумму, превышающую 2,3 млн. евро, включая 450 тыс. за период до 2005 года.

24. И, наконец, Ассамблея предлагает государствам, имеющим статус наблюдателя при Совете Европы, также взять на себя часть расходов Организации и предлагает Комитету Министров изучить совместно с этими государствами возможность определения обязательных взносов, которые им следует выплачивать в регулярный бюджет.

25. В заключение Ассамблея просит Комитет Министров определить общий объем регулярного бюджета Совета Европы на 2008 год, взяв за точку отсчета объем регулярного бюджета, утвержденный на 2007 год, увеличенный на сумму бюджетных корректировок на весь год, связанных с решениями, принятыми после утверждения бюджета, а также с другими уставными обязанностями, в объеме около 201 млн. Евро, без учета корректировок, соответствующей темпам инфляции, применяемым на 2008 год.

26. Таким образом, общее увеличение взносов для государств-членов без учета инфляции составит, соответственно, 2%, что предполагает увеличение взносов в регулярный бюджет примерно на 1 400 евро для каждого из самых малых плательщиков и в среднем 480 тыс. евро для каждого из пяти крупных плательщиков.

27. Что касается ресурсов, выделяемых Суду, то эта сумма должна быть увеличена за счет дополнительных финансовых ресурсов, обусловленных любыми решениями Комитета Министров о выделении Европейскому суду по правам человека дополнительных средств, признанных необходимыми для того, чтобы Суд имел возможность выполнять свои уставные обязанности.

28. Ассамблея также просит Комитет Министров, помимо прочего:

28.1. строго придерживаться графика исполнения бюджета, установленного самим Комитетом, с тем чтобы не допустить появления тупиковой ситуации при обсуждении бюджета, как это произошло в 2006 году;

28.2. вернуться к строгому соблюдению Устава Совета Европы (статья 20 d) как только становится ясно, что компромисса достичь не удается, не дожидаясь последней минуты;

28.3. рассмотреть возможность изменения критериев определения доли взносов государств-членов, установив минимальную шкалу взносов в регулярный бюджет таким образом, чтобы страна покрывала по крайней мере административные расходы, связанные с деятельностью своего судьи в Европейском суде по правам человека;

28.4. изменить методику расчета шкалы взносов, увеличив вес ВВП;

28.5. незамедлительно принять многолетний рамочный бюджет с целью планирования финансовых потребностей Совета Европы и его органов на ближайшую и среднесрочную перспективу;

28.6. привлекать Ассамблею к принятию бюджетных решений, особенно решений, непосредственно касающихся самой Ассамблеи.

29. Для того чтобы придать осязаемую форму политической воле, выраженной на Третьем саммите, Ассамблея предлагает сделать Совет Европы центральным элементом системы, объединяющей всю деятельность, связанную с пропагандой, наблюдением, подготовкой кадров и мониторингом в области демократии и прав человека, которая проводится в Европе, в частности, путем усиления сотрудничества с государственными учреждениями (университеты, государственные фонды, правительства и межправительственные организации) и частными структурами (ассоциации и другие структуры), работающими в этих областях.

30. Совет Европы с его Европейским судом по правам человека и Комиссаром по правам человека является ведущей организацией в области прав человека, а три столпа представительной демократии, которыми являются Парламентская Ассамблея, Конгресс местных и региональных властей и Конференция НПО, а также Форум "За будущую демократию" и сеть "школ демократии" делают его лидером и в области демократии.

31. Таким образом вокруг Совета Европы в Страсбурге может быть сформирован "европейский головной центр демократии и прав человека". С этой целью политики должны взять на себя твердое обязательство поддержать создание такого центра.