Предварительное издание

Резолюция 1548 (2007)¹

Об осуществлении процедуры мониторинга Ассамблеи

1. Ассамблея признает значительную работу, проделанную Комиссией по мониторингу Ассамблеи. Неустанные усилия Комиссии по обеспечению полного соблюдения демократических норм, верховенства закона и защите прав человека дали свои результаты в 20 странах, где она провела мониторинг за 10 лет своего существования. В настоящий момент процедуры мониторинга или постмониторинговый диалог осуществляются в 13 странах. Комиссия также рассматривает заявления о начале процедуры мониторинга в отношении Италии, Соединенного Королевства и приняла активное участие в рассмотрении заявления Черногории о вступлении в Совет Европы.

2. В течение ряда лет постоянный диалог с национальными властями стран, где проводилась процедура мониторинга, позволил Комиссии составить "дорожные карты", которые часто находили свое отражение в национальных планах действий (например, в Азербайджане, Армении, Молдове и Украине) по выполнению конкретных обязательств, взятых при вступлении в Совет Европы. Прогресс достигнут везде, но имели место и неудачи, обусловленные изменением обстоятельств или появлением политически "тупиковых" ситуаций.

3. Ассамблея с сожалением отмечает, что прошедшие в Европе войны и конфликты по-прежнему тормозят развитие и продвижение к созданию полностью дееспособных демократических режимов: несколько тысяч людей на Кавказе и на Балканах все еще считаются пропавшими без вести; Грузия и Молдова не смогли полностью вернуть контроль над своими сепаратистскими регионами (Абхазия и Южная Осетия, Приднестровье); до сих пор не разрешен Нагорно-Карабахский конфликт между Азербайджаном и Арменией. Эти регионы можно назвать "черными дырами" в плане эффективной защиты прав человека. Аналогичная ситуация наблюдается и в Чечне в Российской Федерации. Все еще необходим международный надзор в Боснии и Герцеговине и в Косово.

4. Несмотря на значительный прогресс, достигнутый в реализации избирательных реформ, в некоторых государствах-членах свободные и честные выборы все еще весьма проблематичны. С другой стороны, в целом свободными и справедливыми признаны выборы в Боснии и Герцеговине, Грузии, Черногории, Сербии, "бывшей Югославской Республике Македония" и Украине. Вызвало озабоченность необъективное или недостаточное освещение в СМИ избирательных кампаний в Молдове и Российской Федерации. Высказывалась также озабоченность по поводу нарушений при голосовании по почте в Соединенном Королевстве.

5. В ряде стран политическая жизнь в парламенте либо монополизирована сильнейшей политической партией (Армения, Азербайджан, Грузия, Российская Федерация и, в определенной степени, Молдова и Турция), либо полностью поляризована между двумя партиями или блоками (Албания), или раздроблена в такой степени, что приходится формировать хрупкие коалиции (Босния и Герцеговина, Сербия). Злоупотребление стратегиями бойкота со стороны оппозиционных партий или отказ от участия в выборах отнюдь не способствуют демократическому процессу (Азербайджан, Албания). Еще далеко не везде достигнуто понимание того, что сильная оппозиция полезна для любой демократии и не должна рассматриваться в качестве помехи. Все еще слишком высокими остаются избирательные "пороги" в Грузии, Российской Федерации и Турции. В принципе осознается роль парламента как необходимого противовеса исполнительной власти, однако, на практике парламентам зачастую не хватает необходимых структур, персонала и квалифицированных юристов.

6. По-прежнему ощущается острая необходимость проведения конституционных реформ с целью обеспечения создания эффективной системы сдержек и противовесов. В определенной степени можно говорить о создании такой системы в Армении, тогда как в Азербайджане, Боснии и Герцеговине и Турции эта проблема находится на различных стадиях решения. По-прежнему актуальным, а в некоторых случаях и безотлагательным является решение вопроса о соответствии европейским стандартам некоторых недавно принятых конституций (Сербия), проектов конституций (Черногория) или поправок к конституции (Грузия, Лихтенштейн и Украина).

7. Реформа местного самоуправления, в частности достижение устойчивой децентрализации, представляет собой сложный и длительный процесс, который еще далеко не завершен во многих странах. Минимальные положения, закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления, еще не в полной мере реализованы, например, в Азербайджане, Армении, Молдове, Российской Федерации, Сербии, Украине и Черногории.

8. По-прежнему вызывают озабоченность чрезмерная концентрация СМИ, государственный или олигархический контроль над органами массового вещания (Российская Федерация). В настоящее время рассматривается заявление о начале процедуры мониторинга в связи с монополизацией электронных СМИ и возможным злоупотреблением властными полномочиями в Италии. Достигнут прогресс в создании государственных вещательных служб, например, в Азербайджане, Грузии и Молдове.

9. В ряде стран гражданское общество все еще слабо и неорганизованно, а многие НПО, ученые, юристы и правозащитники сталкиваются с юридическими препятствиями в своей работе, подвергаются притеснениям со стороны административных органов или вынуждены участвовать в дорогостоящих судебных разбирательствах. В качестве положительного события следует отметить тот факт, что почти во всех государствах-членах создан институт уполномоченного по правам человека (омбудсмана) (причем в Российской Федерации и "бывшей Югославской Республике Македония" такие посты созданы и на региональном уровне), однако в некоторых случаях им все еще не хватает полных гарантий независимости и эффективного функционирования.

10. Полное соблюдение принципа верховенства закона является важнейшей задачей, стоящей перед всеми странами, в которых проводятся процедуры мониторинга: процесс судебных реформ оказался продолжительнее и сложнее, чем первоначально ожидалось. Он предполагает реформирование системы образования, в частности, высшего образования, создание профессиональных академий для будущих судей, адвокатов и сотрудников полиции, создание, в том числе на конституционном уровне, эффективных механизмов, гарантирующих независимость органов, отвечающих за отбор, профессиональный рост и принятие дисциплинарных мер в отношении судей и прокуроров, создание коллегии адвокатов, профессиональную подготовку, разработку кодексов этики и выделение достаточных бюджетных средств. Судебная реформа требует также пересмотра или тщательного анализа субстантивных и процедурных норм права, особенно в области уголовного правосудия. Ассамблея отмечает в связи с докладами Комиссии по мониторингу о положении в отдельных странах, что прогресс достигнут во всех странах, однако многое еще предстоит сделать для того, чтобы начать и успешно провести все соответствующие реформы.

11. Коррупция - это тот бич, от которого в разной степени страдают все европейские страны. Население не будет испытывать доверия к органам государственной власти, если дипломы, судебные решения, должности, контракты или голоса избирателей можно купить или продать. В связи с этим Ассамблея приветствует принятие антикоррупционных стратегий почти во всех странах, где проводится мониторинг, однако напоминает им, что слова должны подкрепляться делами. В этом плане исключительно важное значение имеет наличие стабильной профессиональной компетентной и достаточно хорошо оплачиваемой гражданской службы.

12. В связи с соблюдением прав человека Ассамблея с удовлетворением отмечает, что подавляющее большинство стран, где проводился мониторинг, ратифицировали соответствующие конвенции Совета Европы в соответствии с взятыми на себя при вступлении обязательствами. Российская Федерация остается единственным государством - членом Совета Европы, которое не ратифицировало Протокол № 6 к Европейской конвенции о правах человека (далее Конвенция) об отмене смертной казни. Она также является единственным государством-членом, которое не ратифицировало Протокол № 14 к Конвенции, задерживая, таким образом, его вступление в силу. Кроме того, Ассамблея особенно озабочена низкими темпами ратификации Протокола № 12 к Конвенции Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств. Хотя ратификация Конвенции и принятие законодательных актов, вводящих их в силу, является обязательным предварительным условием, практическое применение этих норм на местах повсюду остается главным камнем преткновения в том, что касается защиты прав человека. Речь идет не только о политической воле, но об административных возможностях и бюджетных средствах. Кроме того, процесс децентрализации должен сопровождаться серьезными и рассчитанными на длительную перспективу мерами в сфере образования и просвещения в области прав человека. Ассамблея в этой связи напоминает о соответствующих резолюциях, принятых ею по каждой стране по предложению Комиссии по мониторингу.

13. Повсюду в Европе вызывают озабоченность условия тюремного заключения и, в частности, перенаселенность пенитенциарных учреждений. Ассамблея приветствует в этом плане заслуживающие одобрение усилия, предпринятые, например Российской Федерацией и Грузией, хотя многое еще предстоит сделать для того, чтобы обеспечить соблюдение стандартов, установленных Европейским комитетом по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего обращения или наказания (КПП), в частности в том, что касается медицинской помощи. Опыт показывает, что ситуация улучшается, как только тюрьмы передаются из ведения министерства внутренних дел в ведение министерства юстиции. Еще не искоренены пытки и плохое обращение, особенно при содержании под стражей в полиции или в период досудебного содержания под стражей, равно как и издевательства над молодыми призывниками. И хотя в последние годы был достигнут несомненный прогресс, в частности в том, что касается политики абсолютной нетерпимости к пыткам (Грузия, Турция), Ассамблея осуждает тот факт, что КПП в третий раз был вынужден прибегнуть к исключительной мере, а именно к публикации публичного заявления о положении в Чеченской Республике, поскольку Российская Федерация не желает сотрудничать и отказывается улучшить ситуацию в свете рекомендаций КПП.

14. В Российской Федерации, Турции и Азербайджане все еще имеют место цензура, многочисленные факты преследования, запугивания или даже физических угроз в адрес журналистов. Улучшилось положение в том, что касается свободы прессы на Украине. Некоторые страны полностью (Босния и Герцеговина, Грузия, Украина) или частично (Молдова и «бывшая Югославская Республика Македония») перестали считать клевету уголовно наказуемым деянием, что следует всячески приветствовать. Однако во многих странах все еще необходимо повысить уровень профессиональной этики журналистов. Ассамблея приветствует планы по принятию антидискриминационных мер в отношении народа рома (Албания, Болгария, Чешская Республика, Румыния, Словакия), регистрацию религиозных меньшинств (Азербайджан, Армения), введение в юридический оборот понятия отказа по соображениям совести (Армения, Российская Федерация, однако в Турции и Азербайджане это еще не сделано). Остаются проблемы в связи с правовым статусом церквей, например в Болгарии, Молдове и Черногории.

15. Ассамблея призывает все государства, в которых в настоящее время проходят процедуры мониторинга или начат постмониторинговый диалог, продолжать сотрудничество с Комиссией по мониторингу и выполнять все рекомендации, содержащиеся в посвященных соответствующим странам резолюциях Ассамблеи. Ассамблея готова оказать всю необходимую поддержку соответствующим странам через программы парламентского сотрудничества и содействия.

16. Ассамблея сознает, что недостатки, выявленные Комиссией по мониторингу в 13 государствах, где в настоящее время проходит процедура мониторинга или начат постмониторинговый диалог, иногда ошибочно воспринимаются как придирки странами, которые зачастую менее чем за десятилетие прошли через серьезнейшие преобразования. Ассамблея сознает также, что демократия, верховенство закона и соблюдение прав человека не достигаются раз и навсегда, и что остальным 33 государствам-членам Совета Европы также следует напомнить о необходимости соблюдения своих уставных обязательств, обуславливаемых их членством в этой Организации.

17. В связи с этим Ассамблея приветствует инициативу Комиссии по мониторингу от 2006 года по проведению мониторинга положения дел в государствах-членах, где в настоящее время не осуществляется процедура мониторинга или постмониторинговая процедура Ассамблеи, и включению в свои ежегодные доклады Ассамблее периодических докладов по группам стран, содержащих резюме выводов других органов и институтов Совета Европы.

18. На основе приложенных к прошлогоднему докладу Комиссии по мониторингу периодических докладов о первой группе из 11 государств-членов (Андорра, Австрия, Бельгия, Хорватия, Кипр, Чешская Республика, Дания, Эстония, Финляндия, Франция и Германия), Ассамблея в своей резолюции 1515 (2006) предлагает соответствующим государствам ратифицировать ряд конвенций Совета Европы, предусматривающих создание механизма мониторинга. Ассамблея сожалеет, что после принятия резолюции 1515 (2006) Бельгия еще не завершила законодательные реформы, необходимые для обеспечения полного исполнения решения Европейского суда по правам человека по делу «Конка против Бельгии» от 2 февраля 2002 года.

19. Ассамблея приветствует тот факт, что уже через несколько месяцев власти двух государств-членов, а именно Австрии и Германии, проинформировали председателя Ассамблеи о мерах по выполнению рекомендаций или разъяснили позицию своего правительства. Она призывает власти и других заинтересованных государств-членов представлять информацию о мерах по выполнению рекомендаций.

20. Ассамблея, в частности, приветствует тот факт, что после принятия резолюции 1515 (2006) Австрия и Бельгия ратифицировали Гражданско-правовую конвенцию о борьбе с коррупцией, а Австрия присоединилась к Группе государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО); Андорра и Бельгия ратифицировали Протокол № 14 к Конвенции, которым вносится изменение в систему контроля Конвенции; Франция ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления; Чешская Республика ратифицировала Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств.

21. В этом году Комиссия по мониторингу подготовила периодические доклады по второй группе из 11 государств-членов, в которых также не осуществляется процедура мониторинга или постмониторинговый диалог: Греция, Венгрия, Исландия, Ирландия, Италия, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, Мальта и Нидерланды. Как и в прошлом году, эти доклады основаны на оценке положения в этих странах Комиссаром по правам человека и другими механизмами мониторинга Совета Европы или другими учреждениями.

22. На основании этих докладов, которые приводятся в приложении к Докладу Комиссии по мониторингу за этот год, Ассамблея:

22.1. предлагает национальным парламентам соответствующих стран:

22.1.1. использовать эти доклады в качестве основы для обсуждения сложившейся в их странах ситуации в связи с выполнением их уставных и конвенционных обязательств как государств - членов Совета Европы;

22.1.2. содействовать исполнению решений Европейского суда по правам человека и выполнению рекомендаций Комиссара по правам человека, а также других специальных органов Совета Европы по мониторингу как инициируя и ускоряя необходимые законодательные шаги, так и осуществляя надзор за деятельностью правительства;

22.2. предлагает структурам Европейского союза использовать, насколько это возможно, эти доклады и принимать во внимание выводы институтов Совета Европы, занимающихся правами человека, и механизмов мониторинга, таких как Европейский суд по правам человека, Комиссар по правам человека, доклады Комиссии по мониторингу Ассамблеи, а также соответствующие резолюции и рекомендации, принятые Ассамблеей;

22.3. отмечает, что:

22.3.1. невыполнение Грецией в полном объеме судебного решения по делу «Дугоз и Пирс», касающегося переполненности мест содержания под стражей, привело к принятию Комитетом министров в 2005 году промежуточной резолюции (ResDH(2005)21). 7 июня 2006 года Комитет министров принял еще одну промежуточную резолюцию (ResDH(2006)27) по двум решениям Европейского суда по правам человека, касающимся вопросов лесовосстановления и нарушений прав собственности в Греции;

22.3.2. в Италии, несмотря на неоднократные призывы Ассамблеи, в том числе совсем недавно в резолюции 1516 (2006), и Комитета министров (ResDH(2007)2), структурные недостатки по-прежнему приводят к многократным нарушениям Конвенции, что выражается в затянутости судебных процессуальных действий. Отсутствие в Италии прогресса в устранении систематических нарушений в форме "косвенной экспроприации" права на спокойное владение собственностью привело к принятию еще одной промежуточной резолюции Комитета министров от 14 февраля 2007 года (ResDH(2007)3). Кроме того, итальянское законодательство до сих пор не допускает возобновления внутренних уголовно-процессуальных действий, оспоренных Судом, причем не было принято никаких иных мер по восстановлению права истцов на справедливое судебное разбирательство (ResDH(2005)85);

22.4. В связи с этим Ассамблея призывает Грецию и Италию ускорить принятие общих мер, необходимых для обеспечения полного исполнения решений Европейского суда по правам человека и на деле не допускать подобных нарушений Конвенции.

23. Ассамблея, отмечая, что ряд рассматриваемых государств-членов еще не участвуют в некоторых механизмах мониторинга организации, поскольку не ратифицировали соответствующие конвенции или не присоединились к соответствующим органам, предлагает соответствующим государствам-членам в течение трех лет предпринять необходимые шаги. И в этом случае особая ответственность за ускорение ратификации возлагается на национальные парламенты. Ассамблея, в частности, призывает:

23.1. Лихтенштейн и Нидерланды подписать и ратифицировать, а Ирландию, Исландию и Италию ратифицировать Конвенцию о гражданской ответственности за коррупцию;

23.2. Лихтенштейн подписать и ратифицировать, а Грецию и Италию ратифицировать Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию;

23.3. Венгрию, Ирландию, Литву и Лихтенштейн подписать и ратифицировать, а Грецию, Исландию, Италию, Латвию, Люксембург, Мальту и Нидерланды ратифицировать Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма, отмечая, что все они ратифицировали Конвенцию 1990 года аналогичного содержания;

23.4. Литву и Мальту подписать и ратифицировать, а Венгрию, Грецию, Исландию, Ирландию, Италию, Латвию и Лихтенштейн ратифицировать Протокол № 12 к Европейской конвенции о правах человека;

23.5. Италию и Латвию ратифицировать Протокол № 13 к Европейской конвенции о правах человека;

23.6. Латвию и Лихтенштейн подписать и ратифицировать, а Грецию, Венгрию, Исландию и Люксембург ратифицировать пересмотренную Европейскую социальную хартию;

23.7. Исландию, Латвию, Лихтенштейн, Литву, Люксембург и Мальту подписать и ратифицировать, а Венгрию ратифицировать Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии, предусматривающий систему коллективных жалоб;

23.8. Грецию, Исландию и Люксембург ратифицировать Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств;

23.9. Грецию, Ирландию и Латвию подписать и ратифицировать, а Исландию, Италию и Мальту ратифицировать Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств;

23.10. Италию и Лихтенштейн присоединиться к Группе государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО).

24. Ассамблея ожидает, что к следующему докладу Комиссии по мониторингу будут приложены периодические доклады о положении дел в 11 остающихся государствах, в которых не проводится процедура мониторинга и постмониторинговый диалог (Испания, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Сан-Марино, Словакия, Словения, Соединенное Королевство, Швейцария, Швеция). Она ожидает, что все государства-члены окажут всяческое содействие в проведении этой работы.