Предварительное издание

РЕКОМЕНДАЦИЯ 1791 (2007)¹

О состоянии прав человека и демократии в Европе

I. Состояние прав человека в Европе

1. Парламентская Ассамблея ссылается на свою резолюцию 1547 (2007) о состоянии прав человека и демократии в Европе. Она также напоминает о своих предыдущих резолюциях и рекомендациях, в которых рассматриваются конкретные вопросы прав человека, упомянутые в докладе², и заключениях, на которых основана эта резолюция.

2. Ассамблея рекомендует Комитету министров:

2.1. призвать все государства-члены предпринять соответствующие шаги в связи с вопросами прав человека, поднятыми в резолюции 1547 (2007) о состоянии прав человека и демократии в Европе;

2.2. полностью и оперативно реализовать на практике Декларацию и План действий, принятые на Варшавском саммите 2005 года, в частности принять меры по обеспечению эффективного применения Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ), а также меры, направленные на защиту и укрепление прав человека и верховенства закона через другие институты и механизмы Совета Европы;

2.3. усилить собственную деятельность в юридической области и в области прав человека, в частности, активизировав деятельность Совета Европы по повышению уровня осведомленности, а также свои программы сотрудничества и содействия, в частности программы экспертизы законодательных актов, укрепления потенциала и профессиональной подготовки, а также свою работу по обучению основам демократического гражданского общества и прав человека;

2.4. защищать, особенно по отношению к Европейскому союзу, позицию Совета Европы в архитектуре европейских институтов и за ее рамками, учитывая его выдающиеся достижения и обширный опыт в области укрепления и защиты прав человека;

2.5. активизировать усилия по обеспечению скорейшего присоединения ЕС/Сообщества к ЕКПЧ и призвать государства-члены, которые являются также членами Европейского союза рассматривать такое присоединение в качестве безотлагательного приоритета;

2.6. усилить политическую поддержку Европейского суда по правам человека, подтвердив его основополагающую роль, а также других надзорных и мониторинговых механизмов Совета Европы, более внимательно отслеживать их деятельность и увеличить объем выделяемых им ресурсов, которых сейчас явно недостаточно;

2.7. усилить также политическую поддержку института Комиссара по правам человека Совета Европы, предоставив в его распоряжение все необходимые средства и позволив ему, таким образом, эффективно выполнять свои полномочия.

3. Ассамблея полагает, что наиболее серьезные нарушения прав человека требуют исключительно энергичного реагирования и приоритетного рассмотрения, поскольку отсутствие эффективной реакции на такие нарушения со стороны руководящих органов Организации подрывает авторитет Совета Европы и может подтолкнуть к совершению такого рода нарушений. В связи с этим Ассамблея настоятельно призывает Комитет министров в течение шести месяцев с момента принятия настоящей рекомендации сообщить о принятых мерах по искоренению следующих нарушений прав человека и достигнутых результатах:

3.1. насильственные исчезновения, включая усилия, предпринятые ею для того, чтобы убедить государства-члены подписать и ратифицировать новую Конвенцию Организации Объединенных Наций о защите всех лиц от насильственных исчезновений;

3.2. казни без судебного разбирательства, пытки и плохое обращение, а также обеспечить, чтобы государства-члены в полной мере сотрудничали с Европейским комитетом по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинства обращения или наказания (КПП) и регулярно публиковали его доклады; и

3.3. тайное содержание под стражей и незаконные перевозки из одного государства в другое, которые имели место в Европе или в других местах с ведома европейских государств, а также сообщить о шагах, предпринятых с целью выполнения конкретных предложений, сформулированных Генеральным секретарем Совета Европы по итогам расследования, проведенного им по этому вопросу на основании статьи 52 ЕКПЧ и предложений, содержащихся в резолюции 1507 (2006) и рекомендации 1754 (2006) Парламентской ассамблеи.

4. Безнаказанность представляет собой серьезную угрозу верховенству закона в Европе. Поэтому Ассамблея рекомендует Комитету министров предусмотреть, в частности, подготовку набора рекомендаций (см. Рекомендации по правам человека и борьбе с терроризмом), опирающихся, в частности, на судебную практику Европейского суда по правам человека, работу Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинства обращения или наказания (КПП) и деятельность, проводимую по этому вопросу Организацией Объединенных Наций.

5. Принимая во внимание необходимость поддержки правозащитников в Европе и обеспечения существования эффективных механизмов защиты прав в ситуациях, не терпящих отлагательства, Ассамблея рекомендует Комитету министров в приоритетном порядке оперативно завершить работу, проводимую по этому вопросу в Совете Европы.

6. Кроме того, Ассамблея рекомендует Комитету министров обратить повышенное внимание на ситуацию в области прав человека в Белоруссии и в областях на территории государств-членов Совета Европы, где имеются препятствия для эффективного применения ЕКПЧ (включая "черные дыры"), и рекомендует Организации определить пути и средства, позволяющие обеспечить лицам, проживающим в этих регионах, возможность эффективно использовать механизмы защиты своих прав.

7. Ассамблея также напоминает о своей рекомендации Комитету министров рассмотреть пути расширения возможностей Совета Европы в плане оперативного и эффективного реагирования при поступлении сведений о систематических нарушениях прав человека, в которых замешаны несколько государств-членов, и, в частности, совместно с Ассамблеей рассмотреть вопрос о том, каким образом можно было бы создать в рамках Ассамблеи конкретный механизм, наделенный соответствующими полномочиями по проведению расследований, аналогичный механизмам для осуществления парламентских расследований в государствах-членах.

8. Терроризм является основным вызовом для открытых обществ Европы. Ассамблея настоятельно призывает Комитет министров не допустить, чтобы борьба с терроризмом служила предлогом для подрыва или сокращения сферы применения основных прав, зафиксированных в ЕКПЧ в интерпретации Европейского суда по правам человека и подтвержденных в Рекомендациях по правам человека и борьбе с терроризмом, принятых Комитетом министров в 2002 году; Ассамблея также настоятельно призывает Комитет министров предпринять шаги по проведению на регулярной основе мониторинга законодательства и правоприменительной практики государств-членов.

9. Следует лучше воспринимать и уважать разнообразие в Европе. Ассамблея предлагает Комитету министров усилить свою политическую поддержку деятельности, связанной с вопросами культурного многообразия и межкультурного диалога, работы Европейской комиссии против расизма и нетерпимости (ЕКРН) и Консультативного комитета по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, активизировать противодействие всем формам дискриминации, а также деятельность, по защите прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, и социальной интеграции групп, относящихся к меньшинствам.

10. Существует также необходимость строительства более гуманной и солидарной Европы, в которой будут гарантированы основополагающие социальные и экономические права, в частности право на образование, жилище, здравоохранение, работу, минимальный доход, социальные выплаты и пенсии. Поэтому Ассамблея предлагает Комитету министров настоятельно призвать все государства-члены подписать и/или ратифицировать пересмотренную Европейскую социальную хартию, согласится с предусмотренной в Хартии процедурой представления коллективных жалоб и приступить к активному рассмотрению вопроса о присоединении Европейского союза к пересмотренной Европейской социальной хартии Совета Европы.

11. Ассамблея призывает Комитет министров обратить повышенное внимание на лиц, находящихся в особо уязвимом положении, в частности лиц, лишенных свободы, беженцев и внутренне перемещенных лиц, лиц, пропавших вез вести и членов их семей, лиц в поиске убежища и мигрантов, детей, пожилых лиц, инвалидов и лиц, отвергнутых обществом.

12. Принимая во внимание сложные проблемы, которые создают миграционные потоки, Ассамблея еще раз обращает внимание на свою рекомендацию Комитету министров создать европейский центр по мониторингу миграции для отслеживания всех аспектов миграции и положения мигрантов и начать в соответствующих случаях диалог с заинтересованными соседними государствами, не являющимися членами Совета Европы. Кроме того, Ассамблея полагает, что права мигрантов, предусмотренные в документах Совета Европы, не защищены в достаточной степени и предлагает Комитету министров изучить пробелы, связанные, в частности, с правами нелегальных мигрантов, с тем, чтобы дополнить правовой арсенал Организации.

13. Ассамблея также просит Комитет министров проанализировать результаты проведенной Советом Европы кампании по борьбе с насилием в отношении женщин, включая бытовое насилие и, в свете полученных результатов, предпринять необходимые меры по активизации борьбы с этим бедствием. Ассамблея предлагает Комитету министров разработать эффективную стратегию искоренения таких явлений, как насильственные и детские браки. Кроме того, Ассамблея предлагает Комитету министров поручить профильному межправительственному комитету следовать рекомендациям Ассамблеи в отношении насильственных и детских браков при анализе всех документов в области семейного права, разработанных Советом Европы, с тем, чтобы определить, какие документы следует пересмотреть и какие новые документы требуется разработать.

14. Ассамблея также рекомендует Комитету министров предложить правительствам государств-членов принять меры по обеспечению права на здоровую жизнеспособную и нормальную окружающую среду, усиливая роль и расширяя полномочия местных и региональных властей в вопросах, касающихся устойчивого развития.

15. В целом, Ассамблея полагает, что во многих случаях эффективность конвенций Совета Европы в области прав человека в значительной степени снижается не только ввиду того, что они не ратифицируются, но и ввиду оговорок или заявлений об ограничительной интерпретации, которые делают государства-члены при подписании или ратификации, или ввиду отказа от признания факультативных положений. Учитывая это, Ассамблея призывает Комитет министров предложить государствам-членам подписать и/или ратифицировать все основные правовые документы Совета Европы в области прав человека без оговорок и заявлений об ограничительной интерпретации, а также снять ранее сделанные оговорки и заявления. Ассамблея настоятельно призывает Комитет министров серьезно проанализировать эту тему.

II. Состояние демократии в Европе

16. Парламентская ассамблея ссылается на свою резолюцию 1547 (2007) о состоянии прав человека и демократии в Европе. Она также напоминает о своих предыдущих резолюциях и рекомендациях, посвященных конкретным вопросам демократии, отраженным в докладе,³ а также о заключениях, на которых основана данная резолюция.

17. Ассамблея рекомендует Комитету министров разработать рекомендации относительно устранения недостатков в функционировании демократических институтов с учетом существующих правовых механизмов Совета Европы и призвать государства-члены принять меры по решению проблем, перечисленных в резолюции 1547 (2007), и, в частности:

17.1. обеспечить, чтобы любые ограничения свободы выражения мнения устанавливались в соответствии с ЕКПЧ и судебной практикой Страсбургского суда, обеспечивая плюрализм СМИ, и чтобы были приняты меры по недопущению концентрации СМИ и разукрупнению сформировавшихся медийных групп;

17.2. устранить все бюрократические препятствия и необоснованное налогообложение, ограничивающие свободу объединения и право на присоединение к некоторым профессиональным группам, а также право на создание политических партий;

17.3. постоянно отслеживать национальное законодательство о минимальном возрасте голосования;

17.4. принять необходимые меры по искоренению практики "семейного голосования";

17.5 проанализировать различные формы заочного голосования, включая электронное голосование, с целью устранения возможных злоупотреблений;

17.6. рассмотреть возможность предоставления права голоса иммигрантам, проживающим в стране на законных основаниях, по крайней мере, на местном и региональном уровне;

17.7. рассмотреть возможность предоставления права на пассивное и активное участие в региональных и местных выборах гражданам государств-членов Совета Европы и лицам, которые по независящим от них обстоятельствам потеряли свое гражданство, но при этом на законных основаниях проживают на их территории;

17.8. устранить устаревшие положения, лишающие прав определенные категории населения (например, некоторые категории заключенных);

17.9. укреплять национальные механизмы, призванные обеспечить сбалансированное участие женщин и мужчин в процессе принятия решений с целью достижения к 2020 году во всех политических структурах, - местных, региональных, парламентских или правительственных, – такого гендерного баланса, который обеспечивал бы критическую массу не менее 40% представителей любого из полов;

17.10. рассмотреть возможность снижения при проведении парламентских выборов "порогов", превышающих 3%;

17.11 рассмотреть возможность внедрения элементов прямой демократии, таких как право граждан потребовать проведения референдума или выступать с законодательными инициативами;

17.12. рассмотреть возможность повторного голосования по индивидуально избираемым представителям;

17.13. рассмотреть вопрос о том, насколько целесообразны с точки зрения демократии национальные процедуры наследования должностей в исполнительной или законодательной ветвях власти;

17.14. рассмотреть вопрос о том, насколько целесообразны с точки зрения демократии национальные процедуры назначения на должности в исполнительной или законодательной ветвях власти;

17.15. рассмотреть вопрос о том, насколько целесообразно с точки зрения демократии национальное законодательство, определяющее продолжительность срока полномочий в исполнительной и законодательной ветвях власти;

17.16. рассмотреть вопрос о том, насколько целесообразно с точки зрения демократии национальное законодательство о числе последовательных сроков пребывания на избираемой должности для отдельных представителей;

17.17. рассмотреть вопрос о том, достаточно ли жестким и независимым является национальное законодательство, призванное обеспечить тайну и достоверность выборов;

17.18. рассмотреть вопрос о том, содержат ли национальные конституции достаточно жесткие положения для мониторинга и контроля исполнительной власти;

17.19. рассмотреть вопрос о том, насколько целесообразны с точки зрения демократии существующие конституционные положения;

17.20. рассмотреть вопрос о том, предусматривают ли национальные положения, касающиеся внесения изменений в конституцию, одобрение на достаточно высоком уровне, для того чтобы не допустить злоупотребления демократическими нормами;

17.21. как можно скорее разработать хартию избирательного равенства для стимулирования сбалансированного участия женщин и мужчин в процессе принятия решений, предложив государствам-членам предусмотреть в своих конституциях в соответствии с принципом равенства возможность принятия специальных мер по обеспечению равного доступа женщин и мужчин к механизмам принятия решений

17.22. на деле применять принципы Европейской хартии местного самоуправления и наделять местные и региональные органы власти всеми полномочиями, функциями и ресурсами, необходимыми им для того, чтобы иметь возможность эффективно проводить отраслевую политику в полном соответствии с принципами субсидиарности и надлежащего управления и на благо граждан Европы;

17.23. выполнять обязательства, взятые при вступлении, и следовать рекомендациям и резолюциям Ассамблеи, направленным на устранение дефицита демократии и повышение ее качества;

17.24. создать целостную нормативно-правовую базу для борьбы с коррупцией и обеспечить ее применение, а также эффективное судебное преследование нарушителей закона и постоянное приспособление институтов, с тем, чтобы они могли лучше противостоять экономическим преступлениям;

17.25. принять и/или пересмотреть законодательство о лоббировании с целью обеспечения транспарентности и подотчетности, а также защиты общественных интересов от ненужного влияния лобби.

18. Кроме того, Ассамблея призывает Комитет министров:

18.1. активизировать собственную деятельность в области демократии, в частности, реагируя на выявленные факты дефицита демократии в государствах-членах, разрабатывать необходимые правовые механизмы и политические рекомендации и более активно осуществляя проекты и программы сотрудничества;

18.2. продолжить разработку нового рамочного программного документа по вопросам обучения основам демократической гражданственности и прав человека;

18.3. выделять необходимые ресурсы и средства для обеспечения того, чтобы форум "За будущее демократии" мог использоваться в качестве эффективного инструмента дальнейшего развития демократии в Европе;

18.4. укреплять собственные процедуры мониторинга и процедуры мониторинга других органов и механизмов Совета Европы, способствующих укреплению демократии, в частности Конгресса местных и региональных властей и Венецианской комиссии;

18.5. обеспечить должную реакцию соответствующих межправительственных структур на рекомендации Ассамблеи, в которых предлагаются меры по совершенствованию демократии и устранению ее дефицита, и в частности:

18.5.1. вернуть в свою программу действий работу по законодательству о гражданстве, включая стимулирование приобретения гражданства в соответствии с Планом действий, принятым на Третьем саммите;

18.5.2. приступить к разработке юридически обязательного документа в области демократических выборов, на чем настаивала Ассамблея, в частности в рекомендации 1756 (2006);

18.5.3. продолжить свою деятельность, связанную с демократией и надлежащим управлением в информационном обществе, и оценить результаты применения соответствующих правовых механизмов на предмет их пересмотра в соответствующих случаях;

18.6. защищать роль Совета Европы в европейской семье независимых национальных государств как главного защитника, сторонника и поборника демократии, прав человека и верховенства закона и с этой целью противодействовать всем попыткам Европейского союза дублировать эту деятельность или вмешиваться в нее;

18.7. защищать позицию Совета Европы в европейской архитектуре как Организации, обладающей несомненной квалификацией в ряде областей, в том числе в области демократии. В этом контексте развивать сотрудничество с Европейским союзом с целью заключения Меморандума о взаимопонимании, в котором была бы должным образом отражена роль Совета Европы, и обеспечить его надлежащее выполнение.

19. Ассамблея также предлагает Комитету министров создать специальный механизм по вопросам свободы выражения мнения и свободы СМИ, конкретно поручив ему осуществлять мониторинг ситуаций, связанных со свободой выражения мнения и свободой СМИ в государствах-членах Совета Европы, и предлагать меры по устранению недостатков.

20. Ассамблея просит Комитет министров разработать проект хартии демократических принципов.