Предварительное издание

Заключение No. 261 (2007)¹

О вступлении Республики Черногория в Совет Европы

1. Республика Черногория обратилась с просьбой о приеме в члены Совета Европы 6 июня 2006 года, спустя три дня после провозглашения независимости.

2. 14 июня 2006 года Комитет министров предложил Парламентской ассамблее в соответствии с уставной резолюцией (51) 30 подготовить свое заключение по поводу этого заявления.

3. После принятия 26 июня 2006 года Бюро Ассамблеи соответствующего решения Парламентская ассамблея 5 июля 2006 года предложила двум видным правовым экспертам – члену Венецианской комиссии г-ну Каарло Туори и заместителю члена Венецианской комиссии г-ну Энтони Брэдли – оценить соответствие правового режима Республики Черногория основополагающим принципам Совета Европы. Их доклад был представлен в сентябре 2006 года.

4. Ассамблея признает особые обстоятельства, связанные с обращением Республики Черногория с просьбой о приеме в члены Совета Европы, ввиду того, что эта страна входила в состав союзного государства Сербия и Черногория, являвшегося членом Совета Европы с 3 апреля 2003 года по 3 июня 2006 года.

5. Ассамблея неоднократно изучала ситуацию в Республике Черногория, когда эта страна входила в состав союзного государства Сербия и Черногория, и вновь изучила положение в стране после провозглашения ею независимости.

6. В мае 2006 года специальный комитет наблюдал за проведением референдума о государственном статусе Республики Черногория (Сербии и Черногории) и пришел к выводу, что в целом референдум был проведен в соответствии с обязательствами и стандартами Совета Европы и другими международными стандартами проведения демократических выборов.

7. 29 июня 2006 года Ассамблея приняла резолюцию 1514 (2006) о последствиях референдума в Черногории.

8. Специальный комитет Ассамблеи наблюдал за проведением парламентских выборов в Черногории 10 сентября 2006 года. В своем заключении специальный комитет подчеркнул, что "парламентские выборы […] в целом были проведены в соответствии со стандартами Совета Европы и другими международными стандартами проведения демократических выборов".

9. В двух письмах от 6 и 12 июня 2006 года на имя Генерального секретаря Совета Европы г-на Терри Дэвиса министр иностранных дел Черногории г-н Миодраг Влахович уведомил Совет Европы о том, что в качестве нового независимого государства Черногория "хотела бы заявить о своем правопреемстве в отношении всех конвенций, хартий и соглашений Совета Европы, стороной или участником которых являлась Сербия и Черногория, включая любые частичные соглашения, на условиях, включая финансовые, которые были предусмотрены каждым из этих документов и которые действовали в отношении ее территории".

10. Ассамблея приветствует намерение властей Республики Черногория соблюдать международные договоры и другие соглашения, стороной которых являлось союзное государство Сербия и Черногория. В этой связи Ассамблея с особым удовлетворением отмечает, что с 3 июня 2006 года Черногория считает себя обязанной выполнять обязательства, вытекающие из Европейской конвенции о правах человека.

11. Ассамблея отмечает, что Черногория является участником или стороной так называемых открытых конвенций, подписанных и/или ратифицированных в период ее вхождения в состав союзного государства Сербия и Черногория, и в частности Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (СЕД № 157) и Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (СЕД № 126).

12. Что касается заявления Республики Черногория о правопреемстве в отношении частичных соглашений, стороной которых являлась Сербия и Черногория, то Ассамблея отмечает, что Республика Черногория ipso facto является стороной Расширенного частичного соглашения об учреждении Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), участником соглашения о Европейской фармакопее, Частичного соглашения по карте молодежи с целью поощрения и облегчения передвижений молодежи в Европе, участником Расширенного частичного соглашения о создании Европейской комиссии "За демократию через право" (Венецианской комиссии), членом Фонда «Евроимидж».

13. В решении от 14 июня 2006 года Комитет министров в качестве временной меры постановил, что Республика Черногория может участвовать в работе всех межправительственных комитетов экспертов, которые ее интересуют, в качестве наблюдателя, и принял решение, что до рассмотрения заявления Республики Черногория на вступление в члены Совета Европы представители правительства Республики Черногория будут приглашаться для участия в заседаниях Комитета министров.

14. Ассамблея, со своей стороны, постановила в своей резолюции 1514 (2006) разрешить участие специальной делегации парламента Черногории в своих мероприятиях по его просьбе, пока не будет принято решение о вступлении Черногории в Совет Европы.

15. Ассамблея приветствует прогресс, уже достигнутый Черногорией во многих областях, и проявленную ее властями политическую волю продолжать процесс реформ. Теперь необходимо превратить эту приверженность в практические действия путем принятия мер по реализации и ускорению реформ.

16. Ассамблея полагает, что после вступления Черногории в члены Совета Европы необходимо будет ориентировать существующие и будущие конкретные программы сотрудничества и помощи на оказание ей содействия в выполнении своих обязательств, в связи с чем следует расширить Офис Секретариата Совета Европы в Подгорице.

17. Ассамблея отмечает и приветствует декларацию от 8 февраля 2007 года в отношении семи минимальных принципов, которые должны быть включены в Конституцию Республики Черногория, подписанную председателем парламента Республики Черногория, премьер-министром Республики Черногория и главами политических групп, представленных в парламенте.

18. Ассамблея полагает, что закрепление этих семи принципов в Конституции является неотъемлемой частью обязательств Республики Черногория.

19. Ассамблея принимает к сведению письмо министра иностранных дел Черногории от 6 июня 2006 года, а также полученное от президента, премьер-министра и председателя парламента Черногории письмо от 23 марта 2007 года и отмечает, что Республика Черногория преисполнена решимости выполнять следующие обязательства:

19.1. Конвенции:

19.1.1. подтвердить в письменном виде не позднее даты вступления в члены Совета Европы, что в силу уведомления о правопреемстве, содержащегося в письмах министра иностранных дел Республики Черногория от 6 и 12 июня 2006 года на имя Генерального секретаря Совета Европы Черногория считает себя обязанной с 6 июня 2006 года соблюдать:

19.1.1.1. Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) и протоколы № 1, 4, 6, 7, 12, 13 и 14 к Конвенции и Европейскую конвенцию о пресечении терроризма (СЕД № 090);

19.1.2. не позднее чем через год присоединиться к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы (СЕД № 002) и протоколам 1 и 6 к нему;

19.1.3. в момент вступления в члены подписать Конвенцию о недопущении безгражданства в связи с правопреемством государств (СДСЕ № 200) и незамедлительно ратифицировать ее;

19.1.4. в течение одного года с момента вступления в члены ратифицировать Конвенцию о противодействии торговле людьми (СЕД № 197);

19.1.5. в течение двух лет с момента вступления в члены подписать и ратифицировать Европейскую конвенцию об осуществлении прав детей (СЕД № 160);

19.1.6. в течение двух лет с момента вступления в члены подписать и ратифицировать Европейскую конвенцию о гражданстве (СЕД № 166);

19.1.7. незамедлительно, но в любом случае не позднее чем через два года с момента вступления в члены, ратифицировать Европейскую социальную хартию (пересмотренную) (СЕД № 163) и попытаться с этого момента проводить политику в соответствии с закрепленными в ней принципами;

19.1.8. в течение одного года с момента вступления в члены ратифицировать Протокол о внесении изменений в Европейскую конвенцию о пресечении терроризма (СЕД № 190);

19.1.9. в течение одного года с момента вступления в члены ратифицировать Конвенцию о предупреждении терроризма (СДСЕ № 196);

19.1.10. в течение одного года с момента вступления в члены ратифицировать Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма (СЕД № 198);

19.1.11. в течение двух лет с момента вступления в члены ратифицировать Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (СЕД № 174);

19.1.12. в течение двух лет с момента вступления в члены подписать и ратифицировать Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (СЕД № 191);

19.1.13. незамедлительно, но в любом случае не позднее чем через год после вступления в члены ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления (СЕД № 122);

19.1.14. в течение двух лет с момента вступления в члены подписать и ратифицировать Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (СЕД № 106) и протоколы к ней;

19.1.15. в течение трех лет с момента вступления в члены ратифицировать Конвенцию о преступности в киберпространстве (СЕД № 185) и Дополнительный протокол к ней (СЕД № 189);

19.1.16. для организации эффективного судебного преследования за военные преступления и обеспечения как можно более широкого регионального сотрудничества в этой области:

19.1.16.1. в течение двух лет с момента вступления в члены подписать и ратифицировать Европейскую конвенцию о международной действительности судебных решений по уголовным делам (СЕД № 070);

19.1.16.2. течение двух лет с момента вступления в члены подписать и ратифицировать Конвенцию о компенсации жертвам тяжких преступлений (СЕД № 116);

19.1.16.3. в течение двух лет с момента вступления в члены подписать и ратифицировать Европейскую конвенцию о неприменимости сроков давности к преступлениям против человечества и военным преступлениям (СЕД № 082);

19.1.16.4. пересмотреть ограничительные оговорки, содержащиеся в грамоте о ратификации Европейской конвенции о выдаче (СЕД № 024), согласно которым Черногория отказывается выдавать своих граждан;

19.1.16.5. в течение двух лет с момента вступления в члены ратифицировать второй Дополнительный протокол к Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам (СЕД № 182).

19.2. Конституционная реформа:

19.2.1. оперативно завершить конституционную реформу и не позднее чем через год принять новую конституцию, действуя в тесном сотрудничестве с Венецианской комиссией и при полном соблюдении международных стандартов, и в этой связи включить в конституцию следующие семь минимальных принципов, уже закрепленных в декларации от 8 февраля 2007 года, подписанной председателем парламента Республики Черногория, премьер-министром и главами политических групп, представленных в парламенте:

19.2.1.1. Республика Черногория является гражданским государством, основанным на общегражданских принципах, предусматривающих равенство всех граждан, а не на равенстве населяющих ее народов;

19.2.1.2. необходимо гарантировать независимость судебной власти и признать настоятельную необходимость недопущения наделения политических органов решающим словом при назначении и увольнении судей и прокуроров;

19.2.1.3. во избежание конфликта интересов роль и функции государственного прокурора не должны включать одновременно и применение средств правовой защиты для защиты конституционного строя и законности, и представительство Республики в имущественных и правовых вопросах;

19.2.1.4. необходимо обеспечивать эффективную конституционную защиту прав человека. Конституция должна предусматривать непосредственную применимость прав человека и прав меньшинств, как было признано в Хартии прав человека и прав меньшинств Сербии и Черногории. Поэтому конституционная реформа должна обеспечить, по меньшей мере, такой же уровень защиты прав человека и основных свобод, как и в Хартии, в том числе в отношении прав меньшинств;

19.2.1.5. смертная казнь запрещена при любых обстоятельствах;

19.2.1.6. конституция должна содержать переходные положения, предусматривающие ретроактивную применимость защиты прав человека в отношении прошлых событий. Она также должна включать положения, предусматривающие ретроактивную применимость Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней;

19.2.1.7. конституция должна регулировать статус вооруженных сил, сил безопасности и спецслужб Черногории, а также механизмов парламентского контроля. Она должна предусматривать, что пост главнокомандующего должно занимать гражданское лицо;

19.2.2. включить также в конституцию:

19.2.2.1. положение, предусматривающее непосредственную применимость во внутреннем законодательстве международных конвенций, в частности в области прав человека и прав меньшинств;

19.2.2.2. положение, устанавливающее право на эффективную правовую защиту как это предусмотрено в статье 13 Европейской конвенции о правах человека;

19.2.2.3. мандат, процедуру назначения и гарантии независимости омбудсмана;

19.2.2.4. положение, подтверждающее действие существующих законов до момента их пересмотра в рамках нормальных демократических процедур при полном уважении принципа правовой определенности;

19.2.2.5. положения, определяющие чрезвычайную ситуацию, ее объявление, правовые последствия этого шага и надзорные полномочия парламента;

19.2.2.6. четкое определение местного самоуправления, основанное на принципах Европейской хартии местного самоуправления.

19.3. Внутренняя правовая система:

19.3.1. продолжить анализ совместимости существующих и будущих внутренних правовых стандартов с ЕКПЧ, стандартами Совета Европы, в том числе при содействии его специалистов;

19.3.2. ускорить завершение реформ для обеспечения профессионального и независимого характера судов и государственных прокуроров и для того, чтобы процедуры назначения и увольнения судей и прокуроров строились на основе уважения независимости судебной власти;

19.3.3. предпринять необходимые шаги для обеспечения учета национальными судами решений Европейского суда по правам человека;

19.3.4. обеспечить надлежащее финансирование Конституционного суда и судебной системы в целом;

19.3.5. в соответствии со статьей 13 ЕКПЧ предусмотреть эффективное средство правовой защиты – в целях ускорения разбирательства или получения компенсации – от чрезмерно долгого разбирательства в национальных судах;

19.3.6. принять закон, позволяющий жертве нарушений положений ЕКПЧ в надлежащих случаях обращаться с просьбой о пересмотре или возобновлении рассмотрения дела на национальном уровне;

19.3.7. обеспечить безотлагательное принятие законодательства о борьбе с коррупцией, выполнение рекомендаций и заключений ГРЕКО и наращивание административного потенциала в области борьбы с коррупцией;

19.3.8. укрепить прокуратуру по борьбе с организованной преступностью;

19.3.9. внести изменения в закон о конфликте интересов для приведения его в соответствие с европейскими стандартами и принять и выполнять законы о политических партиях и финансировании политических партий, обеспечивающие открытость и подотчетность;

19.3.10. как можно скорее увеличить бюджет парламента и расширить его административные возможности;

19.3.11. укрепить государственные структуры, отвечающие за местное самоуправление, в частности в областях административного надзора, и пересмотреть законы и положения, регулирующие местные бюджеты, механизмы финансового выравнивания и передачу секторальной ответственности местным органам власти;

19.3.12. безотлагательно принять закон о недискриминации, гарантирующий, что никто не будет подвергаться дискриминации на каких-либо основаниях, таких, как пол, раса, цвет, язык, религия, сексуальная ориентация, инвалидность, политические или иные убеждения, национальное или социальное происхождение, принадлежность к национальному меньшинству, имущество, рождение или иной статус;

19.3.13. предпринять все необходимые шаги для обеспечения равенства между мужчинами и женщинами перед законом, в семье, обществе, экономике и политике;

19.3.14. принять все необходимые меры, в частности законодательного характера, для выполнения резолюций и других документов Совета Европы о защите детей и инвалидов и интеграции этих групп населения в общество;

19.3.15. как можно скорее принять в соответствии со стандартами Совета Европы законы о документах, удостоверяющих личность, о гражданстве, о месте жительства и об иностранцах;

19.3.16. пересмотреть закон о выборах, и в частности положение, касающееся системы распределения мест по спискам политических партий, с тем, чтобы оно не вводило избирателей в заблуждение;

19.3.17. ускорить проведение реформ, касающихся средств массовой информации, с тем, чтобы гарантировать их независимость и обеспечить практическое выполнение закона о доступе к общественной информации;

19.3.18. обеспечить систему общественного вещания финансовыми средствами, позволяющими ей выполнять свои функции;

19.4. Права человека:

19.4.1. уважать независимость аппарата омбудсмана и поддерживать его деятельность, не в последнюю очередь путем обеспечения надлежащего финансирования, и выполнять его рекомендации;

19.4.2. обеспечить оперативное выполнение законов, касающихся уважения прав человека и прав меньшинств, и контроль за их выполнением со стороны независимых органов;

19.4.3. предпринять все необходимые шаги для обеспечения окончательного, безопасного и устойчивого возвращения беженцев и перемещенных лиц, а также обеспечить выплату возмещения семьям беженцев, пострадавшим от нарушений прав человека;

19.4.4. принять все надлежащие меры для выполнения закона об убежище в полном соответствии с Женевской конвенцией 1951 года и Протокола 1967 года к ней;

19.4.5. выдавать беженцам и перемещенным лицам документы, удостоверяющие личность, и отменить все дискриминационные положения в области трудоустройства, образования, доступа к имущественным правам, правовой защиты и получения гражданства и доступа к услугам здравоохранения;

19.4.6. обеспечить принятие и выполнение закона о гражданстве для предотвращения состояния безгражданства согласно соответствующим документам Совета Европы и, в частности, для урегулирования положения перемещенных лиц из Косово;

19.4.7. продолжать реформу в сфере образования для устранения всех видов дискриминации на основе этнического происхождения и принять меры по обучению в школах принципам терпимости и уважения к другим людям и всем их отличиям;

19.4.8. выполнить стратегию и план действий по интеграции цыган;

19.4.9. улучшить условия тюремного содержания, в частности для уязвимых групп, таких, как несовершеннолетние правонарушители и лица, нуждающиеся в психиатрической помощи;

19.4.10. принять меры с целью обеспечения оперативного проведения независимого беспристрастного и эффективного расследования сообщений о пытках и других формах плохого обращения, в частности, сообщений, поступивших от лиц, задержанных полицией, с тем, чтобы незамедлительно предать лиц, виновных в таком обращении, правосудию и адекватно возместить вред жертвам;

19.4.11 активизировать усилия по борьбе с торговлей людьми и обеспечить оказание надлежащей помощи жертвам и их защиту;

19.4.12. в соответствии с решениями Европейского суда по правам человека провести эффективное расследование нераскрытых дел, связанных с вооруженными конфликтами на территории бывшей Югославии;

19.4.13. в полной мере сотрудничать с Международным уголовным трибуналом по бывшей Югославии, особенно в вопросах поиска и ареста обвиняемых, которые до сих пор находятся на свободе, и проводить работу, призванную помочь населению понять и признать его цели;

19.5. Выполнение обязательств:

19.5.1. в полной мере сотрудничать в выполнении резолюции 1115 (1997) Ассамблеи о создании Комиссии Ассамблеи по соблюдению обязательств государствами-членами Совета Европы (Комиссии по мониторингу) и в выполнении процедуры мониторинга, установленной во исполнение заявления Комитета министров от 10 ноября 1994 года (95-е заседание).

20. С учетом вышеизложенного Ассамблея полагает, что Черногория способна и стремится в соответствии со статьей 4 Устава Совета Европы соответствовать положениям статьи 3, в которой оговариваются необходимые условия для членства в Совете Европы: "каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами, и искренне и активно сотрудничать во имя достижения целей Совета".

21. Для обеспечения выполнения этих обязательств Ассамблея постановила в соответствии со своей резолюцией 1115 следить за положением в Черногории с момента ее вступления в Совет Европы.

22. На основе изложенных выше обязательств Ассамблея рекомендует Комитету министров:

22.1. предложить Черногории стать членом Совета Европы;

22.2. выделить Черногории 3 (три) места в Парламентской ассамблее.

23. Для того чтобы Республика Черногория могла выполнять свои обязательства, Ассамблея рекомендует Комитету министров:

23.1. начать политический диалог для оказания более активной политической, финансовой и технической поддержки необходимых реформ;

23.2. определить приоритетные области для программ сотрудничества.