Предварительное издание

Заключение № 259 (2006)¹

О бюджетах Совета Европы на 2007 финансовый год

1. Ассамблея особенно озабочена финансовым положением Совета Европы в 2007 году. Она считает вредным решение Комитета Министров не выделять в 2006 году каких-либо дополнительных ассигнований на выполнение 3-летней (2006-2008 гг.) программы укрепления Суда, включая создание с 1 октября 2006 года 46 новых должностей и учреждения пятой секции (размораживание 5 должностей).

2. Генеральный секретарь проинформировал Ассамблею о том, что в 2007 году Совет Европы столкнется с серьезными трудностями в контексте нулевого реального роста, и привел следующие причины:

2.1. необходимость финансирования дополнительных должностей в Европейском суде по правам человека и расходы, связанные с сокращением количества нерассмотренных дел в Суде;

2.2. необходимость покрытия расходов, связанных с содержанием нового здания общего назначения (General Building);

2.3. значительное уменьшение образовавшегося в результате недорасходования средств в 2005 году положительного баланса, который обычно добавляется к взносам государств-членов.

3. В общей сложности дополнительные потребности в финансировании на 2007 год составляют приблизительно 10 миллионов евро, т.е. 5% регулярного годового бюджета Совета Европы.

4. Ассамблея отвергает подход, который обязывал бы все административные структуры нести эти дополнительные расходы. Это неизбежно и весьма существенно ограничило бы деятельность Совета Европы. Ассамблея полагает такой сценарий вредным для Совета Европы в целом. Она считает совершенно неприемлемым то, что развитие Европейского суда по правам человека, европейского органа, на который возложена защита прав человека на всей территории Европы, должно осуществляться за счет других структур Организации, включая Парламентскую Ассамблею.

5. Ассамблея напоминает Комитету Министров о его уставной обязанности (статья 38.е) выделять достаточные финансовые ресурсы всякий раз, когда он принимает политические решения, которые увеличивают объем работы Организации. Ассамблея хотела бы знать мотивы, которыми руководствовался Комитет Министров, принимая решение не выделять Суду дополнительных финансовых средств.

6. Опасения, уже высказывавшиеся Ассамблеей в предыдущих заключениях по бюджету, - в частности, 248 (2004) и 256 (2005), - в которых она обращала внимание Комитета Министров на то, что для Организации пагубно делать политический акцент на удовлетворении финансовых потребностей Суда за счет сокращения ассигнований на другие направления деятельности Организации, к сожалению, стали реальностью.

7. Ассамблея просит Комитет Министров сделать все возможное для того, чтобы не допустить ситуации, при которой Европейский суд по правам человека использует большую часть ресурсов Организации. Ассамблея убеждена, что Суд как европейское учреждение, отвечающее за защиту прав человека на всем континенте, должен получать от государств-членов специальные взносы, позволяющие ему удовлетворять свои потребности, не нанося при этом какого-либо ущерба для механизмов сотрудничества, существующим в других сферах деятельности Совета Европы.

8. С учетом изложенного Ассамблея предлагает Комитету Министров отделить бюджет Суда от остальной части регулярного бюджета и рассматривать вопросы, касающиеся Суда в рамках частичного соглашения как в случае с Комиссией "За демократию через право" (Венецианская комиссия), членами которой являются государства Совета Европы, или используя какой-либо иной соответствующий метод за рамками регулярного бюджета при сохранении Суда в структуре Совета Европы. Такое решение может рассматриваться лишь совместно с другим предложением, которое Ассамблея внесла в заключении 256 (2005), а именно - разработать шкалу минимальных взносов, покрывающих, по крайней мере, административные затраты, связанные с работой одного судьи.

9. Ассамблея отмечает, что в разделе 8 Приложения 1 к Резолюции (94)31, касающимся ставок взносов в бюджеты расширенных и/или частичных соглашений, говорится (последний абзац): … "Однако государства, участвующие в одном из расширенных и/или частичных соглашений могут принять решение установить минимальные и максимальные ставки взносов в бюджет такого расширенного и/или частичного соглашения на разовой основе с учетом конкретных обстоятельств".

10. Данное предложение никоим образом не предвосхищает выводы, ожидаемые от "группы мудрецов", занимающейся вопросами обеспечения эффективности контрольных механизмов ЕСПЧ на длительную перспективу, доклад которых, как ожидается, будет представлен в течение 2006 года. Однако отделение регулярного бюджета от бюджета Европейского суда по правам человека позволит спокойно оценить ситуацию и приоритеты, установленные для других направлений деятельности и административных структур в общем секретариате Совета Европы.

11. В этой связи Ассамблея с интересом изучила подготовленное Главным судьей Англии и Уэльса лордом Вульфом по просьбе Генерального секретаря и председателя Суда исследование относительно административных мер, которые позволили бы Суду справляться с постоянно возрастающим объемом работы. Ассамблея поддерживает некоторые из подготовленных им рекомендаций, в частности о том, что:

11.1. суд должен рассматривать лишь должным образом заполненные бланки обращений;

11.2. следует содействовать более широкому использованию возможностей уполномоченных по правам человека отдельных стран и других форм альтернативного разрешения споров;

11.3. Суду следует принимать больше "лоцманских" судебных решений с тем, чтобы затем рассматривать повторяющиеся дела по упрощенной процедуре,

и считает себя вправе активно участвовать в мониторинге процесса реформирования Суда.

12. По мнению Ассамблеи, Организации пора перейти от годичных бюджетов к многолетним бюджетам (например к 4-летнему бюджету или к бюджету, соответствующему сроку пребывания в должности Генерального секретаря), как она предлагала в предыдущих бюджетных заключениях 243 (2003), 248 (2004) и 256 (2005)) с тем, чтобы держать в поле зрения среднесрочные перспективы развития Совета Европы и иметь возможность достаточно уверенно планировать и осуществлять многолетние проекты. Ассамблея хотела бы, чтобы такая реформа была проведена в 2007 году.

13. Ассамблея подчеркивает, что переход на многолетний бюджет помимо прочего представляет собой хороший способ обеспечить реализацию среднесрочных планов осуществления Организацией капиталовложений, необходимых для содержания и обеспечения безопасности Дворца Европы и Европейского молодежного центра (которые достигли критического возраста тридцати лет), а также модернизации административных структур в соответствии с требованиями, содержащимися в разделе V Варшавского плана действий.

14. Ассамблея была поражена заявлением независимого аудитора сэра Джона Берна, возглавляющего Национальное аудиторское бюро Соединенного Королевства, о том, что он оказался не в состоянии сделать заключение относительно счетов Совета Европы, поскольку их форма не соответствует международным стандартам финансовой отчетности, установленным Международными советами по стандартам аудита и страхования (МССАС). Ассамблея просит Генерального секретаря обеспечить соблюдение Советом Европы соответствующих стандартов финансовой отчетности и выполнение рекомендаций независимого аудитора, содержащиеся в его заключении по годовой отчетности за год, заканчивающийся 31 декабря 2004 года.

15. Так, Ассамблея считает исключительно важным обеспечить точность отчетности и поэтому полностью поддерживает рекомендацию внешнего аудитора относительно признания Советом Европы своих обязательств в социальной сфере, а именно публикации полной информации в отношении будущих обязательств в связи с выходом его сотрудников на пенсию с тем, чтобы Комитет Министров смог определить и планировать меры, которые следует принять для выполнения своих финансовых обязательств. Ассамблея хотела бы знать, какие шаги предпринял Комитет Министров для того, чтобы отразить эти обязательства в счетах Совета Европы и выполнить свои обязательства по данной статье расходов.

16. Кроме того, Ассамблея не хотела бы, чтобы запрашиваемые изменения использовались в качестве предлога для возврата к принципу бюджетной децентрализации. Ассамблея по-прежнему убеждена, что соблюдение финансовых и бухгалтерских правил должно сочетаться с современным управленческим подходом, при котором гибкость и управление рисками имеют более важное значение, чем централизация.

17. По мнению Ассамблеи, современный управленческий подход должен также опираться на учете гендерных соображений в процессе формирования бюджета. Ассамблея призывает Комитет Министров обратить самое пристальное внимание на предложение, содержащееся в ее рекомендации 1739 (2006) относительно формирования бюджетов Совета Европы с учетом принципа гендерного равенства. Ассамблея обязуется применять этот гендерный принцип в 2007 году при осуществлении собственных расходов.

18. Ассамблея хотела бы, чтобы Комитет Министров предпринял соответствующие шаги для получения задолженностей и установленных процентов, причитающихся с государств-членов в связи с их взносами в различные бюджеты (Армения, Болгария, Франция, Грузия, Греция, Италия, Сербия и Черногория и бывшая югославская Республика Македония)². По состоянию на 31 декабря 2005 года общая сумма задолженностей по взносам составила весьма существенную сумму, превышающую два миллиона евро.

19. В рекомендации 1728 (2005), касающейся ее бюджетных полномочий, Ассамблея просит Комитет Министров проводить с ней консультации "в тех случаях, когда период задолженности государства-члена по выплатам в бюджет превышает 6 месяцев". Кроме того, Ассамблея отметила, что Статья 9 Устава Совета Европы предусматривает, что "Комитет Министров может приостановить право представительства в Комитете и в Консультативной Ассамблее члена, который не выполнил свои финансовые обязательства". Ассамблея принимает к сведению решение Комитета Министров установить двухлетний срок для возможного применения санкций.

20. Для восполнения относительно небольших сумм, ассигнованных на осуществление деятельности, оперативным директоратам было предложено изыскивать добровольные взносы для финансирования конкретных мероприятий, преследующих максимально конкретные цели и имеющих ограниченную продолжительность. Сегодня все такие взносы (от государств-членов Европейской Комиссии и ее оперативных агентств) составляют в общей сложности около 27 миллионов евро - т.е. почти 40% расходов по программе деятельности Совета Европы.

21. Ассамблея задается вопросом, насколько разумно положение, когда значительная часть межправительственных мероприятий, проводимых Советом Европы, будет определяться несколькими правительствами или Европейской комиссией, приоритеты которых будут отличаться от приоритетов Совета Европы в целом. Потенциально это ставит под угрозу общую целостность действий Совета и его способность осуществлять деятельность, предусмотренную в Плане действий, из-за нехватки средств.

22. И, наконец, Ассамблея считает правило негативного резерва, которое в течение нескольких лет применялось в отношении регулярного бюджета, бухгалтерской аномалией. Ассамблея убеждена, что бюджетные предложения составлялись совершенно осознанно. Поэтому, при нынешней бюджетной ситуации с учетом экономии, достигнутой в последние годы за счет эффективности и сокращения иных расходов, Организация должна начать постепенно сокращать в 2007 году этот негативный резерв и завершить этот процесс в течение двух лет.

23. В контексте бюджетных ограничений Совет Европы должен подготовить более систематизированный анализ на основе выводов, полученных с помощью механизма мониторинга, а также разработать и реализовать меры, призванные обеспечить оптимальное решение проблем. Ассамблея убеждена, что только регулярная оценка результатов мониторинга позволит повысить качество и эффективность программ Совета Европы и одновременно усилить их общее воздействие на соответствующие страны.

24. Для этого требуется сделать больший акцент на методику управления проектами и на целевое формирование бюджетов (такая методика применяется, начиная с 2004 года), что позволяет получить более точную картину поставленных перед Организацией целей и полученных результатов. На основе первоначального доклада, в котором исполнение бюджета 2005 года рассматривается путем сопоставления ожидаемых результатов с реально достигнутыми результатами, в сочетании с докладом по оценке программы деятельности, Генеральный секретарь и Комитет Министров должны иметь возможность сделать выводы из анализа фактических результатов с тем, чтобы сформировать четкую стратегию на основе важнейших приоритетов, изложенных, в частности в Разделе V Плана действий ("Выполнение Плана действий: транспарентный и эффективный Совет Европы").

25. В числе приоритетов, определенных в ходе Третьего саммита, Ассамблея хотела бы подчеркнуть, что она придает большое значение Форуму «За будущее демократии», создание которого в ноябре 2005 года в Варшаве стало первым этапом, и приветствует первые принятые решения, которые соответствуют духу рекомендации 1712 (2005) о дальнейших шагах по итогам Третьего саммита (в частности создание Консультативного совета с участием представителей Комитета Министров, Ассамблеи, Конгресса и НПО, имеющих консультативный статус в Совете Европы).

26. Ассамблея приветствует установление более тесного сотрудничества между Советом Европы и Европейским союзом в соответствии с решениями, принятыми на Третьем саммите. Тем не менее, Ассамблея обращает внимание на свою принципиальную позицию, которая заключается в том, что до публикации доклада об отношениях между Советом Европы и Европейским союзом, который попросил подготовить премьер-министр и министр финансов Люксембурга г-н Жан-Клод Юнкер, выступая в личном качестве, Совету не следует заключать каких-либо новых соглашений с Европейским союзом (Европейской комиссией и Советом Союза), и что любое такое соглашение должно основываться на принципах равенства, взаимодополняемости и субсидиарности.

27. Кроме того, Ассамблея в полной мере поддерживает принятое в июне 2005 решение активизировать сотрудничество и координацию между Советом Европы и ОБСЕ и создать координационную группу. Она приветствует тот факт, что эти организации определили четыре приоритетные области сотрудничества (борьба с терроризмом, защита прав человека представителей национальных меньшинств, противодействие торговле людьми и пропаганда терпимости и недопущения дискриминации). Она хотела бы, чтобы исполнительные органы обеих организаций активно вовлекали в процесс сотрудничества парламентские ассамблеи СЕ и ОБСЕ.

28. Ассамблея вновь подтверждает важность сохранения присутствия Совета Европы на местах через различные бюро и специальных представителей Генерального секретаря с тем, чтобы они содействовали реализации на местах программ и мероприятий по укреплению демократии в странах пребывания. Однако, в контексте бюджетных ограничений и сложности выбора Ассамблея задается вопросом, не будет ли целесообразным рассмотреть в настоящее время возможность закрытия некоторых бюро/информационных центров, где результативность их работы не столь велика с тем, чтобы высвободить средства для создания бюро в странах, где целесообразно расширить присутствие Совета Европы (например в Минске), а также поддержать реализацию других приоритетных действий.

29. Ассамблея полагает, что два уставных органа Организации (Парламентская ассамблея и Комитет Министров) должны рассматривать друг друга в качестве партнеров. Соответственно, Ассамблея просит, чтобы ее более активно вовлекали в процесс принятия решения в отношении приоритетов и бюджетов Совета Европы, как это предлагается в ее рекомендации 1728 (2005) о бюджетных полномочиях ПАСЕ.

30. Ассамблея приветствует различные резолюции Комитета Министров, принятые в 2005 году с целью внесения изменений в «Правила персонала». Это стало важным шагом в проведении общей реформы политики Совета Европы в области людских ресурсов. Ассамблея полагает, что Совету следует проводить продуманную политику в области людских ресурсов, в которой должное место отводится подготовке и мобильности персонала, а также развитию профессиональных навыков с соблюдением принципов равенства и географической сбалансированности.

31. В связи с методикой корректировки должностных окладов Ассамблея вновь подтверждает свою приверженность существующей системе взаимодействия, в которой участвуют шесть международных организаций (Совет Европы, Европейский центр среднесрочных прогнозов погоды, Европейское космическое агентство, НАТО, ОЭСР и Западноевропейский союз), и настоятельно призывает государства-члены принимать всестороннее участие в деятельности ее основного органа - Координационного комитета по вознаграждению (ККВ), который является надлежащим органом для обсуждения всех вопросов, связанных с заработной платой и пенсионными выплатами для 11 200 сотрудников и 5 000 пенсионеров (шести взаимодействующих организаций. Аналогичным образом Ассамблея отмечает, что она придает важное значение сохранению принципа совместного ведения переговоров и установления одинакового содержания для штатных сотрудников и пенсионеров.

32. Реформирование системы взаимодействия, начавшееся в 2003 году, к концу 2006 года должно завершиться разработкой новой методики корректировки выплат, которая будет применяться с 1 января 2007 года. В этой связи следует обратить внимание на позицию Ассамблеи, изложенную в рекомендации 1488 (2000), в которой говорится, что новая методика должна позволить общим секретариатам шести международных организаций набирать, сохранять и мотивировать высококвалифицированный, способный и независимый персонал, предлагая вознаграждение, которое было бы конкурентоспособным на всех трех рынках рабочей силы: частный сектор, гражданские службы отдельных стран и международная гражданская служба.