Предварительное издание Резолюция 1513 (2006) ¹1 О конституционной реформе в Боснии и Герцеговине

1. С момента вступления Боснии и Герцеговины в Совет Европы в апреле 2002 года страна медленно, но уверенно идет в направлении построения стабильного функционального и эффективного государства. В качестве примера можно привести создание суда на государственном уровне и передачу Образованиями федеративному государству полномочий в области обороны, разведки, судебной системы, косвенного налогообложения и предстоящие реформы полиции на принципах, согласованных в октябре 2005 года всеми парламентами на уровне Образований и центрального государства.

2. Однако в настоящее время сохраняющаяся слабость государства и конституционная необходимость обеспечения полного равенства на всех уровнях между тремя титульными нациями привели к ситуации, при которой около 60% ВВП все еще расходуется на содержание аппарата государства и Образований: на государственном уровне действует три сменяющих друг друга президента, два президента на уровне образования, 13 премьер-министров, более 180 министров, 760 членов различных законодательных органов и 148 муниципальных образований. Кроме того, добровольная или обязательная передача ряда полномочий на уровень центрального государства не привела к соответствующему сокращению аппарата Образований.

3. Ассамблея напоминает, что главной целью членства Боснии и Герцеговины в Совете Европы является формирование у населения страны ощущения, что это его реформы и что именно население отвечают за их проведение. Она также напоминает о своей резолюции 1383 (2004), в которой она призывает власти и политические силы страны начать конструктивный диалог по вопросу проведения конституционной реформы.

4. Открытие переговоров с Европейский Союзом с целью заключения соглашения о стабилизации и ассоциации накануне десятой годовщины Дейтонского мирного соглашения, отмечавшейся в ноябре 2005 года, делает еще более насущными меры по решению общепризнанной задачи – укреплению государственных институтов, которые в настоящее время слишком слабы для того, чтобы позволить Боснии и Герцеговине продолжить интеграцию в Европу.

5. Еще в марте 2005 года Венецианской комиссией по просьбе Парламентской Ассамблеи были представлены различные варианты проведения комплексной конституционной реформы. Итогом консультаций между лидерами основных политических сил в Боснии и Герцеговине, проходивших при поддержке США и при постоянной консультативной помощи Венецианской комиссии, стало политическое соглашение о проведении конституционной реформы, которое было заключено в конечном итоге шестью политическими партиями 18 марта 2006 года и передано в Парламент.

6. Пакет реформ предусматривал в частности увеличение числа членов парламента в Палате представителей на государственном уровне (с 42 до 87, причем впервые три места зарезервировано для представителей нетитульных народов, так называемых "прочих"). В верхней палате, - Палате народов, - будет 21 место вместо 15, а его единственной прерогативой будет наложение вето при принятии решений, касающихся жизненно важных национальных интересов, причем прибегать к вето могут представители любой из трех титульных наций. Реформа также предусматривала непрямые выборы на государственном уровне президента и двух вице-президентов, полномочия которых будут уменьшены, причем период ротации трех этих членов будет составлять не восемь, а 16 месяцев; будут созданы два новых министерства на государственном уровне и расширены полномочия Совета министров.

7. Хотя кое-кто может сказать, что такого рода поправки в Конституции нельзя считать ни всеобъемлющими, ни особенно перспективными, Ассамблея полагает, тем не менее, что они представляют собой первую попытку граждан Боснии и Герцеговины и их представителей взять будущее в свои руки, что заслуживает всяческого одобрения.

8. В связи с этим Ассамблея искренне сожалеет по поводу того, что 26 апреля 2006 года парламенту Боснии и Герцеговины не хватило двух голосов до необходимого большинства в две трети в Палате представителей, для того чтобы принять поправки к Конституции.

9. Ассамблея также отмечает, что провалившиеся поправки должны были вступить в силу 1 мая, т.е. за пять месяцев до следующих всеобщих выборов в Боснии, намеченных на 1 октября 2006 года. Сейчас ясно, что новое правительство будет сформировано и, вполне возможно, будет функционировать в течение всего четырехлетнего срока полномочий, как это предусмотрено действующей Конституцией, которая была составной частью Дейтонского мирного соглашения 1995 года.

10. Это означает, что предстоящие выборы пройдут с нарушением обязательств перед Советом Европы, в частности, по Протоколу 12 к Европейской конвенции по правам человека о запрещении дискриминации, поскольку и в этот раз лишь сербы, боснийцы и хорваты могут выдвигаться в качестве кандидатов на должности президентов, а также на непрямых выборах представителей Палаты народов, тогда как так называемые "прочие", т.е. все, кто не отождествляет себя ни с одной из трех титульных наций, не имеют такого права.

11. Ассамблея также сожалеет, что провал этой первой попытки проведения конституционной реформы и итоги референдума, состоявшегося в Черногории 21 мая 2006 года, стали предметом широкомасштабных злоупотреблений со стороны некоторых внутренних политических сил в ходе проведения нынешней избирательной кампании: национализм, этническая ненависть и недоверие вновь стали актуальными политическими темами. Это вызывает тем большее сожаление, что в Боснии и Герцеговине по-прежнему наблюдается тяжелая экономическая ситуация и высокий уровень безработицы, что неблагоприятно влияет на социальную сплоченность и межэтнические отношения, а также на окончательное возвращение внутренне перемещенных лиц.

12. Ассамблея, в частности, осуждает недавние заявления властей Республики Сербской, по мнению которых, сербы в Боснии и Герцеговине, так же как и черногорцы, должны иметь право на самоопределение: референдум об отделении в Республике Сербской являются неконституционными, а уже собранные 50 тысяч подписей с требованием о проведении такого референдума, не имеют под собой никакой правовой основы.

13. Ассамблея также осуждает отказ сербских представителей принять сколь-либо осмысленное участие в работе Координационного совета Управления по реформированию полиции, на которое возложено выполнение достигнутого в октябре 2005 года политического соглашения о реформировании полиции, а также недавнее (24 мая) решение сербских парламентариев бойкотировать работу Палаты представителей, что препятствует принятию столь необходимых законов, таких как государственный закон о высшем образовании, представляющий собой одно из невыполненных обязательств перед Советом Европы.

14. Ассамблея полагает, что до тех пор, пока полномочия по управлению государством не будут полностью переданы национальным органам, как ожидается, к июню 2007 года, политические силы страны должны в обязательном порядке найти альтернативу бесконечной конфронтации и обструкционизму, которые пока что определяют ситуацию на боснийской политической арене.

15. Ассамблея убеждена, что единственным реальным выходом из нынешнего конституционного тупика в Боснии является отказ трех титульных наций и их представителями от мышления военного времени. Сербы, боснийцы и хорваты должны продемонстрировать взаимную готовность к открытому диалогу по всем спорным вопросам. Это остается предварительным условием поиска всеобъемлющих и новаторских решений для будущей конституционной реформы.

16. Все граждане Боснии и Герцеговины, которые имеют также гражданство соседних государств, должны понять, что они не могут лишь требовать права, но и должны выполнять обязанности по отношению к государству Боснии и Герцеговины. Все истинные граждане Боснии и Герцеговины должны отказаться от своих ложных иллюзий в отношении политического процесса и вместо этого полностью подключиться к этому процессу.

17. И хотя было бы нереальным ожидать, что Босния и Герцеговина быстро перейдет от системы, основанной на этническом представительстве, к системе, основанной на представительстве граждан, разработка совершенно новой конституции, несомненно, в долгосрочном плане была бы предпочтительнее попыток усовершенствовать Дейтонскую конституцию.

18. Ассамблея в качестве первого шага ожидает от народа и политических деятелей Боснии и Герцеговины возобновления обсуждения конституционной реформы сразу же после всеобщих выборов, намеченных на октябрь, и, если будет принято решение провести такую реформу на основе уже согласованных предложений, устранить, по крайней мере, голосование Образований в Палате представителей и более точно определить понятие жизненно важных национальных интересов и связанный с ними механизм вето. В этом плане Ассамблея призывает Палату представителей принять во внимание все различные рекомендации Венецианской комиссии, содержащиеся в ее Предварительном заключении от 7 апреля 2006 года, как по тексту провалившихся поправок, так и по шагам, которые должны быть предприняты на следующем этапе конституционной реформы.

19. Ассамблея ожидает, что политические лидеры, которые будут избраны в ходе следующих выборов, наконец преодолеют политическую раздробленность и поставят во главу угла интересы граждан. Нельзя продолжать просто создавать новые слои бюрократии на государственном уровне в дополнение к многочисленным бюрократическим образованиям на более низком уровне; в частности следует как можно скорее определиться с ситуацией в Федерации Боснии и Герцеговины с ее десятью кантонами.

20. Поэтому в качестве второго шага Ассамблея настоятельно призывает власти Боснии и Герцеговины не позднее октября 2010 года разработать и принять новую конституцию, для того чтобы:

20.1. заменить механизмы этнического представительства представительством, основанном на гражданском принципе, в частности, положив конец конституционной дискриминации "прочих";

20.2. найти эффективные и рациональные процедуры принятия решений, которые не приносились бы в жертву принципу участия в принятии любого решения представителей всех титульных наций;

20.3. пересмотреть территориальную организацию государства и его разделение на образования, кантоны и муниципалитеты, а также распределение полномочий между государством и низшими уровнями власти с целью повышения эффективности и стабилизации ситуации;

20.4. рассмотреть возможности интеграции Округа Брчко.

21. Ассамблея также настоятельно призывает власти Боснии и Герцеговины как можно скорее принять и/или ввести в действие на уровне государства и образований законы, необходимые для выполнения остающихся обязательств перед Советом Европы, в частности:

21.1. законы о высшем образовании, которые должны предусматривать аккредитацию и финансирование на государственном уровне;

21.2. государственный закон о начальном и среднем образовании с тем, чтобы положить конец этнической сегрегации в школах;

21.3. подзаконные акты о создании стабильно функционирующей службы государственного вещания;

21.4. реформирование полиции в соответствии с тремя принципами, установленными Комиссией ЕС;

21.5. реформы местного самоуправления, в частности в Федерации, и воссоединение Мостара;

21.6. законы, необходимые для эффективной защиты прав всех меньшинств;

21.7. создание государственного верховного суда для активизации реформы судебной системы.

22. Ассамблея напоминает властям Боснии и Герцеговины, что пересмотренная Европейская социальная хартия, Хартия о защите региональных языков и языков меньшинств и Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве должны быть ратифицированы и что без дальнейшего промедления следует провести работу по проверке соответствия всего законодательства положениям Европейской конвенции по правам человека.

23. Ассамблея также напоминает, что сотрудничество с Международным уголовным трибуналом по бывшей Югославии и арест господ Караджича и Младича является предварительным условием любого дальнейшего демократического развития страны. Организация переписи населения не позднее 2010 года и создание комиссии по установлению истины и примирению также должно быть включено в повестку дня следующего правительства.