Предварительное издание

Заключение № 258 (2006)¹1

О проекте Протокола о недопущении безгражданства в связи с правопреемством государств

1. Право на человека на гражданство относится к числу прав, признанных во Всемирной декларации прав человека 1948 года и Европейской конвенции о гражданстве 1997 года. Парламентская Ассамблея приветствует проект Протокола о недопущении безгражданства в связи с правопреемством государств, который она рассматривает в качестве важнейшего документа, дополняющего существующие конвенции. Она полностью поддерживает цель недопущения случаев безгражданства посредством облегчения получения гражданства и в целом согласна с содержащимися в нем положениями.

2. В этом контексте Ассамблея обращает внимание на заключение 200 (1997) по проекту Европейской конвенции о гражданстве и с удовлетворением отмечает, что ее пожелание о том, что «положения, относящиеся к правопреемству государств, […], требуют дальнейшего развития», получило должный отклик.

3. Ассамблея отмечает, что проект Протокола применяется в отношении любого правопреемства государств, которое имеет место после его вступления в силу. Ассамблея высказывает сожаление по поводу того, что в нынешнем виде проект Протокола, в котором трактуется лишь ситуация в отношении правопреемства государств, не позволяет рассматривать случаи безгражданства, возникшие до возникновения правопреемства государств. С учетом этого Ассамблея призывает будущие государства-участники играть активную роль в процессе существенного и эффективного сокращения случаев безгражданства в государствах-членах, к чему в течение ряда лет стремятся Комитет Министров и Парламентская Ассамблея. Она призывает государства-участники проявлять больше инициативы, основывая свое законодательство на принципах и положениях рекомендации R(99)18 Комитета Министров о недопущении и сокращении безгражданства.

4. Ассамблея сожалеет о том, что в соответствии со статьей 14 Протокол распространяется лишь на ситуации в отношении правопреемства государств, которые будут возникать после вступления его в силу. Ассамблея ссылается на общепризнанный правовой принцип, в соответствии с которым норма, создающая более благоприятный режим для физических лиц, должна действовать ретроактивно. Это имеет особое значение ввиду наличия большого числа лиц, оказавшихся лишенными гражданства в результате возникновения в Европе ситуаций правопреемства государств в конце 1980-х – начале 1990-х годов.

5. Ассамблея напоминает о рекомендации 1223 (1993) об оговорках, сделанных государствами-членами к конвенциям Совета Европы, в которых она выражает мнение о "целесообразности и даже необходимости значительного сокращения количества оговорок, сделанных в отношении конвенций Совета Европы". Она с сожалением отмечает, что настоящий проект Протокола позволяет государствам делать оговорки, по крайней мере, в отношении двух основополагающих положений Протокола в ущерб как целостности и эффективности самого Протокола, так и в ущерб необходимому согласованию национального законодательства.

6. Некоторые положения проекта Протокола в их нынешней формулировке могут быть улучшены, с тем, чтобы принять во внимание мнение, ранее высказанное, в частности Ассамблеей и Венецианской комиссией. Соответственно, Ассамблея рекомендует Комитету Министров внести в проект Протокола следующие поправки, которые, по ее мнению, носят принципиальный характер:

6.1. изменить название проекта Протокола на «Конвенция о недопущении безгражданства в связи с правопреемством государств» и везде в тексте вместо слова «Протокол» указать «Конвенция»;

6.2. изложить подпункт «е» Статьи 1 ("Определения") в следующей редакции: «Заинтересованные лица» означает любое лицо, которое в момент правопреемства государства:
а) имело гражданство государства-предшественника и оказалось или окажется в результате правопреемства государства лицом без гражданства;
b) на законных основаниях постоянно проживает на территории, являющейся субъектом правопреемства, и в момент правопреемства является лицом без гражданства»;

6.3. изложить Статью 4 («Недопущение дискриминации») в следующей реакции: «Заинтересованные государства не допускают дискриминации в отношении любых заинтересованных лиц по таким основаниям, как пол, раса, цвет кожи, язык, религия, политические и иные убеждения, национальное или социальное происхождение, принадлежность к национальному меньшинству, имущественный статус, статус по рождению или иной статус";

6.4. в Статье 5.1. вместо слов «Государство-правопреемник предоставляет гражданство» указать «Гражданство государства-правопреемника приобретается …»;

6.5. в Статью 5 после пункта 2.с внести подпункт следующего содержания: «являющееся потомком лица, в отношении которого применяется настоящая статья, или состоящее с ним в браке»;

6.6. в Статью 5 внести новый пункт 3 следующего содержания: «Гражданство государства-правопреемника приобретается также теми лицами, которые в момент правопреемства государства на законных основаниях постоянно проживают на территории, являющейся субъектом правопреемства, и в момент правопреемства являются лицами без гражданства»;

6.7. в начало Статьи 7 внести новое предложение следующего содержания: «В тех случаях, когда эти лица отвечают условиям получения гражданства двух или нескольких государств, заинтересованные государства принимают во внимание волеизъявление этих лиц»;

6.8. в конец Статьи 7 внести новый подпункт следующего содержания: «Получение гражданства государства-правопреемника или выбор гражданства государства-предшественника или одного из государств-правопреемников в соответствии с волеизъявлением заинтересованного лица не должны иметь негативных последствий для лиц, принявших такое решение, в частности, для права проживать на территории данного государства-правопреемника, или для их движимого или недвижимого имущества, расположенного на данной территории.»;

6.9. добавить после Статьи 7 новую статью следующего содержания: «ФАКТИЧЕСКАЯ ДАТА - Получение гражданства в связи с правопреемством государств, а также получение гражданства при осуществлении права выбора вступает в силу в дату такого правопреемства, если только заинтересованное лицо в противном случае не окажется без гражданства в течение периода от даты правопреемства государства до такого получения гражданства»;

6.10. в Статье 8.2 вместо слов «перед предоставлением гражданства» указать «перед определением гражданства»;

6.11. изложить Статью 10 в следующей редакции: «Гражданство соответствующего государства приобретается ex lege ребенком, рожденным на территории данного государства при рождении, если в противном случае этот ребенок окажется лицом без гражданства»;

6.12. после Статьи 10 внести новую статью в следующей редакции: «ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ И НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСТВА - Заинтересованные государства должны без ненужных задержек принять законодательные и нормативные акты по вопросам гражданства, возникающего в результате правопреемства государств»;

6.13. изложить Статью 11 в следующей редакции: «Заинтересованные государства принимают все соответствующие меры для того, чтобы заинтересованные лица были в разумные сроки уведомлены о том, как повлияют на их гражданство принятые данными странами законодательные и нормативные акты, а также решения, которые могут принимать данные лица, в рамках этих актов, равно как и последствиях осуществления такого права выбора для их статуса»;

6.14. после Статьи 11 внести новую статью следующего содержания: «ПРАВО НА ЭФФЕКТИВНЫЕ СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ - Решения, принимаемые заинтересованным государством по заявлениям о получении, сохранении, утрате или лишении гражданства, или отказе в предоставлении его, или в отношении осуществления права выбора в связи с правопреемством государства, сообщаются в письменном виде; заинтересованные лица имеют право использовать эффективные средства административной или судебной защиты»;

6.15. изложить полностью Статью 19 в следующей редакции: «Никакие оговорки в отношении настоящей Конвенции не допускаются».

7. В связи с этим Ассамблея призывает государства-члены Совета Европы как можно скорее подписать и ратифицировать настоящий документ и по собственной инициативе признать посредством декларации, что Протокол будет иметь ретроактивное действие в отношении существующих случаев безгражданства. Ассамблея отмечает, что лишь 14 государств ратифицировали Европейскую конвенцию о гражданстве (СДСЕ 166) и еще 12 государств подписали ее: эти цифры не могут не вызывать сожаления. Ассамблея призывает государства, которые еще не сделали этого, подписать и ратифицировать Конвенцию.