Предварительное издание Резолюция 1427 (2005)¹ О планах создания Агентства Европейского Союза по основным правам

1. На заседании Европейского Совета, состоявшемся в Брюсселе 12 и 13 декабря 2003 года представители государств – членов Европейского Союза (ЕС), "подчеркивая важность сбора и анализа данных по правам человека при разработке политики Союза в этой области, приняли решение строить дальнейшую работу на базе существующего Европейского центра мониторинга расизма и ксенофобии и расширить его полномочия, превратив с этой целью в Агентство по правам человека".

2. 24 октября 2004 года Комиссия Европейских Сообществ (ЕК) опубликовала Сообщение, содержащее документ, призванный выяснить мнение общественности относительно создания в ЕС Агентства по основным правам (документ СОМ(2004)693 final), в котором изложены подробные соображения, мнения и вопросы в отношении сферы деятельности такого Агентства, задач, которые могли бы быть на него возложены, его отношение с гражданским обществом, Резолюция 1427 Советом Европы и другими органами, а также его организационная структура.

3. Парламентская Ассамблея как парламентский орган европейской организации, которая по своему Уставу занимается продвижением и защитой прав человека, вопросами верховенства закона и плюралистической демократии и обладает уникальным опытом в этих областях, считает своим долгом внести своевременный и существенный вклад в дискуссию, которая призвана определить функции, задачи, формы деятельности, рабочую структуру данного Агентства ЕС.

4. Излагая свою позицию по данному вопросу Ассамблея учитывает то многое, что было сделано в Совете Европы за последние 55 лет в области прав человека, включая не только стандарты гражданских и политических прав, социальные права, права меньшинств, обращение с лицами, лишенными свободы и борьбу с расизмом, но и активный европейский мониторинг соблюдения этих стандартов своими государствами-членами. Такой мониторинг осуществляется несколькими вполне сложившимися независимыми органами, действующими в области прав человека, которые обладают признанным опытом и профессионализмом как в разрезе отдельных стран (накопленным в частности при посещении отдельных стран и проведении расследований на местах) и во все большей степени в тематическом разрезе. С помощью этих механизмов Совет Европы осуществляет мониторинг соблюдения всего спектра обязательств государств–членов в области прав человека (включая 25 государств–членов Европейского Союза), устанавливает факты невыполнения обязательств и направляет государствам-членам рекомендации, а в тех случаях, когда эти стандарты не соблюдаются, через Европейский суд по правам человека выносит обязательные для государств-участников судебные решения.

5. Ассамблея также напоминает о той значительной работе, проводимой Советом Европы на межправительственном уровне по различным отраслям прав человека, по итогам которой Комитетом Министров принимаются доклады и новые юридические документы (договоры, рекомендации, руководства и т.д.), а также и осуществляемой им процедуре политического мониторинга. Кроме того, имеются существенные достижения в области прав человека, являющиеся результатом практической помощи, призванной обеспечить достижение требуемых стандартов, а также деятельности институтов Совета Европы с более широкими полномочиями. С этим связаны многочисленные виды деятельности в области образования и повышения осведомленности в области прав человека, имеющие целью воспитание подлинной культуры прав человека в европейских обществах.

6. Сама Ассамблея уделяет самое пристальное внимание собственной работе по вопросам прав человека, как в тематическом разрезе, так и в разрезе отдельных стран, о чем свидетельствуют многочисленные резолюции и рекомендации, принимаемые по таким вопросам. И, наконец, Конгресс местных региональных властей Совета Европы и Европейская комиссия «Демократия через право» (Венецианская комиссия) также регулярно рассматривает вопросы, связанные с правами человека.

7. В немалой степени благодаря эффективности его правозащитных механизмов деятельность Совета Европы позволяет во многих случаях на практике улучшить соблюдение прав человека в своих государствах-членах, в том числе в государствах – членах Европейского Союза. Все эти достижения и лежащая в их основе уставная миссия Организации свидетельствуют о том, что Совет Европы играет ведущую роль в том, что касается защиты и продвижения прав человека в Европе.

8. В отношении Европейского Союза Ассамблея полагает, что, учитывая наднациональный характер интеграции ЕК/ЕС и законодательство ЕК/ЕС, а также расширение полномочий ЕК/ЕС, имевшее место в последнее время, в том числе в таких широких и чувствительных с точки зрения прав человека сферах, как правосудие и внутренние дела, стремление обеспечить правам человека их законное место на правовом пространстве ЕС, является не только законными и понятным, но и желательным и необходимым.

9. Предпринятые к настоящему времени различные шаги по усилению защиты прав человека в ЕС, в частности включение Хартии основных прав в Конституционный договор, а также содержащиеся в этом Договоре положения, обязывающие ЕС присоединиться к Европейской конвенции о правах человека, с удовлетворением воспринимаются Ассамблеей так же как и любые дальнейшие шаги, которые станут новым вкладом в обеспечение соблюдения прав человека в процессе принятия решений внутри ЕС.

10. В такой ситуации Ассамблея полагает, что создание в ЕС Агентства по основным правам может стать полезным вкладом при условии, что его роль и сфера деятельности будут определены таким образом, чтобы реально "заполнить вакуум" и став, таким образом, дополнительным инструментом, способствующим соблюдению прав человека. Определение такой роли предполагает наличие внутренней политики в области прав человека. Следовательно, нет смысла заново изобретать колесо, отводя Агентству роль, которую уже выполняют существующие правозащитные институты и механизмы в Европе. Это будет означать лишь бесцельное расходование денег налогоплательщиков.

11. Недопущение дублирования важно не только с точки зрения сохранения ведущей роли Совета Европы в области защиты и продвижения прав человека в Европе: речь, прежде всего, идет о том, что сотни миллионов людей в Европе жизненно заинтересованы в том, чтобы иметь возможность эффективно пользоваться правами человека и чтобы эти права были защищены. Увеличение числа европейских правозащитных институтов совсем не обязательно означает усиление защиты этих прав. Напротив, создание институтов, полномочия которых пересекаются с полномочиями уже существующих институтов, может на практике легко привести к размыванию и ослаблению авторитета каждого из них, что, в свою очередь, будет означать не усиление, а ослабление защиты прав человека в ущерб интересам индивидуума.

12. И, наконец, существование таких параллельных механизмов (один для 25 государств-членов Союза и один для 46 государств-членов Совета Европы) станет серьезным ударом по принципу недопущения разделительных линий в Европе, особенно в области прав человека, где более, чем где бы то ни было Европа должна быть объединена одинаковыми общими стандартами и ценностями. Все это говорит за то, что Агентству ЕС должна быть отведена точно определенная сфокусированная и дополняющая роль.

13. Учитывая, с одной стороны, существенное развитие и значительное расширение правового пространства ЕС и, с другой стороны, наличие широкого арсенала механизмов защиты прав человека в рамках Совета Европы, а также необходимость недопущения пересечения их ролей и полномочий, Ассамблея выражает мнение, что Агентство должно выступать в качестве независимого учреждения по продвижению и защите прав человека в пределах правового пространства ЕС в соответствии с направлениями деятельности аналогичных национальных институтов, существующих в некоторых государствах-членах. Агентство должно собирать и предоставлять институтам ЕС относящуюся к сфере своей деятельности информацию относительно основных прав, способствуя таким образом тому, чтобы стандарты в области прав человека стали одним из основных фактором в процессе принятия решений в ЕС.

14. Поэтому Ассамблея рекомендует Европейскому Союзу и его государствам-членам:

i. прежде чем создавать Агентство тщательно продумать цели, содержание, сферу деятельности, ограничения и механизмы, которыми располагает ЕС для проведения собственной внутренней политики в области прав человека с учетом роли, которую играет Совет Европы в продвижении и защите прав человека в Европе, и с учетом необходимости усилить, лучше структурировать и точнее определить отношения между двумя организациями, имея, в частности в виду, предстоящий Третий саммит Совета Европы;

ii. дать будущему Агентству точно сформулированный мандат, который позволил бы укрепить соблюдение прав человека на правовом пространстве Европейского Союза и одновременно позволил бы избежать какого-либо дублирования полномочий правозащитных механизмов и институтов Совета Европы, в частности:

а. определить сферу деятельности Агентства таким образом, чтобы она находилась в пределах законодательства Сообщества/ЕС, отведя ему роль учреждения, способствующего обеспечению того, чтобы и законодательство Сообщества, и конкретные меры, и то, как они реализуются государствами-членами ЕС соответствовало основным правам, но не в том, что касается сфер, выходящих за рамки компетенции Сообщества/ЕС, где государства-члены действуют самостоятельно под надзором европейских правозащитных структур, созданных Советом Европы;

b. обеспечить того, чтобы Агентство, так же, как и существующий Европейский центр мониторинга расизма и ксенофобии, работало в тематическом разрезе, а не в разрезе отдельных стран, сосредоточившись на нескольких конкретных темах, наиболее актуальных с точки зрения политики Сообщества или Союза;

с. обеспечить, чтобы информация, предоставляемая Агентством, не противоречила соответствующим европейским правозащитным механизмам и, в перспективе будущего присоединения ЕС к Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ), чтобы и Хартия основных прав ЕС и ЕКПЧ стали основными базовыми документами для Агентства наряду с Европейской социальной хартией, Европейской конвенцией по предотвращению пыток и Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств;

d. учитывать, что деятельность государств-членов ЕС на национальном уровне в областях, входящих в сферу законодательства ЕС, уже охватывается мониторингом соблюдения прав человека, проводимым органами Совета Европы, выводы которых напрямую адресуются каждому из этих государств-членов, и, соответственно, предусмотреть рассылку тематических докладов Агентства лишь соответствующим институтам Союза (Комиссия, Совет, Парламент);

е. обеспечить, чтобы Агентство было независимым и чтобы в его задачи входил сбор, регистрация и анализ информации по вопросам прав человека и предоставление такой информации институтам ЕС с тем, чтобы права человека стали одним из важнейших элементов процесса принятия решений ЕС и получили должное развитие; эта задача будет особенно полезной в контексте оказания помощи этим институтам в анализе проектов законодательных актов ЕС на предмет их соответствия стандартам в области прав человека;

iii. обеспечить, опираясь на пример положений регламента о создании Европейского центра мониторинга расизма и ксенофобии, чтобы будущий регламент о создании Агентства так же предусматривал, чтобы деятельность Агентства не дублировала деятельность Совета Европы, а, наоборот, проводилась в тесной координации и сотрудничестве с Советом Европы, в частности, посредством:

а. включение положений, устанавливающих правила недопущения дублирования роли, функций и деятельности, институтов и механизмов Совета Европы и введение обязательного сотрудничества и координации с Советом Европы, в частности при разработке и осуществлении программ деятельности Агентства;

b. включение обязательного положения относительно полноправного участия Совета Европы в руководящих структурах Агентства;

с. предусмотреть, чтобы Сообщество заключило соглашение с Советом Европы с целью установления тесного сотрудничества между ним и Агентством.