Предварительное издание РЕЗОЛЮЦИЯ 1471 (2005 ) ^1. Об ускоренной процедуре рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища в государствах-членах Совета Европы

1. В последние годы государства-члены Совета Европы ощущают все более острую необходимость в быстром и эффективном рассмотрении ходатайств о предоставлении убежища. Это привело к введению по всей Европе разнообразных ускоренных процедур рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища. Хотя термин «ускоренная процедура» на первый взгляд может показаться простым, он касается множества ситуаций и включает в себя разнообразные процедуры.

2. Необходимость незамедлительного и эффективного рассмотрения государствами ходатайств о предоставлении убежища должна уравновешиваться обязанностью обеспечивать доступ к справедливой процедуре принятия решения о предоставлении убежища лицам, нуждающимся в международной защите. Это «равновесие» совсем не означает «компромисс», поскольку государства ни при каких обстоятельствах не должны идти на компромисс в том, что касается выполнения своих международных обязательств, включая Женевскую конвенцию о статусе беженцев (Конвенция о беженцах) 1951 года и протокол к ней 1967 года и Европейскую конвенцию о правах человека 1950 года и протоколы к ней.

3. На международном и региональном уровнях не существует единого определения понятия «ускоренные процедуры рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища». Этот термин просто означает, что некоторые ходатайства рассматриваются быстрее других.

4. Первая попытка гармонизации процедур рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища, в том числе ускоренных, была предпринята Европейским Союзом, и была достигнута политическая договоренность относительно доработанного предложения по выработке директивы Совета ЕС о минимальных стандартах процедур предоставления или лишения статуса беженца в государствах-членах. Однако это предложение подверглось суровой критике, в том числе со стороны Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, неправительственных организаций, а также Европейского парламента. Отмечалось, что упомянутое предложение объединяет ряд ограничительных и чрезвычайно неоднозначных мер и опирается на наименьшие общие знаменатели. Суть опасений заключается в том, что данное предложение не дает гарантий тщательного и справедливого рассмотрения каждого ходатайства и доступности эффективной правовой защиты во всех ситуациях. Имеются опасения, что это может привести к выдворению (refoulement) лиц в поиске убежища и создаст угрозу нарушения прав лиц в поиске убежища, закрепленных в Европейской конвенции о правах человека и других европейских и международных договорах.

5. Большое разнообразие вариантов ускоренных процедур и большое количество различных процедур, применяемых в государствах-членах Совета Европы, увеличивает опасность того, что процедура предоставления убежища в Европе станет для лиц в поиске убежища своего рода лотереей, когда уровень защиты и вероятность признания статуса беженца зависят от вида процедуры, применяемой в стране, где испрашивается убежище.

6. Несмотря на то, что Европейский Союз предпринял первый шаг в направлении гармонизации процедур рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища, в том числе ускоренных, выдвинув предложение по выработке директивы Совета ЕС, он не был достаточно радикальным, и требуется предпринять экстренные меры с тем, чтобы разработать руководящие принципы, основанные на лучших практических решениях в деле применения ускоренных процедур в государствах-членах Совета Европы. Необходимы рекомендации, касающиеся либо ускоренных процедур в целом, либо специфических проблемных аспектов ускоренных процедур.

7. Существует четыре особо проблематичных аспекта ускоренных процедур. К ним относятся использование категорий безопасной страны происхождения, безопасной третьей страны, в том числе понятия «совершенно безопасной третьей страны», применение пограничных процедур в отношении лиц в поиске убежища и право на приостанавливающее обжалование. С этими четырьмя аспектами, касающимися возможного применения ускоренных процедур, связан ряд вопросов, вызывающих особое беспокойство. К ним относятся опасность выдворения (refoulement) лиц в поиске убежища, особая ситуация лиц уязвимых категорий, таких, как дети, жертвы пыток, сексуального насилия или торговли людьми, и отказ в доступе к основным процессуальным гарантиям, таким как право на юридическую помощь и представительство, право на личное собеседование и право на предоставление переводчика.

8. Исходя из вышеизложенного, Парламентская Ассамблея призывает правительства государств-членов Совета Европы:

8.1. что касается широкого применения ускоренных процедур:

8.1.1. обеспечить баланс между потребностью в срочном и эффективном рассмотрении ходатайств о предоставлении убежища и необходимостью гарантировать нерушимость международных обязательств, включая Конвенцию о беженцах 1951 года и протокол к ней 1967 года и Европейскую конвенцию о правах человека 1950 года и протоколы к ней;

8.1.2. обеспечить соблюдение принципа невыдворения (non-refoulement), который является краеугольным камнем в деле международной защиты беженцев, а именно «ни одно участвующее в Договоре государство не должно высылать или возвращать (“refouler”) беженца любым способом до границ территорий, где его жизнь и свобода могут подвергаться опасности на основании его расовой, религиозной или национальной принадлежности, политических взглядов или принадлежности к тем или иным социальным группам» (Статья 33 Конвенции о беженцах 1951 года);

8.1.3. ограничить применение ускоренных процедур только рассмотрением четко и хорошо обоснованных ходатайств, позволяющих быстро принять положительное решение о предоставлении убежища, или заведомо необоснованных ходатайств;

8.1.4. в полной мере учитывать, что ускоренное рассмотрение заведомо необоснованных ходатайств могло бы при определенных обстоятельствах более эффективно производиться на этапе обжалования с установлением более коротких, но разумных сроков для обжалования;

8.1.5. соблюдать минимальные процессуальные гарантии в равной мере в отношении всех ходатайств о предоставлении убежища;

8.1.6. в качестве одного из наиболее эффективных способов ускорения рассмотрения ходатайств о предоставления убежища обеспечивать высокое качество процедуры принятия решения в первой инстанции;

8.2. что касается категории безопасной страны происхождения:

8.2.1. предоставить четкие и доказуемые гарантии обеспечения эффективного доступа к процедуре принятия решения по ходатайству, которая может завершиться предоставлением статуса беженца или международной защиты в иной форме;

8.2.2. принять все меры к тому, чтобы бремя доказательства того, что та или иная страна не является безопасной, не было возложено на заявителя; при этом заявителю должна быть предоставлена реальная возможность опровергнуть презумпцию безопасности;

8.2.3. в связи с предложением по выработке директивы Совета ЕС проявлять особую осмотрительность в вопросе принятия перечня безопасных стран происхождения, что может привести к снижению стандартов защиты лиц в поиске убежища из этих стран и подорвать основополагающий принцип защиты беженцев, которая скорее базируется на конкретной ситуации лица в поиске убежища, чем на общем анализе и мнении о той или иной стране;

8.2.4. при объявлении того или иного района страны безопасным удостовериться в наличии там достаточных гарантий безопасности и в том, что он может стать приемлемым альтернативным вариантом для приема беженцев;

8.2.5. приять все меры к тому, чтобы применение понятия безопасной страны происхождения было сведено к минимуму;

8.3. что касается категории безопасной третьей страны, в том числе категории «совершенно безопасной третьей страны»:

8.3.1. принять во внимание то, что Европейский суд по правам человека разъяснил в деле «TI против Соединенного Королевства» (решение о приемлемости от 7 марта 2000 года, заявление № 43844/98), что применение категории безопасной третьей страны не освобождает страну от ее обязательств в соответствии со Статьей 3, касающихся запрета на применение пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, а также в соответствии с Дублинской конвенцией в отношении государства, ответственного за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища;

8.3.2. принимать все меры к тому, чтобы применение данной категории было сведено к минимуму, а каждое индивидуальное ходатайство рассматривалось с соблюдением нижеследующих гарантий, базирующихся на рекомендации № R (97) 22 Комитета Министров государствам-членам, содержащей руководящие указания по применению категории третьей безопасной страны:

8.3.2.i ратификация и применение третьей страной Конвенции о беженцах 1951 года и других соответствующих международных договоров о правах человека, включая Европейскую конвенцию о правах человека, в отношении европейских государств;

8.3.2.ii. существование в третьей стране по закону и на практике эффективной процедуры рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища;

8.3.2.iii. наличие реальных и тесных связей между заявителем и третьей страной;

8.3.2.iv. безусловное согласие третьей страны принять заявителя и обеспечить полную и справедливую процедуру принятия решения и защиту от выдворения (refoulement);

8.3.2.v. бремя доказательств относительно безопасности третьей страны для лица в поиске убежища должна возлагаться на страну убежища, при этом лицу в поиске убежища должна быть предоставлена возможность опровергнуть презумпцию безопасности;

8.3.2.vi. исключение из сферы применения категории безопасной третьей страны лиц, принадлежащих к уязвимым категориям, включая одиноких детей, лиц, получивших травмы в результате пыток или других видов жестокого обращения, включая сексуальное насилие или насилие на половой почве;

8.4. что касается лиц, подавших ходатайство о предоставлении убежища при пересечении границы:
8.4.1. принять все меры к тому, чтобы в соответствие с принципом недопустимости дискриминации на границе производилась регистрация всех лиц в поиске убежища и им предоставлялась возможность подать ходатайство о предоставлении статуса беженца;

8.4.2. принять все меры к тому, чтобы всем лицам в поиске убежища как на границе, так и внутри страны были предоставлены одинаковые права и гарантии в отношении их ходатайств о предоставлении статуса беженца;

8.4.3. обеспечить принятие четких и обязательных для исполнения инструкций об обращении с лицами в поиске убежища на пограничных пунктах, отвечающих международно-правовым нормам и стандартам, касающимся соблюдении прав человека и вопросов убежища;

8.5. что касается права подачи приостанавливающего обжалования: гарантировать предоставление права на эффективную правовую защиту согласно Статье 13 Европейской конвенции о правах человека, включая право на обжалование отказного решения и право на приостановление исполнительных мер до проверки государственными органами их соответствия Европейской конвенции по правам человека;

8.6. что касается ходатайств, не подкрепленных документами, или ходатайств с приложением поддельных документов: гарантировать, что недостаточность документации или использование поддельных документов не могут как таковые привести к признанию этих ходатайств подложными или вынесению по ним отказных решений;

8.7. что касается сроков: воздерживаться от автоматического и механического установления коротких сроков для подачи ходатайства, учитывая факты, установленные в решении Европейского Суда по правам человека по делу «Джабари против Турции», вынесенном 11 июля 2000 года (заявление № 40035/98), согласно которому автоматическое и механическое установление короткого пятидневного срока для подачи ходатайства о предоставлении убежища не соответствует основному содержанию Статьи 3 Конвенции;

8.8. что касается длительности процедуры: принять все меры к тому, чтобы скорости рассмотрения не был отдан приоритет в ущерб справедливости, и чтобы установление разумных сроков обеспечивало доступ к важным процессуальным гарантиям;

8.9. Что касается применения ускоренных процедур в отношении заявителей, представляющих опасность для национальной безопасности или общественного порядка, или если рассматриваемое ходатайство подпадает под приложениие об исключениях к Статье 1F Конвенции о беженцах: обеспечить исключение рассмотрения подобных случаев с применением ускоренной процедуры и обеспечить доступность процессуальных гарантий, обратив должное внимание на рекомендации «Права человека и борьба с терроризмом», принятые 11 июля 2002 года Комитетом Министров Совета Европы, а также на рекомендацию (2005) 5 Комитета Министров государствам-членам о лишении статуса беженца в контексте Статьи 1F Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 года.

8.10. что касается принятия решений в индивидуальном порядке и проведения собеседования с лицами в поиске убежища:

8.10.1. соблюдать твердо установленный принцип, что лица в поиске убежища имеют право на принятие в отношении них индивидуального решения о предоставлении статуса беженца;

8.10.2. гарантировать всем лицам в поиске убежища право на индивидуальное собеседование на языке, которым они владеют, наряду с возможностью пользоваться бесплатной юридической помощью при рассмотрении вопроса в первой инстанции и на стадии обжалования;

8.11. что касается исключения из сферы действия ускоренных процедур: гарантировать исключение применения этой процедуры в отношении ряда лиц ввиду их принадлежности к уязвимым категориям и сложности дел, а именно одиноких детей/несовершеннолетних без сопровождения взрослых, жертв пыток, сексуального насилия и торговли людьми, а также в случаях, указанных в приложении об исключениях из Конвенции о беженцах 1951 года;

8.12. что касается содержания под стражей:

8.12.1. принять все меры к тому, чтобы лица в поиске убежища как правило не содержались под стражей. Содержание под стражей должно применяться лишь в исключительных случаях и на минимальный срок;

8.12.2. если лица в поиске убежища должны содержаться под стражей, их следует содержать отдельно от лиц, обвиняемых в уголовных преступлениях или приговоренных к заключению за их совершение; кроме того, им должен быть обеспечен систематический доступ к эффективной юридической помощи на всех стадиях процедуры, а также доступ к услугам компетентных и квалифицированных переводчиков;

8.12.3. принять все меры к тому, что основания для содержания под стражей будут ограничены и полностью перечислены вместе с соответствующими гарантиями, включая указанные в Статье 5 Европейской конвенции о правах человека;

8.12.4. разрешить независимым организациям проводить мониторинг в местах содержания под стражей, в том числе в международных транзитных зонах;

8.13. что касается социальных условий, то на протяжении всей процедуры рассмотрения ходатайства, включая стадию обжалования, лицам в поиске убежища должна предоставляться необходимая социальная помощь, в том числе медицинская;

8.14. что касается процесса принятия решения, принять все меры к тому, чтобы все должностные лица, по роду своей деятельности контактирующие с лицами в поиске убежища прошли соответствующую подготовку и имели доступ к источникам информации и результатам исследований для того, чтобы исполнять свои обязанности, учитывая специфику различных половозрастных категорий и особое положение жертв пыток или жестокого обращения, в том числе жертв сексуального и других видов насилия, связанных с половой принадлежностью;

8.15. что касается роли Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, содействовать проведению им мониторинга и сбору информации обо всем, что касается процедуры предоставления убежища в целом и ускоренной процедуры в частности, и обеспечивать УВКБ ООН доступ на все ключевые участки, включая пограничные зоны.

9. Ассамблея также призывает Совет Европейского Союза принять во внимание вышеупомянутые озабоченности в связи с применением ускоренных процедур при дальнейшем обсуждении вопроса о принятии доработанного предложения по выработке директивы Совета о минимальных стандартах процедур предоставления или лишения статуса беженца в государствах-членах. Ассамблея также призывает Совет Европейского Союза принять во внимание соответствующие замечания и критику со стороны Европейского парламента, Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и неправительственных организаций в отношении предложения по выработке директивы Совета.

10. Кроме того, Ассамблея предлагает Управлению Верховного комиссара ООН по делам беженцев продолжать свою важную работу по мониторингу и сбору информации в соответствии со своими надзорными функциями, а также свою деятельность по подготовке на национальном и региональном уровне должностных лиц, занимающихся проблемами лиц в поиске убежища.