Предварительное издание О бюджетах Совета Европы на 2006 финансовый год Заключение № 256 (2005)¹

1. Парламентская Ассамблея с удовлетворением отмечает проведение в Варшаве Третьего саммита Совета Европы, который подтвердил центральную миссию и роль Совета Европы в политической и институциональной архитектуре Европы. Только что принятый План действий, предусматривающий достижение амбициозных целей, несомненно, отводит Совету центральное место в Европе, которая должна быть свободна от разграничительных линий и основываться на общих идеалах, строиться на базе уважения прав человека, демократии и законности и при этом находить выражение в областях социальной сплоченности и культурного сотрудничества.

2. Очевидно, что выполнить эту миссию надлежащим образом невозможно, если в распоряжение Организации не будут предоставлены адекватные кадровые и финансовые ресурсы.

3. В этой связи Ассамблея выражает обеспокоенность по поводу нынешнего положения Европейского суда по правам человека, финансирование которого по-прежнему остается явно неадекватным, несмотря на все предпринимаемые на протяжении последних нескольких лет попытки увеличивать выделяемые ему ресурсы соразмерно все возрастающему объему его работы. Ассамблея опасается, что в отсутствие адекватных ассигнований финансовые потребности Суда могут пагубно сказаться на других областях деятельности Совета Европы и с самого начала сделать невозможным выполнение Плана действий, предусматривающего достижение амбициозных целей. Она с удовлетворением отмечает решение учредить «группу мудрецов» для рассмотрения вопроса долгосрочной эффективности контрольного механизма Суда и с нетерпением ожидает получения от этой группы предложений.

4. В этой связи Ассамблея вновь обращается к Комитету Министров с просьбой отказаться от применения принципа нулевого роста расходов в реальном выражении, которого он придерживается в последние годы в отношении бюджета Совета Европы, в пользу позитивного роста в реальном выражении. Она настоятельно призывает правительства государств-членов и впредь выполнять свои финансовые обязательства, выделяя Совету Европы бюджетные ресурсы, необходимые ему для реагирования на все более серьезные проблемы, с которыми он сталкивается, и достижения поставленных на Саммите целей.

5. С учетом политической важности недопустимости увеличения разрыва между государствами-членами Европейского Союза и не входящими в него государствами, которые являются членами Совета Европы, Ассамблея просит правительства государств-членов выделять Совету Европы кадровые и финансовые ресурсы, необходимые ему для поддержания и дальнейшего повышения качества и расширения круга осуществляемых им программ помощи и сотрудничества.

6. Ассамблея напоминает Комитету Министров о его уставной обязанности (статья 38.e) резервировать адекватные финансовые ресурсы во всех случаях, когда он принимает политические решения, ведущие к возложению на Организацию дополнительных функций.

7. Для повышения гибкости управления расходами и нуждами Организации Ассамблея просит Комитет Министров рассмотреть меры, предложенные ею в ее заключениях 236 (2002), 243 (2003) и 248 (2004), и в частности:

i. изучить возможность замены нынешнего ежегодного бюджета двухгодичным или даже многолетним бюджетом по примеру стран, таких, как Соединенное Королевство, и других международных организаций, таких, как Организация Объединенных Наций или ОЭСР, которые имеют двухгодичные бюджеты, или Европейский Союз, который в случае принятия Конституции предполагает перейти на многолетние бюджеты. Это позволило бы Организации планировать и осуществлять многолетние проекты, будучи уверенной в поступлении надлежащих финансовых средств;

ii. пересмотреть критерии, установленные в резолюции (94) 31, в соответствии с которыми взносы пяти основных доноров были уменьшены до всего 12,32 процента регулярного бюджета, и изменить метод расчета взносов путем включения оговорки, устанавливающей минимальный размер взносов, подлежащих выплате каждым государством-членом, который обеспечивал бы покрытие фактических расходов на его членство. Странам, которые не в состоянии выплачивать эту сумму, предоставлялась бы скидка. В этой связи Ассамблея хочет подчеркнуть, что любое возможное изменение критериев, установленных в резолюции (94) 31, не должно использоваться для уменьшения совокупного бюджета Организации.

8. Ассамблея приветствует подписание на Варшавском саммите большим числом государств-членов трех крупных конвенций, посвященных борьбе с терроризмом и торговлей людьми. Кроме того, в связи с расширением масштабов ратификации государствами-членами договорных контрольных механизмов Ассамблея рекомендует Комитету Министров уделять более пристальное внимание росту потребностей в связи с этими механизмами, которые дополнительным бременем ложатся на кадровые и финансовые ресурсы.

9. Полагая, что полное соблюдение уставных норм в отношении принятия решений облегчит принятие Комитетом Министров бюджетных решений и позволит избежать тупиковых ситуаций, Ассамблея рекомендует всем государствам-членам играть более активную роль в обсуждении бюджета и считает, что Комитету Министров следует принять решение об утверждении бюджета Совета Европы большинством голосов в соответствии со статьей 20.d Устава.

10. Ассамблея выражает сожаление в связи с тем, что существующие механизмы консультаций не вполне удовлетворительны, поскольку они не позволяют ей влиять ни на общую сумму бюджета, ни на порядок расходования бюджетных средств. Соответственно, она полагает, что пришло время предложить наделить ее бюджетными полномочиями, аналогичными тем, которыми обычно обладают парламентские ассамблеи. В частности, она просит Комитет Министров обеспечить проведение подлинных консультаций на этапе подготовки бюджета. На практике это означает, что вопрос о максимальной сумме бюджета на следующий финансовый год должен решаться в консультации с ней.

11. Ассамблея просит Комитет Министров и Генерального секретаря направлять ей все документы, необходимые ей для оценки программ, осуществляемых Советом Европы, и исполнения бюджета. В этой связи она ссылается на поступившее от Комитета Министров сообщение о рассмотрении бюджета Совета Европы (док. 349 от 9 мая 1955 года), в котором он «поручил Генеральному секретарю препроводить Ассамблее документацию, включающую окончательную проверенную ревизорами отчетность за предыдущий финансовый год и бюджет на текущий финансовый год».

12. Ассамблея полагает, что пришло также время наделить ее бюджетными полномочиями, соответствующими ее статусу парламентского и политического органа Совета Европы. Она считает, что ее нынешнее подчиненное положение несовместимо с принципами подлинной парламентской демократии. Она просит по крайней мере наделить ее полномочиями участвовать в совместном принятии решений при определении размеров ее оперативного бюджета в соответствии с ее рекомендациями 1155 (1991) и 1344 (1997). В частности, Ассамблея, основываясь на статье 41.d Устава Совета Европы по вопросу о поправках, в которой говорится, что «поправки к статьям 23-35 (Ассамблея), 38 и 39 (Финансы), одобренные Комитетом и Ассамблеей, вступают в силу с даты передачи Генеральным секретарем правительствам членов свидетельства, удостоверяющего факт одобрения упомянутых поправок», предлагает Комитету Министров добавить в статью 38 Устава после пункта c новый пункт следующего содержания:

«Ассамблея определяет размер своих расходов, темпы роста которых согласуются Комитетом Министров и Ассамблеей».

В этой связи Ассамблея указывает на то, что упрощенная процедура, предусмотренная статьей 41.d, уже использовалась для добавления нового положения в эту статью в 1951 году и что нет необходимости применять «сложную» процедуру внесения поправок в Устав.

13. Что касается регулярного бюджета на 2005 год, то Ассамблея приветствует принятое правительством Российской Федерации решение продолжать вносить финансовый взнос в том же объеме, что и Германия, Италия, Соединенное Королевство и Франция, однако выражает сожаление по поводу использования делегацией этой страны тактики блокирования, которая привела к принятию бюджета с опозданием. Она надеется, что ввиду важности интересов, поставленных на карту, и с учетом занятия Российской Федерацией в 2006 году поста Председателя Организации эта страна не откажется от своего статуса крупнейшего донора.

14. Ассамблея с интересом отмечает предпринимаемые усилия по обеспечению модернизации административной деятельности в Секретариате, и в частности новый формат бюджета на 2005 год, в котором особо выделены цели и результаты. В этой связи она хотела бы регулярно получать информацию о достигнутом прогрессе и трудностях, возникших при осуществлении проектов, предусмотренных в программе работы (оценка результатов). Она также подчеркивает, что модернизация сопряжена с расходами и требует надлежащих финансовых ресурсов.

15. Новый метод составления бюджета, предусматривающий уделение повышенного внимания ожидаемым результатам, предоставляет в распоряжение Ассамблеи информацию, необходимую ей для оценки обоснованности программы работы Совета Европы. Именно поэтому она хотела бы получать доклад об оценке, представляемый Генеральным секретарем Комитету Министров, что дало бы ей возможность оценивать актуальность и результаты различных направлений деятельности Совета и выносить необходимые рекомендации в отношении совершенствования, уточнения, переориентации или даже отмены некоторых из них в целях обеспечения полного учета в этой программе нужд и ожиданий государств-членов в соответствии с целями Организации.

16. Ассамблея безоговорочно поддерживает приоритетные направления деятельности, направленные на дальнейшее оказание помощи Юго-Восточной Европе и Кавказу, а также Молдове и Украине в их демократическом и мирном развитии и на содействие демократическому восстановлению Чеченской Республики Российской Федерации. К числу других приоритетных направлений относятся поощрение социальной сплоченности, культурного разнообразия и диалога между культурами, а также продолжение борьбы Организации против терроризма, включая его финансирование.

17. Ассамблея приветствует расширение и углубление сотрудничества с ОБСЕ и Европейским Союзом, которое привело к завершению осуществления ряда совместных программ, в частности в Албании, Боснии и Герцеговине и Сербии и Черногории (включая Косово). Она также убеждена в том, что политика Совета Европы на местах, которая выражается в создании новых отделений Совета Европы и назначении специальных представителей Генерального секретаря, во многом способствует осуществлению и реализации программ Организации по оказанию помощи и позволила повысить качество координации на местах между международными организациями, укрепив тем самым сотрудничество Совета Европы с соответствующими странами.

18. Ассамблея считает, что подписание Советом Европы и ОБСЕ совместной декларации о сотрудничестве и взаимодополняемости усилий этих двух организаций является шагом в правильном направлении. В этой связи она решительно рекомендует Комитету Министров продолжать активизировать и упорядочивать сотрудничество между Советом Европы и ОБСЕ в целях усиления кумулятивного эффекта и повышения эффективности координации работы этих двух организаций и разработать в этих целях рамочное соглашение.

19. Приветствуя решение Европейской комиссии о назначении базирующегося в Страсбурге представителя при Совете Европы, Ассамблея рекомендует далее Комитету Министров установить как можно более тесные связи с Европейским Союзом, а также развивать более разнообразные формы сотрудничества, особенно в области межправительственных программ и программ помощи. В частности, она считает исключительно важным, чтобы Генеральный секретарь Совета Европы и Комитет Министров начали переговоры с Европейской комиссией по вопросу об институциональном партнерстве в целях наделения Совета Европы уникальным и особым каналом связи с Европейским Союзом и предоставления ему возможности сотрудничать с последним в качестве полноправного партнера. Такой канал связи представляется совершенно обоснованным ввиду общеевропейского характера деятельности Совета Европы и богатства его опыта и навыков, накопленных за долгие годы решения вопросов демократии, прав человека и верховенства закона, которые являются неотъемлемой частью программ, осуществляемых им в сотрудничестве с Европейским Союзом.

20. В этой связи Ассамблея с удовлетворением отмечает руководящие принципы, регулирующие отношения между Советом Европы и Европейским Союзом, которые определяются в принятом на Варшавском саммите Плане действий, и принятое главами государств и правительств государств-членов решение поручить премьер-министру и министру финансов Люксембурга г-ну Жан-Клоду Юнкеру в его личном качестве подготовить доклад об отношениях между Советом Европы и Европейским Союзом на основе принятых на Саммите решений.

21. Наконец, Ассамблея призывает Комитет Министров продолжать выделять ассигнования для Резерва для полевых миссий, который позволяет Совету Европы оперативно реагировать на непредвиденные политические события.

22. Ассамблея с удовлетворением отмечает прогресс, достигнутый в области пересмотра кадровой политики, и в частности уделение особого внимания управлению профессиональными навыками, развитию карьеры и мобильности при обеспечении должного учета задачи интеграции инвалидов. Она рекомендует Совету Европы при проведении будущей политики в области набора кадров уделять особое внимание принципам равенства возможностей и справедливого географического распределения на основе обязательных взносов государств-членов.

23. Ассамблея также с удовлетворением отмечает принятые решения по содействию досрочному выходу на пенсию постоянных сотрудников. В этой связи она предлагает Комитету Министров разработать постоянные процедуры, которыми могли бы воспользоваться все сотрудники для досрочного прекращения службы, и рекомендует преобразовать предусмотренные в нынешнем регулярном бюджете ассигнования на эти нужды в статью постоянных расходов, с тем чтобы ускорить процесс обновления кадровых ресурсов Организации и стимулировать систематическое и эффективное перераспределение сотрудников.

24. Ассамблея также просит Комитет Министров увеличить объем совокупных финансовых ресурсов, выделяемых на профессиональную подготовку сотрудников, которые составляют лишь 0,5 процента от фонда заработной платы Организации. В этой связи следует подчеркнуть, что во многих государствах-членах финансовые ресурсы, выделяемые на эту статью расходов, составляют порядка 1-2,5 процента от общего фонда заработной платы.

25. В связи с ведущимися переговорами в отношении будущей корректировки вознаграждения во всех шести взаимодействующих организациях – Западноевропейском Союзе, Европейском космическом агентстве, Европейском центре среднесрочных прогнозов погоды, НАТО, ОЭСР и Совете Европы – Ассамблея настоятельно призывает правительства государств-членов Совета Европы принимать всестороннее участие в деятельности Координационного комитета по вознаграждению как надлежащего форума для обсуждения всех вопросов, связанных с вознаграждением персонала взаимодействующих организаций. В этой связи Ассамблея вновь высказывает мнение, уже излагавшееся в рекомендации 1488 (2000), о необходимости разработки объективного математического метода корректировки размеров окладов, с тем чтобы дать возможность генеральным секретарям указанных шести международных организаций набирать и закреплять высококвалифицированных, компетентных и независимых сотрудников и стимулировать их добросовестную работу. Таким образом, чрезвычайно важно, чтобы вознаграждение персонала оставалось конкурентоспособным по сравнению с тремя рынками найма, а именно частным сектором, национальными гражданскими службами и международными гражданскими службами, включая Европейский Союз.