Предварительное издание РЕКОМЕНДАЦИЯ 1713 (2005) ^1. О демократическом надзоре за положением в сфере безопасности в государствах-членах

1. Парламентская Ассамблея отмечает, что в последние годы в результате роста терроризма и преступности европейские общества во все большей степени ощущают потребность в безопасности.

2. Органы и силы, отвечающие за обеспечение нашей безопасности, выполняют самые разнообразные роли и задачи. Внутри страны их роль заключается в поддержании законности и порядка, защите безопасности государства, граждан и собственности, сохранении демократических институтов и процедур и обеспечении мирного сосуществования различных слоев общества.

3. На международном уровне, помимо обязанностей, связанных с национальной обороной, сфера безопасности должны координировать свою деятельность через двусторонние или многосторонние рамочные соглашения, а силы безопасности могут привлекаться для согласованных или совместных действий в рамках коллективных договоренностей об обороне и/или для проведения международных миссий по поддержанию мира, призванных предотвратить или урегулировать конфликты, или способствовать постконфликтному восстановлению.

4. Некоторые из существующих сегодня угроз безопасности, такие, как международная организованная преступность, международный терроризм и распространение оружия, во все большей степени влияют на внутреннюю и внешнюю безопасность и, следовательно, требуют соответствующих ответных шагов со стороны службы безопасности, желательно согласованных и осуществляемых под надзором на европейском уровне. Каждая из этих задач должна быть отражена в документах, определяющих задачи и функции различных структур, образующих систему безопасности данной страны.

5. Исключительно важно обеспечить правильный баланс между нашей концепцией свободы и нашей потребностью в безопасности. Однако в этой связи возникает вопрос о том, в какой степени гарантии безопасности в обществе могут вызывать ограничения основных свобод.

6. Принимаемые правительствами меры должны быть и законными, и обоснованными. Следовательно, необходимо в определенной форме осуществлять демократический надзор, который в основном должен осуществляться парламентом. Судебная система в свою очередь играет важнейшую роль, поскольку она может наказывать за любое злоупотребление исключительными мерами, применение которых может быть сопряжено с опасностью нарушения прав человека. Международные организации также играют все возрастающую роль в определении направленности предпринимаемых шагов и согласовании соответствующих норм.

7. Демократический надзор осуществляется с помощью ряда специальных инструментов, призванных обеспечить политическую подотчетность и прозрачность в сфере безопасности. К этим инструментам относятся конституционные принципы, правовые нормы, положения институционального и материально-организационного характера, а также более общие направления деятельности, направленные на укрепление нормальных отношений между различными структурами, образующими сферу безопасности, с одной стороны, и политическими властями (исполнительной, законодательной и судебной) и представителями гражданского общества (НПО, СМИ, политические партии и т.д.) - с другой.

8. Совет Европы обеспокоен некоторыми практическими шагами, которые были предприняты, в частности, в ходе борьбы с терроризмом, такие, как содержание в тюрьмах в течение неопределенного срока граждан других стран без конкретных обвинений и без доступа к независимому суду, унижающее достоинство обращение на допросах, перехват частных сообщений без последующего информирования заинтересованных лиц, выдача лиц странам, которые могут применять смертную казнь или использовать пытки, а также содержание под стражей и нападки на основании политической или религиозной активности, что противоречит Европейской конвенции о правах человека и протоколам к ней, Конвенции о борьбе с пытками и Рамочному решению Совета Европейского союза.

9. Потребность в безопасности зачастую толкает правительства на принятие исключительных мер. Эти меры должны быть действительно исключительными, поскольку ни одно государство даже в экстремальных ситуациях не имеет права пренебрегать принципом верховенства закона. Во всех случаях законом должны быть предусмотрены гарантии, не допускающие каких-либо злоупотреблений при применении исключительных мер.

10. Парламентская Ассамблея Совета Европы, сознавая тот факт, что надлежащее функционирование демократических институтов и соблюдение прав человека представляют собой предмет основной озабоченности Совета Европы, рекомендует Комитету Министров подготовить и принять рекомендации для правительств, в которых были бы установлены практические правила, стандарты и политические подходы, необходимые для соблюдения принципа демократического надзора в сфере безопасности в государствах-членах, руководствуясь, в частности, следующими принципами:

i. Специальные службы

а) функционирование этих служб должно быть основано на ясном и надлежащем законодательстве под надзором судов;

b) каждый парламент должен иметь в своем составе должным образом функционирующий специальный комитет. Минимальным требованием является осуществление надзора за "послаблениями" специальным службам и соответствующими бюджетными ассигнованиями;

c) условия применения этими службами исключительных мер должны быть оговорены законом с установлением точных временных рамок;

d) ни при каких обстоятельствах не допускается политизация разведывательных служб, поскольку они должны быть в состоянии объективно, беспристрастно и профессионально отчитываться перед политическими органами. Любые ограничения, устанавливаемые в отношении гражданских и политических прав сотрудников служб безопасности, должны быть оговорены законом;

e) Комитету Министров Совета Европы следует принять европейский кодекс этики специальных служб (аналогичный Европейскому кодексу полицейской этики, принятому Советом Европы);

f) тонкое равновесие между конфиденциальностью и подотчетностью должно поддерживаться в определенной степени с помощью принципа отложенной транспарентности, который предполагает рассекречивание конфиденциальных материалов через определенный период времени, предусмотренный законом;

g) и, наконец, парламент должен регулярно получать информацию об общей политике в отношении спецслужб;

ii. Полиция

а) каждое государство должно создать собственную правовую базу, необходимую для функционирования демократических полицейских сил и надзора за ними. Доверие к полиции будет зависеть от ее профессионализма, от того, в какой степени ее действия отвечают демократическим нормам, а также от максимально полного соблюдения прав человека;

b) учитывая различия в задачах и полномочиях служб безопасности и разведывательных служб, с одной стороны, и правоохранительных органов - с другой, очень важно отразить эти различия в законодательстве;

c) полиция должна оставаться нейтральной и не подверженной каким-либо политическим влияниям. Для того чтобы население доверяло полиции и сотрудничало с ней, важна также прозрачность;

d) сотрудники полиции должны проходить подготовку, включающую изучение гуманитарных принципов, конституционных гарантий и стандартов, вытекающей из кодексов этики, принятых международными организациями такими, как Организация Объединенных Наций, Совет Европы и ОБСЕ;

e) законодательство в этой области должно учитывать развитие современных технологий и киберпреступности, и регулярно обновляться;

f) в действиях полиции против преступности должное внимание должно уделяться принципу соразмерности, особенно в ходе демонстраций, где весьма велик риск выхода ситуации из-под контроля;

iii. Управление границами

а) В результате роста преступности и терроризма эта сфера должна быть предметом усиленного демократического надзора и предметом активного международного сотрудничества. Для борьбы с коррупцией и дискриминацией и чрезмерным применением силы необходимо четкое законодательство;

b) принцип свободного передвижения граждан не должен подвергаться необоснованным ограничениям. Однако наши границы не должны нарушаться по причинам, связанным с экономической преступностью, торговлей людьми, контрабандой наркотиков и оружия. В тех случаях, когда органы государственной власти полагают, что существует угроза правопорядку и безопасности и, как следствие, применяют положения об охране границ, такие меры не должны применяться чрезмерно или в отношении групп или отдельных лиц, присутствие которых является нежелательным лишь по идеологическим и политическим соображениям;

с) безопасность границ должна обеспечивать централизованная, построенная по иерархическому принципу система, основанная на четко сформулированных правилах. Профессиональная подготовка, а также условия работы и жизни пограничников должны быть организованы таким образом, чтобы защитить их от давления со стороны организованной преступности и коррупции;

iv. Оборона

а) Обеспечение национальной безопасности является первостепенной задачей вооруженных сил. Эта основная функция не должна размываться возложением на вооруженные силы второстепенных задач, что допускается лишь в исключительных обстоятельствах;

b) всевозрастающее значение, придаваемое международному сотрудничеству и проведению операций по поддержанию мира за рубежом, не должно оказывать негативного влияния на роль парламента в процессе принятия решений. Демократическая законность должна обладать приоритетом перед конфиденциальностью;

c) на европейском уровне при создании национальными парламентами систем коллективных консультаций по вопросам безопасности и обороны важно не допускать каких-либо шагов назад относительно демократических достижений Ассамблеи Западноевропейского союза;

d) в этой связи национальным парламентам следует по-прежнему иметь межпарламентский орган, перед которым бы отчитывался бы соответствующий европейский исполнительный орган, и с которым он бы проводил на уровне организаций регулярное обсуждение всех аспектов европейской политики в области безопасности и обороны;

e) развертывание войск за рубежом должно осуществляться в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, нормами международного права и нормами международного гуманитарного права. Поведение таких войск должно находиться в юрисдикции Международного суда по уголовным преступлениям в Гааге.

V. Национальная безопасность и демократия

а) В целом, при принятии решений в отношении мер в области национальной безопасности, должное внимание должно уделяться иерархии ценностей в демократическом обществе. Важно, чтобы в этой сфере, которая традиционно является недостаточно прозрачной, осуществлялся надзор через демократические институты и процедуры;

b) исключительные меры в любой области должны быть предметом парламентского надзора и не должны серьезно препятствовать осуществлению основных конституционных прав;

c) государства-члены должны обеспечить, чтобы в различных структурах безопасности на всех уровнях, включая министерство обороны и национальные делегации в международных организациях, занимающихся вопросами безопасности, присутствовало достаточное количество женщин;

d) свобода прессы и аудиовизуальных СМИ должна охраняться законом и на практике, а ограничения, устанавливаемые в случае абсолютной необходимости, не должны приводить к нарушению международных принципов основных прав;

e) деятельность частных компаний, занимающихся вопросами разведки и безопасности, должна регулироваться законом, а для надзора за их деятельностью должны быть созданы специальные системы, желательно на европейском уровне. Такие правила должны включать положения о парламентском надзоре, механизмах мониторинга, порядке и инструментах лицензирования или установления минимальных требований в отношении функционирования такого рода частных компаний.