Предварительное издание ЗАКЛЮЧЕНИЕ № 253 (2005)¹1 О проекте конвенции Совета Европы о противодействии торговле людьми

1. Торговля людьми, занимающая во всем мире третье место после незаконного оборота наркотиков и оружия, – это бедствие, которое угрожает всей сфере основных прав человека и которое должно быть искоренено. Несмотря на мобилизацию усилий властей во всех странах и активное участие различных неправительственных организаций, проблема приобретает все более острый характер.

2. Ежегодно тысячи людей, главным образом женщин и детей, становятся жертвами торговли, осуществляемой в целях сексуальной эксплуатации, порабощения, принуждения к труду, понуждения к вступлению в брак или в других целях, как на территории своих стран, так и за пределами их границ. Сегодня торговля людьми достигла столь беспрецедентных масштабов, что ее без преувеличения можно назвать новой формой рабства. Именно поэтому крайне необходимы меры по борьбе с такой торговлей при уделении в то же время неослабного внимания вопросам защиты ее жертв.

3. Парламентская Ассамблея напоминает, что в 1997 году в рекомендации 1325 о торговле женщинами и принуждении к занятиям проституцией в государствах-членах Совета Европы она обратилась к Комитету Министров с просьбой подготовить проект европейской конвенции о торговле женщинами, который был бы открыт для присоединения государств, не являющихся членами Совета. В своей рекомендации 1545 (2002) «О кампании по борьбе с торговлей женщинами» она вновь прямо обратилась с этой просьбой.

4. Она приветствует решение Комитета Министров подготовить европейскую конвенцию о противодействии торговле людьми.

5. Она с удовлетворением отмечает, что в преамбуле проекта конвенции прямо говорится, что торговля людьми является нарушением прав человека и оскорблением человеческого достоинства и посягательством на неприкосновенность личности.

6. Она безоговорочно одобряет чрезвычайно широкие рамки конвенции, которая охватывает все формы торговли людьми: как национальные, так и транснациональные, как связанные, так и не связанные с организованной преступностью.

7. Ассамблея весьма удовлетворена тем, что в мандате Комитета экспертов, отвечающего за подготовку текста (CAHTEH), особое внимание уделяется защите жертв и оказанию им помощи, так как это свидетельствует о том, что поставленная перед ним цель соответствует предложенной в вышеупомянутой рекомендации.

8. Вместе с тем она с сожалением отмечает, что в своей нынешней формулировке проект вопреки поставленной задаче далеко не гарантирует действенную и достаточную защиту жертв. Ассамблея не может избавиться от впечатления, что государства-члены Совета Европы не хотят видеть разницы между незаконной миграцией и торговлей людьми. В ходе переговоров меры по защите жертв, которые должны были лежать в основе конвенции, были ослаблены. При ознакомлении с нынешним проектом конвенции, скорее, складывается впечатление, будто он отражает стремление государств-членов оградить себя от незаконной миграции, а не признать, что торговля людьми – это преступление и что ее жертвы нуждаются в защите. Таким образом, в своем нынешнем виде конвенция во многом утрачивает свою действенность и, в конечном итоге, оказывается не очень убедительной.

9. Это замечание касается, в частности, времени, предоставляемого жертвам для восстановления сил и размышления (статья 13 проекта конвенции). Ассамблея считает необходимым предусмотреть предоставление жертвам минимального периода, в течение которого они могли бы восстановить свои силы и в оптимальных условиях решить, собираются ли они сотрудничать с судебными властями. Кроме того, критические замечания высказываются в адрес чрезмерно расплывчатой формулировки статьи 14, в которой говорится о выдаче вида на жительство. Это же справедливо и в отношении положения об освобождении жертв от наказания, расплывчатость формулировок которого вызывает сомнение в искренности намерения защитить жертвы, которые были принуждены к совершению правонарушений.

10. Ассамблея выражает сожаление в связи с тем фактом, что гражданское общество не было достаточно активно вовлечено в разработку текста и что усиление позиций и недавнее расширение Европейского Союза отрицательно сказались на всех процессах подлинных переговоров в рамках CAHTEH.

11. Ассамблея уже давно предупреждает о пагубных последствиях принятия конвенций, допускающих выборочное применение положений, в рамках которых договаривающиеся государства могут заявить о том, что они считают себя связанными одними положениями, но не другими. Соответственно, Ассамблея просит исключить единственную оговорку, предусмотренную в статье 45 нынешнего проекта конвенции.

12. Ассамблея также выражает сожаление в связи с тем, что, во-первых, текст составлен таким образом, что оставляет решение многих вопросов на усмотрение государств. Было бы лучше, если бы конвенция оставляла меньше простора для определения концепций в соответствии с национальной правовой системой каждого государства и законодательством Сообщества. Во-вторых, Ассамблея глубоко сожалеет, что некоторые положения проекта не имеют обязательной силы, что ослабляет круг обязательств, принимаемых государствами. Ввиду серьезности явления торговли людьми Ассамблея полагает, что все положения такой Конвенции должны иметь обязательную силу (речь идет, в частности, о статьях 6, 7, 14 и 19).

13. Ассамблея с удовлетворением отмечает, что в документе предусмотрен механизм мониторинга. Она полагает, что надлежащим органом для эффективного обеспечения соблюдения конвенции была бы группа независимых экспертов. Ассамблея одобряет выбранный вариант (GRETA), предусматривающий применение в отношении всех сторон одного и того же механизма мониторинга. Вместе с тем Ассамблея полагает, что поскольку данная Конвенция является конвенцией Совета Европы, даже если какие-либо государства, не являющиеся членами Совета, или Европейский Союз, возможно, решат принять обязательство соблюдать ее, GRETA должна быть подотчетна Комитету Министров Совета Европы. Комитет Министров должен также сохранить за собой право направлять странам рекомендации и право принимать решения о внесении в конвенцию изменений.

14. Исходя из вышеизложенного, Ассамблея рекомендует Комитету Министров внести в проект конвенции следующие поправки, которые она считает важными:

i. в статью 6:

a. заменить слова «такие, как» словом «включая»;

b. изменить формулировку пункта «d» следующим образом: «профилактические меры, в том числе учебные программы для мальчиков и девочек в период их школьного обучения, в которых особое внимание уделялось бы неприемлемости дискриминации по признаку пола и ее ужасным последствиям, важности равенства женщин и мужчин и достоинству и неприкосновенности каждой человеческой личности»;

c. добавить следующий новый пункт «e»: «положения, предусматривающие уголовную ответственность и наказание за сознательное пользование услугами жертв торговли людьми»;

ii. в статью 7:

a. в пункте 1 после слов «свободного передвижения людей» добавить «и права на убежище»;

b. опустить пункты 3 и 4;

c. в пункте 6 заменить слова «рассмотрят возможность укрепления» словом «укрепят»;

iii. в статье 8: опустить формулировку «в пределах имеющихся средств»;

iv. в статье 10:

a. в пункте 1 после слов «торговли людьми» добавить выражение «и в идентификации жертв и оказании им помощи»;

b. в пункте 1 после слов «с тем чтобы можно было провести идентификацию жертв» добавить формулировку «в соответствии с процедурой, которая должным образом учитывала бы особое положение женщин и детей, ставших жертвами торговли»;

c. в пункте 2 опустить слова «правонарушения, предусмотренного в статье 18 настоящей Конвенции» и «компетентными властями»;

d. в конце пункта 2 добавить следующее предложение: «соответствующим лицам предоставляется право обращаться в независимый и беспристрастный орган с апелляцией на такие решения»;

e. опустить слова «и без сопровождения взрослых»;

f. в пункте 4 добавить формулировку «назначает для представления интересов ребенка адвоката с соответствующим опытом работы»;

v. в статье 12:

a. в пункте 1 после слова «жертвам» добавить слова «и, при необходимости, членам их семей»;
b. в подпункте 1 «b» слово «чрезвычайный» заменить на «необходимый»;
c. в пункте 1 после подпункта «е» внести подпункт «f»: «доступ детей к образованию»;

d. изменить формулировку пункта 2 следующим образом: «Каждая Сторона обеспечивает жертвам и, при необходимости, членам их семей требуемую защиту и безопасность»;

e. в пункте 3 опустить слова «законно проживающим на территории соответствующей Стороны»;

f. в пункте 4 опустить слова «законно проживающим на территории соответствующей Стороны»;

g. в пункте 4 заменить слова «принимает нормы, в соответствии с которыми жертвам… разрешается» словами «разрешает жертвам»;

h. в пункте 6 заменить выражение «жертве-ребенку» словом «жертве» и опустить слово «ребенка»;

i. в пункте 6 опустить второе и третье предложения;

j. добавить следующий пункт 7: «Для выполнения положений, изложенных в настоящей статье, каждая Сторона обеспечивает предоставление услуг с информированного согласия с должным учетом возраста и пола жертвы и особых потребностей детей в плане обеспечения жильем, образования и надлежащего медицинского обслуживания»;

vi. в статье 13:

a. в пункте 1 после слов «периода времени для реабилитации и планирования» добавить «продолжительностью не менее 30 дней»;

b. в конце пункта 1 добавить следующее предложение: «Власти выдают соответствующим лицам на указанный период вид на жительство»;

c. в конце пункта 2 добавить следующие слова: «а детям предоставляется доступ к образованию»;

vii. в статье 14:

a. изложить формулировку первых трех пунктов следующим образом:

1. Каждая Сторона предоставляет жертвам продлеваемый вид на жительство сроком не менее шести месяцев:

a) либо для того, чтобы они могли принять участие в касающемся их судебном или уголовном разбирательстве, в частности в целях получения компенсации;

b) либо в тех случаях, когда их пребывание является необходимым в силу их личной ситуации, особенно в случаях, когда они подверглись или могут подвергнуться дурному обращению, такому, как физическое или сексуальное насилие, или вновь стать жертвами торговли людьми.

c) Решение о предоставлении вида на жительство детям, ставших жертвами торговли людьми, во всех случаях принимается в соответствии с интересами ребенка. Если ребенок, ставший жертвой торговли людьми, принимает участие в судебном разбирательстве, соответствующая Сторона обеспечивает соответствие процедуры возрасту и зрелости этого ребенка.

2. По истечении шестимесячного периода вид на жительство продлевается в случае, если условия, установленные в пункте 1, по-прежнему сохраняются. Вид на жительство, предоставленный детям, ставшим жертвами торговли людьми, продлевается до тех пор, пока не будет найдено долгосрочное решение.

3. Стороны предусматривают выдачу постоянного или долгосрочного вида на жительство в тех случаях, когда жертва находится в особенно уязвимом личном положении»;

a. добавить новый пункт 6, сформулированный следующим образом: «Каждая Сторона содействует воссоединению семьи на протяжении всего периода законного проживания жертв, в частности детей без сопровождения взрослых»;

viii. в статье 15:

a. в конце пункта 1 добавить следующую формулировку: «на языке, который они понимают. Они также имеют доступ к судебной системе в целях получения возмещения вреда»;

b. в конце пункта 2 заменить слова «и условия, на которых жертва может воспользоваться бесплатной юридической помощью» следующим выражением: «и право на бесплатную юридическую помощь, в частности в ходе судебного разбирательства, если этого требует положение жертвы»;

ix. в статье 16:

а. в пункте 2 после слов «достоинства этого лица» добавить выражение «после оценки риска и безопасности»;

b. в конце пункта 2 внести следующее предложение: «Если возвращение затрагивает жертву-ребенка, такое возвращение осуществляется с учетом особенностей ребенка, его возраста и уязвимого положения»;
x. в статье 18 снять слова «при совершении его умышленно»;
xi. в статье 19: заменить выражение «рассматривает возможность принятия» словом «принимает»;

xii. в статье 20 п. «a» заменить слова “предъявление поддельного” словом “подделка”;

xiii. в пункте 4 статьи 23 после слов «торговли людьми» добавить слова «и/или в котором жертвы такой торговли подвергались эксплуатации»;

xiv. в статье 24 п. «a»: опустить прилагательное «грубой»;

xv. в статье 26: заменить положение следующим текстом: «Жертвы торговли людьми не подвергаются задержанию, не обвиняются и не преследуются на том основании, что они незаконно проникли на территорию стран транзита и назначения или незаконно проживают в этих странах или принимали участие в незаконной деятельности любого рода в той мере, в какой такое участие является прямым следствием их положения как жертв торговли людьми»;

xvi. в пункте 3 статьи 27:

a. в конце предложения заменить слова «оказывать жертве с его или ее согласия помощь и/или содействие в ходе уголовных разбирательств в связи с правонарушением, установленным в соответствии со статьей 18 настоящей Конвенции» следующим текстом: «возможность возбуждения расследований и судебного преследования за совершение правонарушения, установленного в соответствии со статьей 18 настоящей Конвенции, или уполномочивания на их проведение и возможность оказания жертве с его или ее согласия помощи и/или содействия в ходе уголовного разбирательства в связи с упомянутым правонарушением»;

b. добавить следующее предложение: «Каждая Сторона обеспечивает упомянутым группам, фондам, ассоциациям или неправительственным организациям право участвовать в качестве стороны в уголовном разбирательстве в связи с указанным правонарушением»;

xvii. в статье 28:

a. добавить в пункт 1 новый подпункт «е»: «при необходимости члены групп, фондов, ассоциаций или неправительственных организаций, которые осуществляют любую деятельность, предусмотренную в пункте 3 статьи 27»;

b. в пункте 2 после слова «переселение» добавить слова «получение убежища, поселение в третьей стране»;

xviii. в последнем предложении пункта 1 статьи 29: опустить слово «должен»;
xix. в подпункте «а» статьи 31 после слова «территории» внести слова «или под ее юрисдикцией»;

xx. в статье 31: заменить подпункт «f» следующим текстом: «любым лицом, переданным под ее управление или фактический контроль, находящимся на территории, которой она управляет или которую фактически контролирует»;

xxi. из статьи 31 изъять пункт 2;

xxii. в пункте 2 статьи 33 после слов «в поисках пропавших без вести» внести слова «в частности, пропавших без вести детей»;

xxiii. после пункта 4 статьи 38 внести следующую формулировку:

«Договаривающиеся Стороны настоящей Конвенции признают право международных неправительственных организаций, имеющих консультативных статус при Совете Европы, и представителей национальных неправительственных организаций в пределах юрисдикции Договаривающейся Стороны, против которой был подана жалоба, обращаться с жалобами по поводу ненадлежащего выполнения Конвенции. GRETA уполномочена рассматривать коллективные жалобы»;

xxiv. в пунктах 6 и 7 статьи 38: заменить выражение «Комитет Сторон» словами «Комитет Министров Совета Европы»;

xxv. в статье 45 опустить выражение «за исключением оговорки в пункте 2 статьи 31».

15. Кроме того, Ассамблея рекомендует в интересах терминологической ясности заменить слова «принимая также во внимание аспекты равенства женщин и мужчин» в пункте a статьи 1 и в главе III выражением «гарантируя равенство женщин и мужчин» и опустить слово «аспекты» в заголовке статьи 17, который, соответственно, следует читать «Равенство женщин и мужчин».

16. Наконец, в связи с оговорками, высказанными Европейским Сообществом, которые были представлены Европейской Комиссией, Ассамблея хотела бы подчеркнуть, что ее заключение отражает ее мнение в отношении проекта в том виде, в каком он был ей представлен, и что в любом случае она будет расценивать любое предложение Комиссии на данной стадии подготовки конвенции как несвоевременное. Во всяком случае, Ассамблея настаивает на том, что в отношении государств-членов Европейского Сообщества должен действовать тот же режим мониторинга, что и в отношении всех остальных государств-участников данной Конвенции.

17. Ассамблея подчеркивает, что если Совет Министров не утвердит наиболее важные из предложенных ею поправок, которые касаются защиты жертв торговли людьми и придания обязательного характера положениям конвенции, то она не уверена в том, что она сможет и впредь поддерживать данную конвенцию.

18. Ассамблея настоятельно призывает Комитет Министров до следующей сессии Комитета Министров в марте 2005 года созвать повторное заседание CAHTEH для рассмотрения рекомендаций, представленных Ассамблеей и неправительственными организациями. Учитывая, что в большинстве государств консультации по проекту Конвенции пока не проводились и что НПО играют ключевую роль в помощи жертвам, для участия в нем должны быть приглашены представители соответствующих комиссий Ассамблеи и профильных НПО.