Предварительное издание

РЕЗОЛЮЦИЯ 1397 (2004) ^1. (пересмотренная)

О функционировании демократических институтов в Сербии и Черногории

1. Сербия и Черногория стала членом Совета Европы 3 апреля 2003 года, т.е. менее чем через месяц после трагического убийства премьер-министра Сербии Зорана Джиндича. Это преступление нанесло чрезвычайно болезненный удар, который отрицательно сказался на усилиях по проведению всеобъемлющих демократических реформ в соответствии со стандартами Совета Европы.

2. С момента присоединения и после отмены чрезвычайного положения, введенного после убийства Джиндича, Сербии и Черногории формально удалось создать институты союзного государства, сформированного под эгидой Европейского Союза. Сегодня парламент и совет министров союзного государства проводят регулярные заседания, а недавно были назначены судьи суда союзного государства.

3. Сербия и Черногория подписала и ратифицировала Европейскую конвенцию о правах человека, Европейскую конвенцию о предупреждении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств и планомерно выполняет другие официальные обязательства перед Советом Европы.

4. В Сербии новое правительство под руководством премьер-министра Воислава Коштуницы проводит радикальную реформу законодательства и уже приняло ряд ключевых законов в сфере политической системы и судебной власти. При этом правительство регулярно обращается к Совету Европы за экспертной помощью. Аналогичный процесс наблюдается и в Черногории.

5. В июне этого года после почти двух лет и трех попыток проведения выборов, признанных недействительными, Сербии наконец удалось избрать нового президента, которым стал Борис Тадич. Это стало возможно благодаря изменениям, внесенным в закон о выборах новым парламентом, который отменил требование о минимальной явке избирателей для признания выборов действительными. Одновременно он также отменил минимальный порог для политических партий, представляющих национальные меньшинства.

6. Достижения властей Сербии и Черногории тем более важны, что они достигнуты на фоне чрезвычайно сложной ситуации, доставшейся в наследство от режима Милошевича, и неблагоприятного социально-экономического положения в обоих государствах-членах Союза.

7. На положении в Сербии также отрицательно сказываются ситуация в Косово и положение оставшихся в этом крае членов сербской и других неалбанских общин, которые не чувствуют себя в безопасности, особенно после вспышки этнического насилия в марте этого года. Большое число вынужденно перемещенных лиц дополнительным финансовым бременем ложится на страну, в которой уже проживает несколько сотен тысяч беженцев из Хорватии и Боснии и Герцеговины. Расселение большого числа сербских беженцев и временно перемещенных лиц в районах, населенных преимущественного национальными меньшинствами, привело к изменению национального состава населению Воеводины. Социальное положение ухудшается, а личные трагедии этих людей нередко эксплуатируются политиками-популистами, пропагандирующими радикальные взгляды и идеи, пронизанные духом нетерпимости.

8. Хотя власти в Белграде практически никак не могут повлиять на ситуацию в Косово, Парламентская Ассамблея считает, что с большинством других проблем, которые замедляют процесс демократических реформ и социально-экономического оживления, дело обстоит по-другому. Это особенно справедливо в отношении политической борьбы между умеренными, проевропейскими и демократическими политическими лидерами в Сербии, которая позволила возродиться в стране экстремистским силам, практически сошедшим с политической арены после первых демократических выборов в парламент Сербии в декабре 2000 года.

9. Соблюдение страной своих обязательств, закрепленных в уставе Международного уголовного трибунала по бывшей Югославии (МТБЮ), приостановилось, а сейчас положение даже ухудшается. В результате публичной кампании, виртуально развернутой против Трибунала с 5 октября 2000 года некоторыми ведущими политиками Сербии, у подавляющего большинства населения сложилось враждебное отношение к МТБЮ, что выражается в практическом отказе выдавать ему новых обвиняемых. Ассамблея считает, что такое отношение не только лишает сотни тысяч жертв преступлений, совершенных в ходе войн на территории бывшей Югославии, права на правосудие, но и поддерживает самообман населения, которое считает, что внешний мир относится к Сербии нечестно и несправедливо. Такие идеи, популярные при прежнем режиме, являются непреодолимым препятствием на пути Сербии к демократической стабильности и примирению с собой и со своими соседями.

10. Со времени падения режима Милошевича менее четырех лет назад Сербия дважды провела парламентские выборы и четырежды выборы президента. На 19 сентября 2004 года намечены местные и региональные (в Воеводино) выборы, в рамках которых впервые будут проводиться прямые выборы городских мэров. Кроме того, появляются свидетельства того, что до конца года могут быть проведены новые досрочные выборы в парламент, а в начале 2005 года избирателям, возможно, также будет предложено провести прямые выборы представителей Сербии в парламент союзного государства. Хотя демократические выборы являются, несомненно, основой любой демократии, Ассамблея предупреждает, что они не могут подменять собой политику, а неуклонно снижающаяся явка избирателей со всей очевидностью свидетельствует о том, что чрезмерно частое проведение выборов порождает серьезную проблему усталости избирателей, которая подрывает доверие граждан к демократическим институтам.

11. Хотя законодательная реформа, осуществляемая в сотрудничестве с Советом Европы, успешно проводится как в Сербии, так и в Черногории, ряд чрезвычайно важных законов, регулирующих деятельность полиции и средств массовой информации, до сих пор не принят или не в полной мере соответствует стандартам Совета Европы. Это не может не тревожить, и Ассамблея считает, что властям в Белграде и Подгорице следует приложить гораздо больше сил для проведения подлинной реформы, которая эффективно сведет на нет любые попытки использовать полицию и средства массовой информации в политических целях.

12. В последнее время поступают сообщения об увеличении числа инцидентов против представителей венгерской общины в Воеводине. С учетом тяжкого наследия, доставшегося от прежнего режима, политически взрывоопасной ситуации и ухудшения социальных условий очевидно, что даже один-единственный инцидент, совершенный по этническим мотивам, может иметь далеко идущие и серьезные пагубные последствия.

13. В этой связи Ассамблея отмечает, что в результате политики режима Милошевича существенно изменился национальный состав населения Воеводины, где ранее мирно сосуществовали различные этнические группы и конфессии. Ассамблея обращает внимание властей Сербии и Черногории на соответствующие положения Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, в частности, статьи 16, и просит воздерживаться от изменения национального состава населения тех районов, где в значительном количестве присутствуют национальные меньшинства.

14. Независимость судебной власти официально гарантируется законами как Сербии, так и Черногории. Однако судьи, особенно в Сербии, жалуются на чрезмерно активное вмешательство исполнительной власти и на кампании по дискредитации судебных органов в средствах массовой информации, которые огульно обвиняют судей в коррупции и в связях с организованной преступностью. Это происходит в то время, когда в двух специальных судах Сербии – по организованной преступности и по военным преступлениям – рассматриваются два исключительно важных дела: лиц, обвиняемых в убийстве Джиндича, и лиц, обвиняемых в преступлениях, совершенных в Овкаре, Хорватия, сразу же после падения Вуковара. В Черногории кандидатуры большого числа судей были отклонены парламентом без объяснения причин, что вызывает определенные подозрения в политическом вмешательстве в независимость судебной власти.

15. Союзное государство Сербия и Черногория, которое было создано по инициативе и при участии Европейского Союза для содействия проведению демократических и экономических преобразований и ускорению его интеграции в Европейский Союз, в своей нынешней форме и обстоятельствах не отвечает ожиданиям. По мнению Ассамблеи, главная причина заключается в том, что ни Сербия, ни Черногория не внесли изменения в свои соответствующие конституции для приведения их в соответствие с Конституционной хартией. Сегодня, когда прошло уже более года после истечения оговоренного шестимесячного срока, практически ничто не свидетельствует о подлинном намерении осуществить в ближайшее время необходимые конституционные преобразования. Сложившееся положение порождает конституционный вакуум и, следовательно, конституционные, юридические, административные и политические противоречия, которые не позволяют союзному государству и его институтам приобрести хоть какую-нибудь реальную власть.

16. В полной мере сознавая важность должным образом функционирующего союзного государства для успеха демократических преобразований в Сербии и Черногории и интеграции этой страны в Европейский Союз, Ассамблея призывает:

i. правительства, парламенты и все политические силы Сербии и Черногории возобновить и быстро завершить конституционную реформу для формирования конституционных и юридических предпосылок, необходимых для нормального функционирования союзного государства, до истечения трехлетнего периода, предусмотренного в Конституционной хартии;

ii. совет министров и парламент союзного государства активизировать их усилия с уделением особого внимания областям, в которых до сих пор достигнут ограниченный прогресс или не достигнуто никакого прогресса, таким, как:

a. устранение препятствий на пути свободного движения товаров и услуг между Сербией и Черногорией;

b. принятие правовых и административных решений, необходимых для соблюдения обязательств, вытекающих из членства страны в Совете Европы, начиная с отбора кандидатов на должности судей и назначения государственного представителя в Европейском суде по правам человека;

c. возвращение сербских беженцев и временно перемещенных лиц в родные места;

d. роспуск военных судов и передача их функций гражданским судам;

е. соблюдение всех остальных обязательств, вытекающих из Конституционной хартии, которые относятся к их компетенции и которые до сих пор не выполнены.

17. Ассамблея также призывает политическое руководство Сербии и Черногории и Европейский Союз начать переговоры по выработке решений проблем, препятствующих функционированию союзного государства, в том числе касающихся обязательства проведения прямых выборов в парламент союзного государства в течение двух лет после вступления в силу Конституционной хартии.

18. Что касается Косово, то Ассамблея призывает власти Сербии и Черногории и впредь придерживаться конструктивного подхода к поиску долгосрочного решения этой проблемы. Они должны продолжать и активизировать диалог с краевыми органами самоуправления в Косово и с МООНК, поощрять участие косовских сербов в политическом процессе, в том числе в предстоящих выборах, и содействовать роспуску параллельных структур управления в районе Митровицы. Со своей стороны, лидеры албанской общины Косово и международное сообщество должны приложить гораздо больше усилий для формирования устойчивых и безопасных условий для возвращения сербов и других представителей неалбанских общин в Косово и обеспечить их полное участие в политическом процессе. Немедленное достижение существенного прогресса в устранении последствий этнического насилия, имевшего место в марте этого года, – с точки зрения как правосудия, так и восстановления – является необходимым условием для успеха любых таких попыток.

19. Ассамблея рекомендует властям Сербии и Черногории продолжать проведение их законодательных реформ и уделить особое внимание чрезвычайно важным законам, которые должны быть приняты по возможности в кратчайшие сроки. К числу этих законов – причем этот перечень не является исчерпывающим – относятся:

i. в Сербии закон о полиции, закон о неправительственных организациях и закон об омбудсмене. Кроме того, следует пересмотреть или дополнить пакет законов о средствах массовой информации в том, что касается недопущения ненадлежащего влияния исполнительных властей, концентрации средств массовой информации, обеспечения транспарентности в вопросах собственности на средства массовой информации и положений уголовного кодекса об уголовной ответственности за клевету;

ii. в Черногории законы о полиции, государственном разведывательном управлении и публичном доступе к информации.

20. Ассамблея призывает власти Сербии и Черногории воздерживаться от любых попыток контроля, воздействия или запугивания СМИ. Сербское правительство не должно использовать средства государственного бюджета для сохранения своего политического влияния в остающихся государственными СМИ в ущерб независимым СМИ. Оно также должно полностью преобразовать Сербское радио и телевидение в общественную вещательную организацию. В Черногории серьезную озабоченность вызывает количество исков о клевете, поданных против СМИ – как и суммы наложенных на них штрафов.

21. Ассамблея призывает власти Сербии и Черногории принимать все меры к тому, чтобы в законодательном порядке была установлена уголовная ответственность за пытки в соответствии с определением, содержащемся в Конвенции против пыток, как это еще в 1998 году рекомендовал Комитет против пыток.

22. Ассамблея обеспокоена опасностью ухудшения межэтнических отношений в Сербии, и особенно в Воеводине. Она призывает власти проводить надлежащее расследование любых инцидентов по этническим мотивам и наказывать виновных в их совершении, но при этом активизировать диалог с представителями меньшинства в целях недопущения любых попыток ухудшить межэтнические отношения в стране. С другой стороны, следует немедленно пресекать и безоговорочно осуждать любые попытки раздувания или использования межэтнической напряженности в политических целях как на местном, так и на национальном или международном уровнях. Ассамблея также с озабоченностью отмечает, что продолжает поступать информация о неправомерном обращении с цыганами со стороны представителей правоохранительных органов, о случаях незаконного выселения и об отсутствии реального прогресса в решении проблемы дискриминации в отношении цыган в реализации их элементарных социально-экономических прав.

23. Ассамблея призывает международное сообщество наращивать объемы помощи Сербии и Черногории, которым приходится обеспечивать содержание нескольких сот тысяч беженцев из Хорватии и Боснии и Герцеговины. Следует также стремиться к созданию условий для устойчивого возвращения тех, кто желает вернуться к родным очагам. Ассамблея также полностью поддерживает недавний призыв Омбусмана по Косово Марека Новицкого к союзному государству Сербии и Черногории предоставить временно перемещенным лицам из Косово те же права и льготы, которые установлены для беженцев.

24. Что касается независимости судебной власти, то Ассамблея призывает немедленно положить конец любым попыткам исполнительной власти повлиять на работу судебных органов, оказать на них давление или дискредитировать их. Любые обоснованные обвинения в коррупции, связях с уголовным миром или политической предвзятости должны рассматриваться на основе закона, а не в средствах массовой информации. В Сербии правительство несет ответственность за формирование надлежащих условий, в которых два специальных суда смогут выполнять свои функции независимо и с профессиональной компетентностью. В Черногории политические силы должны воздерживаться от любых попыток повлиять на работу судебных органов, используя свои полномочия по назначению судей или любыми другими средствами.

25. Ассамблея призывает власти Сербии и Черногории усиливать борьбу с организованной преступностью и коррупцией, которые по-прежнему препятствуют проведению полноценных демократических реформ и экономическому оздоровлению.

26. Ассамблея призывает органы власти на всех уровнях немедленно и безоговорочно соблюдать обязательства страны согласно уставу МТБЮ и начать с арестов и выдачи всех обвиняемых, которые открыто проживают на территории Сербии и Черногории, и активизации поиска тех лиц, которые могут скрываться в стране. Власти также должны придать национальному правосудию всех тех, кто не разыскивается МТБЮ, но подозревается в военных преступлениях, и в частности, добиваться прогресса в привлечении к ответственности в убийстве, перевозке в Сербию и перезахоронении 800 лиц албанской национальности, обнаруженных в Батайнице и в других местах в Сербии. Кроме того, власти должны немедленно выполнить обещание информировать общественность о преступлениях, совершенных режимом Милошевича, путем проведения публичной кампании, но прежде всего путем изменения отношения многих политических руководителей, которое негативно влияет на отношение широкой общественности к Трибуналу.

27. Отмечая, что безнаказанность, «исчезновения» и похищения людей способствуют росту межнациональной напряженности в Косово, власти должны полностью сотрудничать с МООНК в выяснении судьбы лиц албанской национальности, «пропавших без вести» после ареста их сербской полицией и военизированными формированиями в 1999 году.

28. В заключение Ассамблея призывает все умеренные, проевропейские и прогрессивные политические силы в Сербии и Черногории принять участие в диалоге и сотрудничестве в целях стабилизации и консолидации как общих для обоих государств-членов, так и самостоятельно действующих в каждом из них демократических институтов. Это является одним из необходимых условий успешного проведения демократических, экономических и социальных преобразований.

23. Ассамблея постановляет продолжать следить за соблюдением Сербией и Черногорией своих обязательств.