Предварительное издание РЕКОМЕНДАЦИЯ 1648 (2004) ¹ О последствиях расширения Европейского Союза для свободы передвижения между государствами-членами Совета Европы

1. Имеются широкие опасения в отношении того, что после того, как в мае 2004 года завершится нынешний раунд расширения Европейского Союза (ЕС), в результате расширения сферы действия «шенгенской» визовой системы Европа с административной точки зрения разделится на две части. Это привело бы к возникновению ненужных барьеров, препятствующих свободному передвижению людей между государствами-членами Совета Европы, что чревато целым рядом негативных последствий, в том числе для туризма, передвижения дипломатического персонала, мелкой приграничной торговли, международной трудовой миграции, поддержания контактов с соотечественниками и культурных связей. В свою очередь, это может породить межнациональную и межэтническую напряженность во внутри- и межгосударственных отношениях.

2. Как указано в Уставе Совета Европы, в его основе лежит общее наследие духовных и нравственных ценностей, объединяющее народы его государств-членов и являющееся истинным источником прав человека, политических свобод и верховенства закона, на которых построена европейская демократия. В интересах сохранения и дальнейшего развития этих идеалов и социально-экономического прогресса необходимо более тесное единство между европейскими государствами. Максимально свободное перемещение людей по всей Европе имеет ключевое значение для успеха этого замысла, не говоря уже о соблюдении гражданами и государствами наших общих принципов. Международное сотрудничество под эгидой Совета Европы и Европейского Союза помогло бы установлению уз взаимопонимания, доверия и дружбы на всем континенте.

3. Значение и актуальность этих принципов, объединяющей миссии Совета Европы в полную силу проявляются и в наши дни. В этой связи Парламентская Ассамблея ссылается на рекомендации 879 (1979) о передвижении людей между государствами-членами Совета Европы, 990 (1984) о нелегальной миграции в Европе, 1014 (1985) о требовании получения гражданами Турции виз для въезда в ряд государств-членов Совета Европы, 1373 (1998) о свободе передвижения и выдаче виз членам Парламентской Ассамблеи Совета Европы и 1579 (2002) «Расширение ЕС и Калининградская область». Ассамблея с удовлетворением отмечает недавнее заключение соглашения между Литвой, Российской Федерацией и Европейским Союзом в отношении Калининградской области. Она также принимает к сведению недавно принятые документы и заявления Европейского Совета, Совета Европейского Союза и Европейской комиссии, где признаются данные принципы и значение того, чтобы не допустить возникновения новых разделительных линий.

4. «Шенгенская» система призвана обеспечить свободное передвижение людей в совокупности территорий ряда государств («шенгенская» зона), между которыми отсутствуют внутренние границы. Для решения проблем безопасности и правопорядка, связанных с этим, предусмотрено два комплекса мер: первый связан с визовой политикой и охраной внешних границ, с тем чтобы исключить попадание в «шенгенскую» зону лиц, представляющих угрозу правопорядку и безопасности; второй комплекс мер касается взаимодействия органов охраны порядка и безопасности и направлен на расширение возможностей функционирования национальных систем уголовного правосудия в отсутствии границ между юрисдикциями «шенгенской» зоны и повышение оперативности их реагирования на любые проявления транснациональной и международной преступности.

5. Ассамблея отмечает, что с самых первых лет своего существования Совет Европы активно преследует аналогичные цели. В отношении свободного перемещения людей она ссылается, в частности, на Европейскою конвенцию о поселении 1955 года (СЕД № 19), Генеральное соглашение о правилах, регулирующих передвижение физических лиц между государствами-членами Совета Европы 1957 г. (СЕД № 25), Европейскую конвенцию о правовом статусе трудящихся мигрантов (СЕД № 93), Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти (СЕД № 106). В отношении уголовного правосудия и охраны общественного порядка она ссылается, в частности, на Европейскую конвенцию о выдаче 1957 года (СЕД № 24) и протоколы к ней (СЕД №№ 86 и 98), Европейскую конвенцию о взаимной помощи по уголовным делам 1959 года (СЕД № 30) и протоколы к ней (СЕД №№ 99 и 182), Европейскую конвенцию о международной действительности приговоров по уголовным делам 1970 года (СЕД № 70), Европейскую конвенцию о пресечении терроризма 1970 года (СЕД № 90) и протокола о внесении в нее изменений (СЕД № 190), Конвенцию об уголовно-правовой ответственности за коррупцию 1999 года (СЕД № 173), Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 года (СЕД № 174), а также на Конвенцию о передаче осужденных (СЕД № 112) и Конвенцию о об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (СЕД № 141); важно отметить, что многие из этих документов легли в основу механизмов самой «шенгенской» системы. Она также принимает во внимание деятельность Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО).

6. Хотя степень интеграции, достигнутая в Европейском Союзе, выше, чем среди государств-членов Совета Европы, Ассамблея полагает, что действие договоров Совета Европы в области свободного перемещения людей и сотрудничества между судебными и правоохранительными органами вполне сопоставима с «шенгенской» системой не только по целям, но и по эффективности. Их ратификация новыми государствами, согласование, а если необходимо, то и внесение в них изменений даст возможность создать международно-правовую базу для расширения свободы передвижения в Большой Европе – менее ограниченной, чем в «шенгенской» зоне, но достаточной, чтобы соответствовать степени единства и сплоченности между государствами-членами Совета Европы.

7. Будучи единственным демократическим органом, представляющим граждан всей Европы, Ассамблея твердо выступает против любых мер, направленных на создание разделительных линий между народами и государствами континента, который лишь недавно достиг беспрецедентного уровня политического, социального, экономического и культурного единства и согласия. Поэтому она приветствует любые усилия, направленные на предотвращения такого развития событий, и выступает со следующими рекомендациями.

8. Ассамблея рекомендует, чтобы государства-члены:

i. уделяли самое пристальное внимание ведению честного, конструктивного политического диалога между государствами-членами и государствами-нечленами, в том числе на субрегиональном уровне, с тем чтобы любой ценой не допустить возникновения на европейском континенте новых разделительных линий и обеспечить свободу передвижения между всеми государствами-членами;

ii. если ими этого еще не сделано, ратифицировали и обеспечили безотлагательное выполнение конвенций, соглашений и других международно-правовых документов, перечисленных в п. 5 настоящего документа, а также вступили в ГРЕКО;

iii. на основе взаимности ввели в действие положения о безвизовом передвижении для граждан государств-членов Совета Европы, имеющих дипломатические или служебные паспорта;      

iv. те государства-члены, которые также являются государствами-членами ЕС (включая тех, которые могут вступить в ЕС в мае 2004 года), приняли либеральные меры в отношении граждан других государств-членов Европейского Союза в тех вопросах пересечения границ своих стран, которые не находятся в ведении ЕС, и в частности, упростили порядок получения виз и пересечения границ;

v. те государства-члены, которые не являются государствами-членами ЕС, приняли в порядке взаимности позитивные меры, в частности, установили минимальные визовые сборы и заключили двухсторонние и многосторонние соглашения о реадмиссии;

vi. в целях упрощения пересечения границ оборудовали на пограничных пунктах специальные коридоры для граждан государств-членов Совета Европы;
те государства-члены, чьи общие границы уже являются внешними границами Европейского Союза или станут таковыми после расширения Союза, активно взаимодействовали в деле охраны своих общих границ, а также внешних границ сопредельных с Европейским Союзом государств-членов Совета Европы, и осуществляли межведомственное взаимодействие по обмену информацией о незаконной миграции и контрабанде;

vii. использовали свои полномочия по выдаче гражданам государств-членов Совета Европы долговременных государственных виз;

viii. в процессе профессиональной подготовки служащих погранохраны стремиться развеивать имеющиеся у них предрассудки и стереотипы в отношении иностранцев, побуждать их проявлять более доброжелательное отношение к тем иностранным гражданам, которые пересекают границу на законном основании.

9. Ассамблея также рекомендует, чтобы государства-участники Шенгенской конвенции 1990 года:

i расширяли сеть своих консульских учреждений в государствах-членах Совета Европы с тем, чтобы обеспечить быстрое, эффективное и удобное оформление виз без унижения человеческого достоинства. Для этого необходимо во всех консульских учреждениях наладить систематический административный контроль за обработкой заявлений на получение виз;
ii исходили из того, что любое лицо, подавшее заявление на визу, может рассчитывать на ее получение. Отказ в выдаче визы должен быть мотивирован соответствующими основаниями, удовлетворяющими конкретным, понятным требованиям;

iii. увеличивали число и улучшали состояние пограничных переходов на границах с соседними государствами - нечленами ЕС, с использованием, в частности, новейшей электронной техники.

iv. предприняли шаги по доведению до широкой общественности возможностей ознакомления граждан с информацией в отношении них, содержащейся в «шенгенской» информационной системе, и исправления имеющихся там неточностей.

10. Кроме того, Ассамблея рекомендует, чтобы Европейский Союз:

i. в кратчайшие сроки расширил перечень тех третьих стран, граждане которых освобождаются от необходимости наличия у них визы при пересечении внешних границ «шенгенской» зоны, включив в них все государства-члены Совета Европы, не входящие в ЕС, и до того:

ii. исходил из того, что гражданам государств-участников договоров Совета Европы, перечисленных в Шенгенской конвенции 1990 года (СЕД №№ 24, 30 и 112 и протоколов к ним) не требуется виза для въезда в «шенгенскую» зону; такой подход особенно касается государств, которые являются сторонами и в других договорах Совета Европы в сфере общественного порядка и безопасности (включая СЕД №№ 70, 90, 141, 173 и 174 и протоколах к ним);

iii. для тех государств, на которых такой подход не распространяется, внедрил более оперативные и гибкие визовые требования и процедуры, в том числе:

a. расширяя практику выдачи многократных виз сроком на 5 лет, особенно жителям приграничных районов и лицам, занимающимся законной мелкой приграничной торговлей;

b. сохраняя размеры визовых сборов на предельно низком уровне, а по возможности - и отменяя их;

c. лишь в необходимых случаях требуя при оформлении виз представления сопроводительных документов и личного участия в собеседованиях;

d. обеспечивая при рассмотрении документов и в ходе личных собеседований полное уважение достоинства и тайны личной жизни;

e. разрешив подавать заявления на выдачу виз по почте или в электронном виде, учитывая при этом необходимость проверки подлинности документов и проведения личного собеседования;

f. отказывая во въезде лицам, у которых имеется действительная въездная виза, лишь в исключительных случаях и при наличии объективных оснований;

g. приняв особый порядок в отношении поездок политических и дипломатических представителей государств, не являющихся сторонами в Шенгенской конвенции 1990 года, в том числе посредством отмены визовых требований для лиц с дипломатическими паспортами и государственными командировочными удостоверениями;

h. заключая двухсторонние соглашения о реадмиссии с государствами-членами Совета Европы, не входящими в ЕС, с которыми таких соглашений не заключено;

i. оказывая финансовую и материальную помощь новым государствам-членам ЕС с тем, чтобы они могли обеспечить быстрое и эффективное оформление виз гражданам других государств-членов Совета Европы;

j. изучив возможность и целесообразность создания «европейских консульств», которые занимались бы выдачей «шенгенских» виз и обработкой заявлений на их получение;

iv. оказывая странам, граничащим с расширенным ЕС, содействие в их усилиях по борьбе с нелегальной миграцией, в частности в борьбе с торговлей людьми;

v. рассмотрев вопрос о ратификации международно-правовых актов Совета Европы по вопросам свободы передвижения, уголовного правосудия и общественного порядка, в отношении которых он обладает наднациональной юрисдикцией, и о присоединении к ГРЕКО; и

vi. разрабатывая на этой общеевропейской правовой основе такой порядок пересечения границ, который обеспечивал бы максимально свободное передвижение людей по Европе.

11. В заключение Ассамблея рекомендует, чтобы Комитет Министров

i. провел комплексное исследование – с привлечением комитетов, учрежденных в рамках соответствующих международно-правовых актов Совета Европы, представителей Европейского Союза и Ассамблеи – того, каким образом можно обеспечить более широкую ратификацию, осуществление, координацию и (при необходимости) изменение действующих международно-правовых актов Совета Европы по вопросам свободного передвижения, уголовного правосудия и общественного порядка, с тем чтобы создать всеобъемлющую правовую основу для максимально широкой свободы передвижения людей по Европе;

ii. установил принципы стандартизации проездных документов государств-членов Совета Европы, обеспечив их защиту от подделки или противоправного использования, что способствовало бы либерализации визового режима и порядка пересечения государственных границ.

iii. начал работу по гармонизации под эгидой Совета Европы и в соответствии с положениями рекомендации 1624 (2003) Парламентской Ассамблеи законодательства и практики государств-членов Совета Европы в вопросах миграции и убежища.